Финансирование НАТО

  • Last updated 03-Jun-2021 16:31

Союзники вносят прямые и косвенные взносы в счет покрытия расходов, сопряженных с функционированием НАТО, осуществлением ее политики и мероприятий. Бюджеты и программы общего финансирования НАТО финансируются за счет прямых взносов и составляют лишь 0,3% от общих оборонных расходов союзников, что эквивалентно примерно 2,5 млрд евро для обеспечения функционирования всей Организации, ее командований и военной инфраструктуры.

Основные сведения

  • Косвенные – или национальные – взносы являются самыми крупными и поступают, например, когда государство-член выделяет потенциалы и (или) войска для участия в военной операции и несет расходы, связанные с таким решением.
  • Прямые взносы вносятся для финансирования бюджетов и программ НАТО в целях удовлетворения потребностей, служащих интересам всех 30 государств-членов, и не могут разумно покрываться каким-либо одним государством-членом в отдельности – например, общие для НАТО система противовоздушной обороны или система командования и управления.
  • Все 30 союзников вносят взносы в бюджет НАТО по согласованной формуле распределения расходов, основанной на валовом национальном доходе, которые представляют собой небольшой процент от оборонного бюджета каждого государства-члена. В этом состоит принцип общего финансирования, который демонстрирует распределение бремени в действии.
  • Механизмы общего финансирования используются для финансирования основных бюджетов НАТО: гражданского бюджета (эксплуатационные затраты штаб-квартиры НАТО), военного бюджета (затраты объединенной структуры органов военного управления) и Программы НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (военная инфраструктура и определенные силы и средства).
  • Проекты также могут финансироваться совместно. Это означает, что участвующие страны могут определять потребности, приоритеты и механизмы финансирования, при этом НАТО обеспечивает политический надзор.
  • Бюджет НАТО имеет сильные механизмы управления и надзора, при этом союзники совместно решают, что подлежит общему финансированию и какой объем средств будет расходоваться каждый год, и устанавливают показатели планирования на среднесрочную перспективу.
  • Процесс финансирования контролируется Североатлантическим советом, управляет процессом Совет по политике и планированию ресурсов, а осуществляет его Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям.
  • Косвенное финансирование НАТО

    Когда Североатлантический совет (САС) – главный политический руководящий орган НАТО – единогласно принимает решение о проведении операции или миссии, все государства-члены не обязаны делать вклад, если только речь не идет об операции по коллективной обороне в рамках статьи 5, в таком случае ожидания будут другими. В любом случае НАТО (как организация) не имеет своих вооруженных сил, поэтому войска и технику выделяют союзники. Вклады различаются по форме и масштабу, например, от нескольких солдат до тысяч военнослужащих, и от бронемашин, кораблей ВМС или вертолетов до всех видов оборудования или обеспечения – медицинского или иного. Эти вклады предлагаются отдельными союзниками и берутся из их общих оборонных потенциалов для формирования совместного потенциала НАТО, при этом каждый союзник покрывает расходы, связанные с его развертываниями.

    Руководящее указание о выделении 2% ВВП для инвестиций в оборону

    В 2006 году министры обороны стран НАТО приняли решение о выделении по крайней мере 2% своего валового внутреннего продукта (ВВП) на оборону, чтобы продолжать обеспечивать военную готовность Североатлантического союза. Это руководящее указание также служит показателем политической воли страны делать вклад в общие усилия НАТО в области обороны, поскольку оборонный потенциал каждого государства-члена оказывает влияние на общее восприятие авторитета Североатлантического союза как военно-политической организации.

