Les concepts stratégiques

Le concept stratégique 2022 expose clairement la vocation de l’OTAN, les principes sur lesquels celle-ci repose, les tâches fondamentales qui lui incombent et les valeurs qu'elle défend, ainsi que les objectifs stratégiques que poursuit l'Alliance dans un environnement de sécurité qui s’est profondément détérioré. Il réaffirme que la raison d’être et la responsabilité première de l’Organisation consistent à assurer la défense collective des Alliés contre toutes les menaces, d’où qu’elles viennent. À cette fin, l’Alliance assume trois tâches fondamentales : la dissuasion et la défense, la prévention et la gestion des crises, et la sécurité coopérative. Le concept stratégique met tout particulièrement l’accent sur la nécessité de renforcer davantage encore la capacité de dissuasion et de défense, qui est la clé de voûte de l’engagement de l’Alliance pour la défense collective. Il souligne en outre que la résilience est essentielle à la bonne exécution des tâches fondamentales de l’OTAN, tout comme le sont des enjeux transversaux tels que l'innovation technologique, le changement climatique, la sécurité humaine et la mise en application du programme « femmes, paix et sécurité ».

Le concept stratégique 2022 contient une évaluation lucide de l’environnement stratégique dégradé dans lequel évolue l’OTAN. « La compétition stratégique, l’instabilité et les chocs répétés sont autant de traits qui caractérisent notre environnement de sécurité au sens large.Nous sommes face à des menaces d’envergure planétaire, liées les unes aux autres. » La Fédération de Russie, qui, en lançant une guerre d’agression contre l’Ukraine, a fait voler en éclats la paix qui régnait en Europe, est considérée comme la menace la plus importante pour la sécurité des Alliés. D’autres menaces et défis sont évoqués dans le concept stratégique : le terrorisme ; les conflits et l'instabilité au Moyen-Orient et en Afrique ; le climat d’instabilité et ses répercussions sur les civils, les biens culturels et l’environnement ; les ambitions affichées par la Chine et les politiques coercitives de ce pays ; le cyberespace ; les technologies émergentes et technologies de rupture ; l’érosion de l’architecture de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération ; et les incidences du changement climatique sur la sécurité.

Le concept stratégique réaffirme la vocation défensive de l’Alliance ainsi que son attachement à l’unité, à la cohésion et à la solidarité entre ses pays membres, au lien qui unit durablement ceux-ci par-delà l’Atlantique, aux valeurs démocratiques qu’ils partagent, et à leur vision commune, qui est celle d’un « monde où la souveraineté, l’intégrité territoriale, les droits de la personne et le droit international sont respectés et où chaque État peut choisir sa propre voie ». Il indique que, pour les questions touchant à la paix et à la sécurité, les Alliés continueront de s'inscrire dans une perspective globale et travailleront en étroite collaboration avec leurs partenaires ainsi qu’avec d’autres pays et organisations internationales.

Enfin, le concept stratégique souligne que l’OTAN est indispensable à la sécurité euro-atlantique, car elle est la garante de la paix, de la liberté et de la prospérité de ses pays membres. Les Alliés resteront unis pour défendre leur sécurité, leurs valeurs et leur modèle démocratique.

Depuis 1949, le processus de prise de décision concernant les concepts stratégiques a évolué, mais une constante demeure : ils sont toujours adoptés par les Alliés par consensus. Le Conseil de l'Atlantique Nord est l’autorité chargée de l’adoption des documents stratégiques de l’Alliance. Les derniers concepts stratégiques ont ainsi été adoptés lors de réunions du Conseil tenues au niveau des chefs d'État et de gouvernement, à l’occasion d’un sommet de l’OTAN. Le Conseil a approuvé sept des huit concepts stratégiques établis par l'OTAN depuis 1949¹.

Avant qu'un document ne parvienne au Conseil de l'Atlantique Nord, il fait l'objet de consultations, de débats, de négociations et de travaux de rédaction. Il est intéressant de constater que, durant la Guerre froide, les concepts stratégiques étaient principalement établis par les militaires et approuvés par les autorités politiques de l'Alliance. Il s'agissait de documents classifiés portant une référence militaire (MC). Depuis la fin de la Guerre froide, ce sont les autorités politiques qui prennent en charge les travaux d’élaboration des concepts stratégiques, sur la base d'avis des militaires. Cette inversion des rôles s'explique par le fait que, depuis 1999, l'OTAN utilise une définition plus large de la sécurité, dans laquelle le dialogue et la coopération font partie intégrante de sa réflexion stratégique. D’ailleurs, les quatre concepts stratégiques adoptés depuis 1991 ne sont pas classifiés et ont été rendus publics.

