Le processus de consultation et l'article 4

  • Mis à jour le: 24 Mar. 2016 11:40

Toutes les décisions de l’OTAN sont prises par consensus, après échange de vues et consultation entre les pays membres. La consultation entre les États membres est donc un processus central pour l’OTAN car il permet aux Alliés d’échanger des avis et des informations, et d’examiner des questions avant de parvenir à un accord et de prendre des mesures.

Left to right: NATO Secretary General Jens Stoltenberg talking with Ash Carter (US Secretary of Defense) and General John F. Campbell (Commander, Resolute Support)

Points principaux

  • La consultation est un aspect essentiel du processus décisionnel de l'OTAN puisque toutes les décisions sont prises par consensus.
  • Elle s'applique à tous les sujets présentant un intérêt pour l'Alliance, notamment aux tâches courantes de l'OTAN, à ses objectifs élémentaires et à son rôle fondamental.
  • La consultation renforce la dimension politique de l'OTAN en donnant à ses membres l'opportunité d'exprimer leurs opinions et leurs positions officielles. Elle confère en outre à l’OTAN un rôle actif de diplomatie préventive, puisqu'elle lui donne les moyens nécessaires pour contribuer à éviter un conflit militaire.
  • L'article 4 du traité fondateur de l'OTAN prévoit que ses pays membres peuvent porter à l'attention du Conseil de l'Atlantique Nord toute question concernant en particulier la sécurité d'un pays membre.
  • Depuis la création de l'Alliance, en 1949, l'article 4 a été invoqué à plusieurs reprises, par exemple par la Turquie.

 

  • Différentes formes de consultation

    La consultation revêt de multiples formes. Dans sa forme la plus commune, il s’agit d’un simple échange de vues et d’informations. À un autre niveau, elle consiste à communiquer des mesures ou des décisions que les gouvernements ont déjà prises ou s’apprêtent éventuellement à prendre. Enfin, elle peut comporter des débats dont le but est de parvenir à un consensus sur les politiques à adopter ou sur les mesures à prendre.

    En un mot, le processus de consultation est continu et s’effectue de façon à la fois formelle et informelle. Les consultations peuvent avoir lieu rapidement, tous les pays membres ayant une délégation permanente au siège de l’OTAN, à Bruxelles. Les représentants des pays peuvent, en cas de besoin, se réunir à bref délai, souvent en connaissant déjà leurs préoccupations nationales respectives, afin d’adopter des orientations communes ou de prendre des mesures sur la base du consensus. Le réseau de comités de l’OTAN facilite la consultation en permettant aux responsables gouvernementaux, aux experts et aux administrateurs de se réunir quotidiennement pour débattre d'un grand nombre de questions.

    Le principe de la prise de décision par consensus est appliqué à l'échelle de l'OTAN, ce qui signifie que toutes les « décisions de l’OTAN » sont l'expression de la volonté collective de tous les États souverains qui sont membres de cette organisation intergouvernementale. Si la prise de décision par consensus peut aider un pays membre à préserver sa souveraineté nationale dans les domaines de la défense et de la sécurité, l'article 4 peut aussi être une invitation pour les États à concéder ce droit à l'ensemble du groupe ou il peut tout simplement donner lieu à une demande de soutien adressée à l'OTAN.

    Article 4

    L’article 4 du traité fondateur de l'OTAN prévoit que les pays membres peuvent porter une question à l'attention du Conseil de l'Atlantique Nord (le Conseil – plus haute instance de prise de décisions politiques de l’OTAN) et l’examiner avec les Alliés. Cet article stipule ce qui suit :

    « Les parties se consulteront chaque fois que, de l'avis de l'une d'elles, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties sera menacée ».

    Tout pays membre peut invoquer officiellement l'article 4 du Traité de l'Atlantique Nord. Dès l'invocation de cet article, la question est examinée, ce qui peut éventuellement conduire à une décision conjointe ou à une action conjointe à mener au nom de l'Alliance. Quel que soit le scénario, les autres membres du Conseil sont encouragés à réagir à une situation qu'un État membre porterait à leur attention.