    В совокупности измеряемое величиной ВВП богатство стран НАТО, за исключением США, превышает богатство Соединенных Штатов. Несмотря на это, страны НАТО, за исключением США, расходуют на оборону меньше половины тех средств, которые выделяют на оборону США. Этот дисбаланс является постоянным, с отклонениями, на протяжении истории Североатлантического союза, и в большей степени со времени трагических событий 11 сентября 2001 года, после которых Соединенные Штаты значительно увеличили свои оборонные расходы. Сегодня объем оборонных расходов США составляет более двух третей оборонных расходов всего Североатлантического союза. Однако это не та сумма, которую Соединенные Штаты вносят на покрытие расходов, сопряженных с функционированием НАТО, которые делятся между всеми союзниками в соответствии с принципами общего финансирования. Кроме того, военный бюджет США также покрывает обязательства за пределами евроатлантического региона. Следует отметить, тем не менее, что Североатлантический союз полагается на Соединенные Штаты в том, что касается предоставления некоторых важнейших потенциалов, применительно, например, к разведке, наблюдению и рекогносцировке; дозаправке в воздухе; обороне от баллистических ракет; и к воздушным средствам радиоэлектронной борьбы.

    Воздействие финансового кризиса 2007-2008 гг. и сокращение доли ресурсов, выделяемых на оборону во многих странах НАТО, в период до 2014 года, усугубили этот дисбаланс, а также выявили растущие асимметрии в области потенциалов среди европейских государств-членов. Франция, Германия и Соединенное Королевство в совокупности выделяют более 50% оборонных расходов стран НАТО, за исключением США. На встрече в верхах в Уэльсе в 2014 году, в ответ на незаконную аннексию Крыма Россией и беспорядки на Ближнем Востоке, руководители стран НАТО договорились изменить тенденцию сокращения оборонных бюджетов и приняли решение о том, что:

    • те страны НАТО, которые в настоящее время выполняют руководящее указание о выделении 2% на оборону будут стремиться к тому, чтобы продолжать это делать;
    • те страны НАТО, чья доля ВВП, выделяемая на оборону в настоящий момент, ниже этого уровня, остановят любое снижение расходов на оборону; будут стремиться повысить расходы на оборону в реальном выражении по мере роста ВВП; и будут стремиться к тому, чтобы приблизиться к рекомендуемому показателю в 2% в течение десятилетия для достижения целей НАТО в области потенциала и ликвидации нехватки сил и средств.

    Хотя руководящее указание о выделении 2% ВВП не является гарантией того, что средства будут расходоваться наиболее эффективно и действенно для приобретения и развертывания современных сил и средств, оно, тем не менее, остается важным показателем политической решимости отдельных государств-членов выделять относительно небольшой, но все же значительный объем ресурсов. В 2014 году три страны НАТО выделяли на оборону 2% ВВП или более; их число выросло до 11 в 2020 году, и у большинства стран НАТО имеются национальные планы по достижению этой цели к 2024 году.

    Руководящее указание о выделении средств на основную технику

    В сущности, за счет национальных оборонных бюджетов покрываются три категории расходов: на персонал и пенсии; на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и закупку военной техники; и, наконец, на операции, учения и техническое обслуживание. Бюджетные ассигнования являются национальным суверенным решением, но страны НАТО договорились, что минимум 20% оборонных расходов должны выделяться на основную технику, в том числе на связанные с ней научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, что рассматривается как важный показатель масштабов и темпов модернизации. Если расходы не соответствуют целевому показателю 20%, повышается риск устаревания техники, увеличения нехватки потенциалов и пробелов в оперативной совместимости, а также ослабления военно-промышленной и технологической базы Европы.

    На встрече в верхах в 2014 году в Уэльсе руководители стран НАТО договорились о том, что те государства-члены, которые в настоящее время расходуют меньше 20% своих ежегодных оборонных бюджетов на основную технику, будут стремиться увеличить в течение десятилетия эти ежегодные инвестиции до 20% общих оборонных расходов или более. В 2021 году 24 из 30 стран НАТО выполнят это руководящее указание.