Au sommet de Bruxelles, en 2021, les chefs d'État et de gouvernement des pays de l'OTAN ont adopté l’agenda OTAN 2030, un ensemble de mesures concrètes censées orienter l’adaptation de l’OTAN et lui permettre de faire face à une nouvelle réalité, caractérisée par une compétition accrue sur la scène mondiale. L’une des décisions importantes prises par les dirigeants des pays de l’Alliance dans le cadre de l’initiative OTAN 2030 a été d’inviter le secrétaire général de l’Organisation, Jens Stoltenberg, à diriger les travaux d’élaboration du concept stratégique 2022. M. Stoltenberg a lancé des consultations et des travaux internes et externes associant des représentants des pays de l’Alliance, des responsables dans les capitales, des experts, des représentants de pays partenaires et d’autres organisations internationales, mais aussi de la jeunesse, de la société civile et du secteur privé. À l’issue de ce processus, les Alliés ont négocié un texte, sur la base des propositions du secrétaire général. Le nouveau concept stratégique a été entériné par les dirigeants des pays de l’OTAN au sommet de Madrid, en juin 2022.

Depuis la création de l'OTAN, deux périodes distinctes se sont succédé, au cours desquelles la réflexion stratégique de l'Organisation a évolué : la Guerre froide et l’après-Guerre froide. Une nouvelle période s'est désormais ouverte avec le retour de la compétition géostratégique, un phénomène lié au comportement agressif de la Russie et à la montée en puissance de la Chine. Le concept stratégique 2022 doit permettre à l’OTAN de s’adapter à cette nouvelle réalité.

De 1949 à 1991, la stratégie de l'OTAN se caractérise principalement par la défense et la dissuasion, même si le dialogue et la détente occupent une place de plus en plus importante durant les deux dernières décennies de cette période. Au cours de cette période, quatre concepts stratégiques voient le jour, accompagnés de documents présentant les mesures destinées à permettre aux militaires de mettre en œuvre le concept stratégique (intitulés « Directive stratégique », « Le système le plus efficace à adopter pour les forces militaires de l'OTAN pendant les prochaines années » et « Mesures d'application du concept stratégique »).

À partir de 1991, l’OTAN adopte une approche plus large, dans laquelle les notions de coopération et de sécurité viennent compléter les concepts fondamentaux que sont la dissuasion et la défense. Après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, l'OTAN accorde davantage d’attention à la lutte contre le terrorisme, à la dissémination des armes de destruction massive, à la guerre hybride ainsi qu’aux technologies émergentes et technologies de rupture. Par ailleurs, l'Alliance envoie des forces en dehors de la zone euro-atlantique, en Afghanistan, où elle maintiendra une présence pendant 20 ans. Au cours de la période faisant suite à la Guerre froide, trois concepts stratégiques non classifiés sont publiés (en 1991, 1999 et 2010) ; ils sont complétés par des documents militaires classifiés (« Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre du concept stratégique de l'Alliance sur le plan militaire », « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l'Alliance sur le plan militaire » et directive MC 400/3 du Comité militaire).

Depuis 2010, et plus encore depuis 2014, année où Moscou a envahi pour la première fois l’Ukraine et annexé illégalement la péninsule de Crimée, on voit émerger un nouveau paysage géostratégique, caractérisé par le retour de la compétition stratégique, une évolution imputable à la posture de plus en plus agressive de la Russie ainsi qu'à la montée en puissance de la Chine. L’OTAN a commencé à redéployer des troupes sur ses flancs est et sud-est en 2017 et, en 2022, en raison de la guerre que la Russie a lancée contre l’Ukraine, en l’absence de toute provocation, l'Alliance a décidé de renforcer sensiblement sa posture de dissuasion et de défense. Le concept stratégique 2022 tient compte de ces développements importants et trace la voie à suivre dans un environnement de sécurité difficile et en constante évolution.

De 1949 à la fin de la Guerre froide

De 1949 à 1991, les relations internationales sont dominées par la confrontation Est-Ouest. Les tensions et l’opposition l'emportent sur le dialogue et la coopération. Cette situation conduit à une course aux armements qui, en plus d'être couteuse, s'avèrera souvent dangereuse.

Comme expliqué précédemment, quatre concepts stratégiques sont établis durant cette période. Par ailleurs, deux rapports essentiels sont publiés au cours de ces quatre décennies : le rapport du Comité des Trois (en décembre 1956) et le rapport Harmel (en décembre 1967). Ces deux documents décrivent le contexte plus large dans lequel les concepts stratégiques doivent être interprétés.