    Depuis la création de l'Alliance, en 1949, l'article 4 a été invoqué à plusieurs reprises. Le 26 juillet 2015, la Turquie a demandé que le Conseil se réunisse en vertu de l'article 4 compte tenu de la gravité de la situation après les odieux attentats terroristes subis et pour informer les Alliés des mesures qu’elle prenait. La Pologne a invoqué l'article 4 le 3 mars 2014 suite à la montée des tensions en Ukraine, pays voisin. En 2012, à deux reprises, la Turquie a demandé que le Conseil de l'Atlantique Nord se réunisse en vertu de l'article 4 : la première fois le 22 juin, lorsqu'un de ses avions de chasse a été abattu par les forces de défense aérienne syriennes, et la seconde fois le 3 octobre, lorsque cinq civils turcs ont été tués par des obus syriens. Suite à ces incidents, la Turquie a demandé, le 21 novembre, le déploiement de missiles Patriot. L’OTAN a approuvé cette mesure défensive afin d’aider la Turquie à défendre sa population et son territoire, et de contribuer à la désescalade de la crise le long de la frontière.

    Précédemment, le 10 février 2003, la Turquie avait officiellement invoqué l’article 4, demandant que le Conseil tienne des consultations sur l’assistance défensive que l'OTAN pourrait lui apporter en cas de menace contre sa population ou son territoire du fait du conflit armé qui se déroulait alors sur le territoire de l’Iraq voisin. L'OTAN a adopté un paquet de mesures défensives et mené l'opération Display Deterrence de fin février à début mai 2003.

    La dimension politique de l'OTAN

    Encourager les membres d'une organisation intergouvernementale qui ont conservé leurs prérogatives d'émettre un jugement libre et indépendant sur les affaires internationales à se consulter plus systématiquement au sujet d'une question relève du défi – aujourd'hui aussi bien que dans les années 1950.

    Au début des années 1950, le Conseil a pris conscience du manque de consultations, à l'OTAN, sur des questions internationales et il a recommandé que des mesures soient prises pour améliorer le processus. En avril 1954, une résolution sur les consultations politiques a été adoptée :

    « …que tous les gouvernements membres ne perdent jamais de vue qu’il est souhaitable de porter à l’attention du Conseil des informations sur les développements de politique internationale chaque fois qu’ils intéressent d’autres membres du Conseil ou l’Organisation dans son ensemble ; et (…) que le Conseil permanent examine de temps à autre quel sujet précis pourrait donner lieu à une consultation politique au cours de l’une de ses réunions ultérieures, lorsque ses membres seront en mesure d’exposer les vues de leurs gouvernements sur ce sujet ». C‑M(54)38.

    Cette résolution, qui a été soumise par le Canada et immédiatement approuvée, a néanmoins provoqué une réaction du représentant des États‑Unis :

    « Mr. Dulles (États‑Unis) appuie la résolution du Canada, étant entendu que les consultations resteront dans les limites du bon sens. Les pays comme le sien qui ont des intérêts dans toutes les parties du monde pourraient éprouver des difficultés à consulter d’autres gouvernements OTAN dans tous les cas. En cas d’urgence, il importe davantage de prendre des mesures que de discuter sur l'urgence de la situation. En d'autres termes, les consultations doivent être considérées comme un moyen pour parvenir à une fin plutôt qu'une fin en soi. (C‑R(54)18).

    Les réserves émises par les États‑Unis, que partageaient sans nul doute d'autres États membres, seraient encore d'actualité aujourd'hui. Sur la base de cette résolution, le secrétaire général de l'OTAN, qui était alors Lord Ismay, a fait, le 8 mars 1956, une déclaration qui a élargi le débat en expliquant les conséquences d'une systématisation de la consultation politique au sein de l'Alliance :

    « Afin de rendre directement le public conscient de l’importance des consultations politiques régulières au sein de l’OTAN, on peut dire simplement : « L’OTAN est une alliance à la fois politique et militaire ». Il vaudrait mieux toujours s'en tenir à cette formule que parler de l'OTAN comme d'une alliance strictement militaire, comme on a tendance à le faire aujourd’hui. C'est d'ailleurs plus conforme à la réalité. En parlant de l'OTAN comme d'un organisme politique, on ne nie nullement que l'alliance soit aussi militaire, et l'on ne minimise aucunement l'importance de ce fait. (C‑M(56)25‑1956).