    Все страны НАТО также обеспечат, чтобы силы соответствовали согласованным руководящим указаниям НАТО по развертываемости и боевой устойчивости, а также другим согласованным количественным показателям; и обеспечат, чтобы их вооруженные силы могли действовать совместно эффективным образом, в том числе посредством осуществления стандартов и доктрин НАТО.

  • Прямое финансирование НАТО

    НАТО имеет ежегодные бюджеты и программы на сумму около 2,5 млрд евро, которые, в частности, поддерживают ее постоянную структуру органов военного управления, ее текущие операции и миссии, а также обеспечивают необходимую военную инфраструктуру (включая авиационные и морские базы, спутниковую связь, топливопроводы и системы командования и управления). Это составляет 0,3% общих расходов союзников на оборону. Такое прямое финансирование осуществляется главным образом в двух видах: общее финансирование и совместное финансирование. Оно также может осуществляться в виде целевых фондов, взносов в натуральной форме, специальных механизмов распределения расходов и передачи в дар.

    Несколько факторов влияют на выбор источника финансирования для решения приоритетных задач. Среди них требуемый уровень интеграции или оперативной совместимости, доступность на национальном уровне с точки зрения затрат, сложность соответствующей системы и возможность экономии на масштабе. Зачастую применяется сочетание источников финансирования.

    Принцип общего финансирования

    После определения потребности в расходах Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) рассматривает вопрос о том, следует ли применять принцип общего финансирования – иными словами, определяет, отвечает ли такая потребность интересам всех государств-членов и требует ли она поэтому коллективных расходов.

    Критерии общего финансирования регулярно пересматриваются и при необходимости корректируются, чтобы отразить изменения в политическом или военном ландшафте.

    Механизмы общего финансирования включают гражданский и военный бюджеты НАТО и Программу НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (ПИОБ). Это единственные фонды, для которых требования и приоритеты определяются руководящими органами НАТО в соответствии с основополагающими целями и приоритетами Североатлантического союза.

    Когда речь идет о военном общем финансировании – военный бюджет и ПИОБ – руководящим принципом определения приемлемости является правило «превышения возможностей»:

    «Общее финансирование направляется преимущественно на удовлетворение таких потребностей, которые превышают разумные возможности национальных ресурсов».

    Государства-члены вносят вклад в НАТО по согласованной формуле распределения расходов, основанной на валовом внутреннем продукте.

    Гражданский бюджет

    За счет гражданского бюджета покрываются расходы на персонал, эксплуатационные расходы, капитальные расходы и расходы на программы Международного секретариата в штаб-квартире НАТО в Бельгии. Гражданский бюджет финансируется из бюджетов национальных министерств иностранных дел (в большинстве стран), находится под контролем Комитета по бюджету и исполняется Международным секретариатом. Гражданский бюджет на 2021 год составляет 258,9 млн евро.

    Гражданский бюджет формируется в соответствии с целевыми рамками, которые устанавливают четкие связи между стратегическими целями НАТО и ресурсами, необходимыми для их достижения. Существуют четыре основные цели и четыре вспомогательные цели. Основные цели включают оказание поддержки активным операциям; силам и средствам Североатлантического союза; консультациям и сотрудничеству с партнерами; и связям с общественностью. Четыре вспомогательные цели включают поддержку процесса консультаций с союзниками; техническое обслуживание объектов и территории штаб-квартиры НАТО; управление и регулирование посредством мониторинга политики, процессов и процедур деловой деятельности; и обеспечение безопасности штаб-квартиры НАТО.

    Военный бюджет

    Из военного бюджета покрываются расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание структуры органов военного управления НАТО. Он состоит из более чем 35 отдельных бюджетов, финансируемых за счет взносов из оборонных бюджетов стран НАТО (в большинстве стран), в соответствии с согласованной схемой распределения затрат. Бюджет контролируется Комитетом по бюджету и исполняется отдельными распорядителями бюджета. Во всех случаях, если государство направляет своих военнослужащих, ответственность за финансирование лежит на самом государстве. Военный бюджет на 2021 год составляет 1,61 млрд евро.