Le premier concept stratégique de l'OTAN

L'OTAN commence à élaborer des documents stratégiques dès octobre 1949. Le premier document stratégique de l'OTAN à être approuvé par le Conseil de l'Atlantique Nord, le 6 janvier 1950, est le « concept stratégique de la défense de la zone de l'Atlantique Nord » (DC 6/1). Il s'agit du premier concept stratégique de l'Alliance.

Avec le DC 6/1, l'Alliance dispose d'un concept stratégique global. Ce document énonce que la fonction principale de l'OTAN est de décourager les agressions et que les forces des pays de l'OTAN ne seront engagées que si la dissuasion n'a pas fonctionné et qu'une attaque est lancée. Par ailleurs, il met l'accent sur la complémentarité entre les pays membres et sur la normalisation. Il indique que la contribution apportée par un pays membre dans le domaine de la défense doit être proportionnelle à ses moyens – sur les plans économique, industriel, géographique et militaire – et que des mesures de coopération devront être mises en place par l'OTAN afin de garantir une utilisation optimale des ressources. La supériorité numérique de l'URSS s'agissant des moyens militaires y est soulignée, de même que la dépendance vis-à-vis des capacités nucléaires des États-Unis. Le DC 6/1 indique également que l'Alliance doit « assurer la possibilité de procéder rapidement à des bombardements stratégiques comportant l'utilisation de tous les engins sans exception ».

Le DC 6/1 est certes assez détaillé, mais les cinq groupes stratégiques régionaux alors existants ont besoin de directives complémentaires pour établir des plans de défense complets. Ces directives sont fixées dans le document intitulé « Directive stratégique pour le planning de l'Atlantique Nord » (SG 13/16), qui est officiellement approuvé par le Comité militaire le 28 mars 1950 en tant que MC 14. Ce document vise à donner aux groupes stratégiques régionaux les moyens de faire face à toutes les situations jusqu'en juillet 1954, date à laquelle l'Alliance entend disposer d’une force de défense crédible. L'objectif principal est « de convaincre l'URSS que la guerre ne paierait pas, et, si la guerre survenait, d'assurer avec succès la défense » de la zone OTAN.

Parallèlement, les groupes stratégiques régionaux utilisent le SG/13/16 pour établir de nouveaux plans de défense plus complets. Ceux-ci sont regroupés dans un document intitulé « Le plan à moyen terme de l'Organisation de l'Atlantique Nord » (DC 13), approuvé par le Comité de défense le 1er avril 1950, tout juste un an après la signature du Traité de Washington, le traité fondateur de l’Alliance.

En somme, la stratégie de l'OTAN est donc décrite dans trois documents :

• le DC 6/1, qui présente le concept stratégique global ;
• le MC 14, qui contient des directives stratégiques plus précises pour l'établissement des plans de défense ;
• le DC 13, qui mêle les deux approches et fournit un grand nombre d'informations détaillées sur la planification à l'échelon régional.

La guerre de Corée et le deuxième concept stratégique de l'OTAN

L'invasion de la Corée du Sud par les divisions nord-coréennes, qui intervient le 25 juin 1950, a un impact immédiat sur l'OTAN et sa réflexion stratégique. L’Alliance comprend qu’elle doit s'attaquer sans plus tarder à deux questions fondamentales : l'efficacité de ses structures militaires et la puissance de ses forces.

Le 26 septembre 1950, le Conseil de l'Atlantique Nord approuve la création d'une force militaire intégrée placée sous commandement centralisé. Le 19 décembre de la même année, le Conseil de l'Atlantique Nord demande la nomination du général Dwight D. Eisenhower au poste nouvellement créé de Commandant suprême des Forces alliées en Europe (SACEUR). En janvier 1951, à l'Hôtel Astoria à Paris, où ils ont temporairement pris leurs quartiers, les Alliés travaillent déjà à la mise en place du Grand Quartier général des Puissances alliées en Europe (SHAPE), qui entrera en activité le 2 avril 1951, à Rocquencourt. D'autres modifications structurelles sont mises en œuvre, dont la suppression des trois groupes stratégiques régionaux européens et le remplacement, en 1952, du groupe stratégique régional de l'océan Atlantique Nord par le Commandement allié de l'Atlantique (ACLANT), seul le groupe stratégique régional Canada/États-Unis restant alors en place.

Ces modifications structurelles doivent être reflétées dans le concept stratégique, de même que l'adhésion de la Grèce et de la Türkiye. C'est ainsi qu'est élaboré le deuxième concept stratégique de l'OTAN, « Le concept stratégique de la défense de la zone de l'Atlantique Nord », approuvé par le Conseil de l'Atlantique Nord le 3 décembre 1952 (MC 3/5 (Final)). Le nouveau concept stratégique est conforme aux principes fondamentaux exposés dans le DC 6/1, si bien qu'il n'y a pas de grandes différences entre les deux documents.