    La même année, les « Trois Sages » ont produit leur rapport, qui visait entre autres à améliorer la consultation au sein de l'Alliance sur des questions d’intérêt commun (« Rapport du Comité des Trois sur la coopération non militaire au sein de l’OTAN »). Toutefois, l'ironie est que ce rapport a été publié au moment où éclatait la crise de Suez. Cette crise a fortement divisé les principaux membres fondateurs de l'Organisation (France, Royaume‑Uni et États‑Unis). Elle a servi de catalyseur, amenant l'OTAN à mettre en pratique un principe qu'elle savait être d'une importance vitale pour l'unité et la solidarité de l'Alliance – la consultation politique.

    « Animus in consulendo liber »

    À titre d'anecdote, on peut mentionner que quand l'OTAN s'est installée dans son siège de la Porte Dauphine, à Paris, en décembre 1959, le secrétaire général de l'époque, M. Paul‑Henri Spaak, a fait appel au Doyen du Conseil pour l'aider à trouver une maxime latine appropriée qui traduirait l'esprit de consultation entre les Alliés, auquel il attachait tant d'importance. Le Doyen, l'ambassadeur de Belgique André de Staercke, s'est alors rappelé une visite qu'il avait effectuée dans la ville de San Gimignano, en Toscane. Là, dans le Palazzo del Podestà, gravée dans le dossier du siège réservé à l'homme qui présidait aux destinées de la cité, se trouvait la devise Animus in consulendo liber.

    Il semble qu’aucune traduction pleinement satisfaisante de cette phrase n’ait été trouvée, même si une proposition française – « l'esprit libre dans la consultation » – est assez proche de l’original. Les traductions en anglais vont du laconique « in discussion a free mind » (dans la discussion, un esprit libre) à la formule plus complexe « Man's mind ranges unrestrained in counsel » (l'esprit de l'homme évolue librement dans la consultation).

    Cette devise a orné le hall des conférences à la Porte Dauphine pendant plusieurs années et, en 1967, elle a trouvé sa place au nouveau siège de l'OTAN, à Bruxelles, où elle est depuis lors inscrite au mur de la salle du Conseil.

  • Mise en place d’un système de consultations

    Comme indiqué plus haut, il a été convenu, lorsque l’Alliance a été créée en 1949, que la consultation et le consensus constitueraient la base de toutes ses décisions.

    L’OTAN n’a toutefois mis en place son système de consultation que de façon progressive. D'une manière générale, il convient de distinguer les trois phases suivantes :

    • 1949‑1952 : la consultation est érigée en principe fondamental de fonctionnement dès la signature du traité fondateur de l’OTAN. Ce principe a été renforcé à la Conférence de Lisbonne (1952), au cours de laquelle les contours de l’OTAN d’aujourd’hui ont été esquissés, le Conseil de l’Atlantique Nord devenant un organe permanent et le poste de secrétaire général étant créé, de même qu’un Secrétariat international chargé d’appuyer en permanence les décisions prises par le Conseil ;
    • 1952‑1956 : de 1952 à 1956, année de la publication du Rapport du Comité des Trois sur la coopération non militaire, il y a eu des tentatives visant à encourager la consultation politique au‑delà des limites géographiques définies dans le traité fondateur, c'est‑à‑dire au‑delà de la zone de l’OTAN ;
    • à partir de 1956 : les principes énoncés dans le Rapport du Comité des Trois ont été affinés et appliqués. Le Comité recommandait des mesures dans le domaine de la coopération politique s'agissant des politiques étrangères, du règlement pacifique des différends entre pays membres, de la coopération économique, de la coopération scientifique et technique, de la coopération culturelle et de la coopération dans le domaine de l'information.

    Le Comité des Trois a laissé un héritage durable en encourageant les membres de l'OTAN à résoudre leurs différends au sein de l'Organisation, par des consultations productives sur des questions d'intérêt commun, y compris des questions sortant des limites géographiques définies de l’OTAN. La crise de Suez a illustré clairement la nécessité d'une consultation politique et d'une coopération non militaire étroites.

  • Forums de consultation politique

    Le principal forum de consultation politique est le Conseil de l'Atlantique Nord. Le Conseil est la plus haute instance de prise de décisions politiques de l’OTAN. Le secrétaire général, en sa qualité de président du Conseil, joue un rôle essentiel dans ce processus. En outre, des consultations ont lieu régulièrement dans d’autres instances, y compris des comités et des groupes de travail de l'OTAN. Ces organes tiennent tous leur autorité du Conseil.