    Из военного бюджета выделяются средства на Международный военный штаб, стратегические командования, силы воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления (ДРЛОУ) НАТО, компоненты операций и миссий Североатлантического союза, получающие финансовое обеспечение посредством общего финансирования, и в частности, на:

    • Военный комитет, Международный военный штаб и военные агентства;
    • два стратегических командования и связанные с ними системы командования, управления и информации;
    • штабы на театре военных действий для операций с развертыванием;
    • стационарные и развертываемые Многонациональные центры управления действиями авиации НАТО, развертываемые радиолокационные системы и развертываемые системы связи для штабов;
    • Объединенный центр боевого применения (Норвегия), Учебный центр объединенных сил НАТО (Польша), Объединенный центр анализа и обобщения опыта (Португалия), Оборонный колледж НАТО (Италия) и Школу систем связи и информации НАТО (Италия);
    • Бюро НАТО по стандартизации (Бельгия), Агентство НАТО по связи и информации (Бельгия) посредством его клиентов, Организацию НАТО по науке и технологии (Бельгия) и Центр морских исследований и экспериментов (Италия); и
    • некоторые мероприятия по поддержке партнерств и частично на Военные миссии связи в Москве и Киеве.

    Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности

    Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (ПИОБ) охватывает крупные системы в области строительства и командования и управления в соответствии с принципом «превышения возможностей», описанного выше. Программа обеспечивает такие сооружения и объекты, как системы связи и информации противовоздушной обороны, военные штабы для интегрированной структуры органов военного управления и при проведении операций с развертыванием, а также критически важные аэродромы, топливные системы и морскую инфраструктуру.

    ПИОБ финансируется министерствами обороны государств-членов и контролируется Комитетом по инвестициям. Проекты осуществляются, в зависимости от требуемой специализации, отдельными принимающими странами либо агентствами или стратегическими командованиями НАТО. Предельный уровень, предусмотренный для ПИОБ в 2021 году, составляет 710 млн евро.

    Совместное финансирование

    Механизмы совместного финансирования представляют собой структурированные формы многонационального финансирования в рамках уставов, согласованных НАТО. Участвующие страны определяют потребности, приоритеты и механизмы финансирования, при этом НАТО осуществляет контроль и обеспечивает политический надзор.

    Механизмы совместного финансирования обычно ведут к созданию управляющих организаций в рамках агентств НАТО. Деятельность агентств НАТО варьируется от разработки и производства истребителей или вертолетов до предоставления тылового обеспечения или систем связи и информации противовоздушной обороны. Кроме того, агентства НАТО координируют научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или активно действуют в области стандартизации и обмена разведывательными данными. Совместно финансируемые программы различаются по числу участвующих стран, механизмам распределения расходов и управляющим структурам.

    Другие формы финансирования

    Помимо общего финансирования и совместного финансирования некоторые проекты могут осуществляться в виде целевых фондов, взносов в натуральной форме, специальных механизмов распределения расходов и передачи в дар.

  • Управление и контроль

    Решения о распределении и контроле за ресурсами общего финансирования принимаются на основе консенсуса между союзниками. Под общим руководством Североатлантического совета (САС) различные органы осуществляют управленческий контроль над четырьмя основными элементами финансовой структуры организации:

    • Международным секретариатом, финансируемым из гражданского бюджета;
    • международной военной структурой, финансируемой из военного бюджета;
    • ПИОБ; и
    • агентствами НАТО.

    Когда в совместную деятельность вовлечены не все государства-члены, она в основном управляется программами НАТО по производству и тыловому обеспечению в агентствах НАТО. Они имеют свои собственные наблюдательные советы и советы директоров, а также финансовые комитеты и особые источники финансирования в национальных министерствах финансов.