Il faut aussi actualiser la directive stratégique. Le MC 14 est révisé en profondeur de manière à tenir compte des informations contenues dans le DC 13. Le MC 14 et le DC 13 sont regroupés en un seul document, « La directive stratégique » (MC 14/1), qui est approuvé par le Conseil de l'Atlantique Nord lors de la réunion ministérielle tenue à Paris du 15 au 18 décembre 1952. Il s'agit d'un document de portée globale, qui indique que l'objectif stratégique d'ensemble de l'OTAN est « d'assurer la défense de la zone OTAN et de détruire la volonté et les moyens de faire la guerre de l'URSS et de ses satellites ». L'OTAN entend atteindre cet objectif en menant tout d'abord une offensive aérienne et, dans le même temps, des opérations aériennes, terrestres et maritimes. Il est prévu que les attaques aériennes des Alliés soient effectuées « avec tous les types d'armes ».

L'invasion de la Corée soulève une autre question, qui ne sera traitée que des années plus tard, à savoir la nécessité pour l'OTAN de s'engager dans une « stratégie vers l'avant » : en d'autres termes, l'OTAN veut disposer ses défenses en Europe aussi loin que possible vers l'est, c'est-à-dire aussi près que possible du Rideau de fer. La question qui en découle directement est celle, délicate, du rôle à jouer par l'Allemagne dans ce contexte, question qui ne sera résolue que le 6 mai 1955, quand la République fédérale d'Allemagne deviendra membre de l'Alliance.

La politique du « New Look »

Dans le même temps, si les travaux relatifs aux questions structurelles ont progressé, la puissance des forces des pays de l'OTAN continue de poser problème. À la réunion qu'il tient à Lisbonne en février 1952, le Conseil de l'Atlantique Nord fixe des objectifs de forces très ambitieux, qui s'avèrent irréalistes du point de vue financier et politique. En conséquence, les États-Unis, sous la conduite de Dwight D. Eisenhower, ancien SACEUR de l'OTAN, décident de faire davantage reposer leur politique de défense sur les armes nucléaires. Cette politique du « New Look » offre une efficacité accrue sur le plan militaire, sans augmentation des dépenses de défense. Cependant, bien qu'il y soit fait allusion dans les documents stratégiques, les armes nucléaires ne sont pas encore intégrées dans la stratégie de l'OTAN. En août 1953, le SACEUR Alfred Gruenther crée au SHAPE le « New Approach Group », qu'il charge d'examiner cette question. Parallèlement, les États-Unis ainsi qu'un certain nombre d'Alliés européens préconisent l'intégration complète de la politique nucléaire dans la stratégie de l'OTAN.

Représailles massives et troisième concept stratégique de l’OTAN

Les travaux du « New Approach Group » contribuent à l’établissement du MC 48, intitulé « Système le plus efficace à adopter pour la force militaire de l’OTAN pendant les prochaines années », qui est approuvé par le Comité militaire le 22 novembre 1954 et par le Conseil le 17 décembre 1954. Ce document fournit des orientations stratégiques dans l’attente du réexamen du MC 14/1 et établit certains concepts et principes qui figureront dans le troisième concept stratégique de l’OTAN. Le MC 48 est le premier document officiel de l’OTAN qui traite explicitement du recours aux armes nucléaires, et le premier à intégrer la notion de représailles massives. Un autre rapport, intitulé « Système le plus efficace à adopter pour la force militaire de l’OTAN pendant les prochaines années –  2e rapport », est diffusé le 14 novembre 1955. Il ne remplace pas le MC 14/1, mais précise que l’OTAN demeure attachée à sa « stratégie vers l’avant » même si, en raison du retard pris par l'Allemagne dans la fourniture de ses contributions, la mise en œuvre de cette stratégie est repoussée jusqu'à 1959 au plus tôt.

Après de longs débats, le « Concept stratégique général pour la défense de la zone de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord » (MC 14/2) est diffusé sous sa forme définitive, le 23 mai 1957 ; il est accompagné des « Mesures d’application du concept stratégique » (MC 48/2), qui sont diffusées le même jour. Le MC 14/2 est le premier concept stratégique de l’Alliance qui préconise le recours à des « représailles massives », lesquelles constituent un élément clé de la nouvelle stratégie de l’OTAN.

Certains Alliés sont alors d’ardents défenseurs des représailles massives, car elles présentent l’avantage de contribuer à réduire les besoins en termes de forces et, partant, les dépenses de défense, mais tous les pays membres ne veulent pas aller si loin. Une certaine latitude est introduite dans la mesure où l’utilisation des armes conventionnelles est envisagée pour répondre à certaines formes d’attaque de moindre envergure, « sans avoir forcément recours aux armes nucléaires ». On retrouve cette idée dans la directive stratégique qui accompagne le document. Malgré cette latitude, il est néanmoins précisé que l’OTAN n’accepte pas la notion de guerre limitée avec l’URSS : « Si les Soviets sont impliqués dans des actions locales hostiles et cherchent à prolonger de tels incidents ou à en élargir le champ, une telle situation réclamera l’utilisation de toutes les armes et de toutes les forces à la disposition de l’OTAN, puisqu’en aucun cas il n’est question d’un concept OTAN de guerre limitée avec les Soviets. »

En plus d'introduire la doctrine des « représailles massives », le MC 14/2 et le MC 48/2 mettent en évidence les effets sur l’Alliance des activités politiques et économiques de l’URSS en dehors de la zone OTAN. Il faut replacer ces documents dans le contexte de la crise de Suez et de la répression exercée en 1956 par l’Union soviétique contre l’insurrection en Hongrie. La directive politique CM(56)138, que le Conseil remet aux autorités militaires de l’OTAN le 13 décembre 1956, montre bien l’importance que revêtent des événements qui se déroulent en dehors de la zone OTAN : « Bien que les plans de défense de l’OTAN soient limités à la défense de la zone du Traité, il est nécessaire de tenir compte des dangers qui pourront se présenter pour l’OTAN en raison d’événements extérieurs à cette zone ».

Le rapport du Comité des Trois

Alors que l’OTAN consolide sa position militaire et stratégique, il est décidé parallèlement de renforcer le rôle politique de l’Alliance. Le rapport du Comité des Trois sur la coopération non militaire à l’OTAN est publié en décembre 1956, quelques mois avant l'adoption du MC 14/2.

Ce rapport, rédigé par trois ministres des Affaires étrangères de pays de l’OTAN – Lester Pearson (Canada), Gaetano Martino (Italie) et Halvard Lange (Norvège) – donne un nouvel élan aux consultations politiques entre les pays membres sur tous les aspects des relations Est-Ouest.

Le rapport est adopté en pleine crise de Suez, alors que les consultations internes sur les questions de sécurité touchant l’OTAN sont rares, ce qui compromet la solidarité de l’Alliance. C’est la première fois depuis la signature du traité de Washington que l’OTAN reconnaît officiellement la nécessité de renforcer son rôle politique. Le rapport contient plusieurs recommandations, concernant notamment le règlement pacifique des différends entre pays membres, la coopération sur les plans économique, scientifique, technique et culturel, et la coopération dans le domaine de l'information.

Comme le rapport Harmel, qui sera publié en 1967, le rapport du Comité des Trois contribue à élargir le cadre stratégique dans lequel opère l’Alliance. On peut voir dans les deux rapports les prémices d’une approche plus coopérative des questions de sécurité.

Remise en cause de la stratégie de représailles massives

Dès l’adoption du troisième concept stratégique de l’OTAN, une série d’événements internationaux remettent en cause la stratégie de représailles massives de l’Alliance.

Cette stratégie est en effet fondée pour l’essentiel sur le dispositif nucléaire des États-Unis et sur leur volonté de défendre l’Europe en cas d’attaque nucléaire soviétique. L’URSS a mis au point des missiles balistiques intercontinentaux, ce qui fait naître des interrogations chez les Européens : un président américain serait-il prêt à sacrifier une ville américaine et, plus largement, la capacité nucléaire des États-Unis, pour une ville européenne ? À mesure que le dispositif nucléaire de l’Union soviétique se développe, l’avance dont dispose l’OTAN en matière de dissuasion nucléaire diminue. On commence à entendre des expressions telles que « destruction mutuelle assurée ».

La seconde crise de Berlin (1958-1962) renforce ces doutes : comment l’OTAN devrait-elle réagir face à la menace d’une attaque de moindre envergure ? La dissuasion nucléaire de l’OTAN n’a pas empêché les Soviétiques de mettre en péril la position des Alliés occidentaux à Berlin. Que faut-il donc faire ?

Le président américain John F. Kennedy, qui a pris ses fonctions en 1961, s'intéresse à la notion de guerre limitée et s'inquiète du risque qu’un échange nucléaire soit déclenché par accident ou suite à une erreur d'appréciation. Pendant ce temps, la crise de Berlin s’intensifie pour aboutir à la construction du mur de Berlin. En octobre 1962, la Guerre froide atteint son paroxysme avec la crise des missiles de Cuba.