    Финансовый контроль

    Конечную ответственность за правильную подготовку и исполнение бюджета (как военного, так и гражданского) несет руководитель соответствующего органа НАТО. Административное обеспечение этой задачи преимущественно поручено финансовому контролеру агентства или органа НАТО.

    У каждого финансового контролера имеется право обращения в Комитет по бюджету в качестве конечной инстанции в случае устойчивых разногласий с руководителем соответствующего органа НАТО относительно предполагаемой транзакции. Финансовый контролер обязан следить, чтобы все аспекты исполнения бюджета соответствовали утвержденным сметам, чтобы соблюдались все особые требования по контролю, установленные Комитетом по бюджету, а также все положения финансового регламента и связанные с ними правила исполнения и процедуры. Исходя из результатов внутреннего аудита, он может по своему усмотрению устанавливать необходимые дополнительные способы контроля и процедуры для обеспечения подотчетности.

    Международный совет аудиторов для НАТО

    Независимый Международный совет аудиторов для НАТО отвечает за аудиторскую проверку счетов различных органов НАТО. Его основная задача – заверять Североатлантический совет и правительства государств-членов в том, что совместные и общие фонды используются надлежащим образом для покрытия санкционированных расходов и что эти расходы соответствуют предоставленным разрешениям на выделение финансовых средств.

    Мандат Международного совета аудиторов предусматривает не только финансовые проверки, но и проверки эффективности функционирования, что расширяет его роль, которая состоит не только в обеспечении подотчетности, но и в обзоре методов управления в целом. В состав Международного совета аудиторов входят должностные лица, которые обычно подбираются из национальных аудиторских органов государств-членов. Эти должностные лица назначаются САС и подотчетны ему.

  • Органы, принимающие участие

    САС утверждает бюджеты и инвестиции НАТО и осуществляет надзор за финансовым управлением в НАТО. При принятии решений он учитывает вопросы ресурсов. Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) консультирует САС по вопросам ресурсной политики и распределения ресурсов. Североатлантическому совету требуются оценки СППР каждый раз, когда ему надлежит принять решение по важным политическим или оперативным вопросам, с тем чтобы обеспечить, чтобы политические и военные решения учитывали любые последствия для ресурсов. Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям обеспечивают управление и надзор за военным и гражданским бюджетами и ПИОБ, соответственно.

    Бюро НАТО по ресурсам объединяет всех членов Международного секретариата НАТО, которые занимаются вопросами ресурсов. Бюро предоставляет комплексные консультации по политическим и техническим вопросам Североатлантическому совету и Генеральному секретарю, комитетам НАТО, занимающимся вопросами ресурсов, и другим органам НАТО. Бюро содействует достижению соглашений между государствами-членами по вопросам ресурсов.

    Совет по политике и планированию ресурсов

    Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) – главный консультативный орган САС по управлению всеми ресурсами НАТО. Он отвечает за общее управление гражданским и военным бюджетами НАТО, а также за ПИОБ и людские ресурсы. Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям подотчетны СППР.

    Комитет по бюджету

    Комитет по бюджету отчитывается перед СППР за гражданский и военный бюджеты НАТО. За счет гражданского бюджета покрываются все расходы, связанные с Международным секретариатом в штаб-квартире НАТО в Брюсселе; за счет военного бюджета покрываются все расходы, связанные с Международным военным штабом в штаб-квартире НАТО, стратегическими командованиями, силами воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления (ДРЛОУ) НАТО и компонентами операций и миссий Североатлантического союза, получающими финансовое обеспечение посредством общего финансирования.

    Комитет по инвестициям

    Комитет по инвестициям отчитывается перед СППР за осуществление ПИОБ. ПИОБ финансирует предоставление оборудования и объектов, необходимых для поддержки функций двух стратегический командований – Стратегического командования по операциям и Стратегического командования по трансформации. Признается, что эти функции превышают национальные оборонные потребности отдельных государств-членов.