Les États-Unis commencent à préconiser pour l’OTAN un dispositif non nucléaire plus robuste et une stratégie de « riposte graduée ».

Directives d’Athènes

Le secrétaire général de l’OTAN, Dirk Stikker, présente, le 17 avril 1962, un rapport spécial sur la politique de défense de l’OTAN (CM(62)48), qui a pour thème le contrôle politique des armes nucléaires. C’est la première fois que l’OTAN tente de tempérer sa politique de représailles massives ; le document soumet en effet le recours aux armes nucléaires à une procédure de consultation adaptée aux circonstances.

Il y a par la suite d’autres tentatives visant à introduire une plus grande flexibilité, mais plusieurs pays membres s’y opposent. Cette résistance interne, associée au fait que l’administration américaine a été ébranlée par l’assassinat du président John F. Kennedy et qu’elle est de plus en plus préoccupée par l’intervention militaire des États-Unis au Viet Nam, interrompt pour un temps tout débat sur un concept stratégique révisé pour l’OTAN.

Le quatrième concept stratégique de l’OTAN et la doctrine de riposte graduée

Le retrait de la France de la structure militaire intégrée de l’OTAN, en 1966, fait ressortir la nécessité d’adopter un nouveau concept stratégique. Le quatrième concept stratégique de l’OTAN – « Concept stratégique général pour la défense de la zone de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord » (MC 14/3) – est adopté par le Comité des plans de défense (DPC) le 12 décembre 1967, et la version définitive de ce document est diffusée le 16 janvier 1968. De toute l’histoire de l’OTAN, il s’agit du seul concept stratégique sur lequel le Conseil de l'Atlantique Nord ne s’est pas prononcé².

Les deux grands éléments sur lesquels est axée cette nouvelle stratégie sont la souplesse et l’escalade.

« Le concept de dissuasion de l’Alliance est fondé sur une souplesse qui empêchera l’agresseur éventuel de prévoir avec une certitude suffisante la réaction spécifique de l’OTAN à l’agression, souplesse qui l’amènera à conclure à un degré de risque inacceptable, quelle que soit la nature de son attaque. »

Le concept stratégique définit trois types de réponses militaires à une agression contre l’OTAN :

• la défense directe, qui a pour but de contrer l’agression au niveau auquel l’ennemi choisit de combattre ;
• l’escalade délibérée, qui consiste en une série de mesures pouvant être prises pour contrer l’agression en rendant plus imminente la menace du recours à la puissance nucléaire à mesure que la crise s’aggrave ;
• la riposte nucléaire générale, considérée comme le moyen de dissuasion ultime.

Le document connexe, « Mesures de mise en application du concept stratégique pour la défense de la zone OTAN » (MC 48/3), est approuvé par le DPC et diffusé le 8 décembre 1969. Le MC 14/3 et le MC 48/3 offrent une telle souplesse, tant sur le fond que dans leur interprétation, qu’ils resteront applicables jusqu’à la fin de la Guerre froide.

Le rapport Harmel

Alors qu’elle fixe ses objectifs stratégiques pour les vingt années à venir, l’OTAN décide aussi d’élaborer un rapport prévoyant une double approche (politique et militaire) de la sécurité. Au moment où certains s’interrogent sur la pertinence de l’OTAN, le « rapport Harmel » ou « rapport sur les futures tâches de l’Alliance » est établi.

Ce rapport propose une analyse générale de la manière dont l’environnement de sécurité a évolué depuis la signature du Traité de l’Atlantique Nord, en 1949, et il préconise à la fois le maintien d’une défense adéquate, la recherche d’un relâchement des tensions Est-Ouest et la résolution des problèmes politiques fondamentaux qui divisent l’Europe.

Il définit deux tâches spécifiques : une tâche politique, avec la formulation de propositions prévoyant une réduction équilibrée des forces à l’Est et à l’Ouest, et une tâche militaire, avec la défense des régions exposées, en particulier la Méditerranée.

Le rapport Harmel introduit les notions de dissuasion et de détente. À cet égard, comme cela avait été le cas pour le rapport du Comité des Trois, il jette les bases d’une approche plus coopérative des questions de sécurité, qui se concrétisera en 1991.

Les tensions s’aggravent avec l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS et le déploiement des missiles soviétiques SS-20. L’OTAN réagit en adoptant, en décembre 1979, sa « double décision » : elle propose au Pacte de Varsovie une limitation mutuelle des missiles balistiques à portée moyenne et intermédiaire, et, pour le cas où Moscou déclinerait cette proposition, elle menace de déployer des missiles Pershing et des missiles de croisière, ce qu’elle se résoudra finalement à faire.

La détente se confirme cependant avec la signature des accords américano-soviétiques sur la limitation des armes stratégiques (SALT I) et les systèmes de missiles antibalistiques, et SALT II (qui n’a pas été ratifié), ainsi qu’avec la signature du Traité sur la réduction des armes stratégiques (START) et du Traité sur les forces nucléaires de portée intermédiaire (FNI).

À partir du milieu des années 1980, les deux blocs commencent à adopter des mesures de confiance. Cependant, la méfiance réciproque continue de caractériser les relations Est-Ouest et ce n’est qu’avec la chute du mur de Berlin, la dissolution du Pacte de Varsovie et l’effondrement de l’Union soviétique que les relations peuvent prendre un nouveau départ.

L’après-Guerre froide

En 1991, une nouvelle ère s’ouvre. Le grand ennemi qu’était l’Union soviétique disparaît. Dans les décennies qui suivent, la Russie et d’autres pays auparavant dirigés par un régime communiste deviennent des partenaires, voire, dans certains cas, des membres de l’OTAN. Pour l’Alliance, cette période se caractérise par le dialogue et la coopération ; l’OTAN contribue par d’autres moyens à la paix et à la stabilité, en organisant par exemple des opérations multinationales de gestion de crise.

Au cours de la période faisant suite à la Guerre froide, l’OTAN établit trois concepts stratégiques non classifiés qui préconisent une approche plus large de la sécurité :

• le concept stratégique de l’Alliance de novembre 1991 ;
• le concept stratégique de l’Alliance d’avril 1999 ;
• le concept stratégique intitulé « Engagement actif, défense moderne », de novembre 2010.

Le cinquième concept stratégique de l'OTAN (1991)

Le concept stratégique de 1991 est profondément différent des textes stratégiques antérieurs. Il s'agit d'un document accessible au public, qui ne repose pas sur une logique de confrontation. Il y est indiqué que si la sécurité des pays membres demeure l’objectif fondamental de l’OTAN (défense collective), l’Organisation doit aussi œuvrer en vue d’améliorer et de développer la sécurité dans l’ensemble de l’Europe grâce au partenariat et à la coopération avec les anciens adversaires. Par ailleurs, ce concept prévoit que l’usage des forces nucléaires soit limité au niveau minimum suffisant pour préserver la paix et la stabilité.

« Le présent concept stratégique réaffirme le caractère défensif de l’Alliance et la volonté de ses membres de sauvegarder leur sécurité, leur souveraineté et leur intégrité territoriale. La politique de sécurité de l’Alliance repose sur le dialogue, la coopération et une défense collective efficace, qui sont des moyens mutuellement complémentaires de préserver la paix. Utilisant pleinement les nouvelles possibilités qui s’offrent à elle, l’Alliance maintiendra la sécurité au niveau de forces le plus bas que permettent les besoins de défense. De cette façon, elle apporte une contribution essentielle à l’instauration d’une paix durable. »

Le concept stratégique de 1991 est complété par la « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Alliance sur le plan militaire » (MC 400), du 12 décembre 1991, document qui demeure classifié à ce jour.

Le sixième concept stratégique de l'OTAN (1999)

En 1999, année du cinquantième anniversaire de l’OTAN, et dans le contexte des guerres qui ont éclaté en ex-Yougoslavie au début des années 1990, les dirigeants des pays de l’Alliance adoptent un nouveau concept stratégique, dans lequel les Alliés s’engagent à assurer leur défense commune, ainsi que la paix et la stabilité dans l’ensemble de la zone euro-atlantique. Ce concept repose sur une définition large de la sécurité, qui reconnaît l’importance des facteurs politiques, économiques, sociaux et environnementaux, en plus de la dimension de défense. Il recense les nouveaux risques qui sont apparus depuis la fin de la Guerre froide, notamment le terrorisme, les conflits ethniques, les atteintes aux droits de la personne, l’instabilité politique, la fragilité économique, ainsi que la propagation des armes nucléaires, biologiques et chimiques et de leurs vecteurs.

Ce document énonce que l’Alliance a pour tâches fondamentales la sécurité, la consultation, la dissuasion et la défense, et que la gestion de crise et le partenariat sont essentiels au renforcement de la sécurité et de la stabilité dans la zone euro-atlantique. Il indique que l’OTAN a su s’adapter et jouer un rôle important après la Guerre froide, et il établit, pour les forces des pays de l’Alliance, des orientations qui transposent les objectifs et les tâches mentionnés dans les sections précédentes en instructions pratiques à l'intention des responsables OTAN de la planification des forces et des opérations. Il prévoit la poursuite du développement des capacités militaires nécessaires pour que l'Alliance puisse remplir la gamme complète de ses missions, depuis la défense collective jusqu'au soutien de la paix et aux diverses opérations de réponse aux crises. Il indique également que l'Alliance maintiendra, dans un avenir prévisible, une combinaison appropriée de forces nucléaires et de forces conventionnelles.

Le concept stratégique de 1999 est complété par la « Directive du Comité militaire pour la mise en œuvre de la stratégie de l’Alliance sur le plan militaire » (MC 400/2), du 12 février 2003, un document stratégique qui demeure classifié à ce jour.

Le septième concept stratégique de l'OTAN (2010)

Les attentats terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 contre les États-Unis mettent en évidence les menaces que constituent le terrorisme et les armes de destruction massive. L’OTAN doit protéger ses populations tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de son territoire. Elle entreprend donc d’importantes réformes internes pour adapter les structures et les capacités militaires afin que ses membres puissent assumer de nouvelles tâches, comme le commandement, en Afghanistan, de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), qui opère sous mandat de l’ONU.

L’OTAN entreprend aussi d’approfondir et d’élargir ses partenariats ; elle cherche essentiellement à accélérer sa transformation pour établir de nouvelles relations politiques et renforcer ses capacités opérationnelles afin de faire face à une mondialisation croissante et à de nouveaux défis.

Les documents stratégiques de l’OTAN doivent alors être actualisés pour tenir compte de cette profonde évolution.

Une première étape en ce sens est franchie en novembre 2006, lorsque les dirigeants de l’OTAN entérinent la directive politique globale, un important document d’orientation qui définit, pour les dix à quinze années à venir, le cadre et les priorités applicables aux activités de développement capacitaire,  de planification et de renseignement de l’Alliance. Par la suite, au sommet de Strasbourg-Kehl, en avril 2009, les dirigeants des pays de l’Alliance entérinent la « Déclaration sur la sécurité de l’Alliance », qui prévoit l’établissement d’un nouveau concept stratégique.

Le concept stratégique 2010, intitulé « Engagement actif, défense moderne », est publié au sommet de Lisbonne, en novembre 2010. Il est complété par une directive du Comité militaire (MC 400/3), diffusée en mars 2012. Il réaffirme avec force et clarté les valeurs et la vocation de l’OTAN et s’articule autour de trois tâches fondamentales : la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative. Il contient une évaluation collective de l’environnement de sécurité d'alors, dans laquelle sont mises en avant des menaces telles que la prolifération des missiles balistiques et des armes nucléaires, le terrorisme, les cyberattaques et les grands problèmes environnementaux. En outre, il guide l’adaptation stratégique de l’OTAN et donne des orientations pour son évolution politique et militaire sur le court et le moyen terme. Il énonce que l’OTAN a pour objectif de promouvoir la sécurité internationale par la coopération, en renforçant les activités de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération, en maintenant sa porte ouverte à tous les pays européens et en développant ses partenariats au sens large. Il insiste par ailleurs sur la solidarité au sein de l’Alliance, sur l’importance des consultations transatlantiques et sur la nécessité de s’engager dans un processus continu de réforme et de transformation.

Le concept stratégique actuel (2022)

Depuis 2010, le monde a profondément changé. Les agressions que la Russie a perpétrées contre l’Ukraine depuis 2014 et la guerre à grande échelle qu'elle a lancée en 2022, en l’absence de toute provocation, ont fait voler en éclats la paix qui régnait en Europe. La compétition stratégique connaît un regain d'intensité, l’autoritarisme et l’instabilité s’accentuent, la menace terroriste persiste, et de nouveaux défis, comme le changement climatique et l’évolution rapide des technologies, font de l’adaptation une nécessité. Depuis 2014, l’OTAN a sensiblement renforcé sa posture de dissuasion et de défense et accru la disponibilité opérationnelle des forces, tandis que les Alliés ont commencé à augmenter leurs budgets de défense. Lorsque, en février 2022, la Russie lance une guerre brutale contre l’Ukraine, en l’absence de toute provocation, les Alliés décident de procéder à une refonte de la posture de dissuasion et de défense de l’OTAN pour le long terme. En complément de ces mesures de défense, l’Organisation, qui continue de s'appuyer sur une définition large de la sécurité, axe ses efforts sur des questions cruciales telles que la résilience, la lutte contre les menaces hybrides, le changement climatique et la sécurité humaine.

Au sommet de Bruxelles, en 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN approuvent l’agenda OTAN 2030, qui ouvre la voie à l'adoption d'un nouveau concept stratégique en 2022. Ce concept stratégique est approuvé par les chefs d'État et de gouvernement des pays de l’Alliance au sommet de Madrid, en juin 2022.