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Résilience, préparation du secteur civil et article 3

Updated: 29 July 2024

Chacun des pays membres de l’OTAN doit avoir la résilience nécessaire pour résister à un choc majeur – catastrophe naturelle, défaillance d’infrastructures critiques, attaque hybride, attaque armée, etc. La résilience est l'aptitude individuelle et collective à se préparer, à résister et à répondre aux perturbations et aux chocs, ainsi qu’à s’en remettre rapidement, et à veiller à la continuité des activités de l’Alliance. La préparation du secteur civil est un pilier de la résilience des pays de l’OTAN et l’un des éléments facilitateurs critiques de la défense collective de l’Alliance, et l’OTAN aide ses membres à évaluer et à améliorer cette préparation. La résilience nationale et collective, qui trouve son fondement dans l’article 3 du Traité de l’Atlantique Nord, est un élément primordial pour une dissuasion et une défense crédibles, et elle est donc vitale dans les efforts que l’OTAN déploie pour protéger les sociétés, les populations et les valeurs communes de ses pays membres.

Le principe de la résilience découle de l’article 3 du Traité de l’Atlantique Nord : « Afin d’assurer de façon plus efficace la réalisation des buts du présent Traité, les parties, agissant individuellement et conjointement, d’une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens en se prêtant mutuellement assistance, maintiendront et accroîtront leur capacité individuelle et collective de résistance à une attaque armée ».
Cet article est l’un des éléments qui donnent à l’OTAN les moyens d’accomplir ses tâches fondamentales, en particulier celle de dissuasion et de défense.
La résilience est une responsabilité nationale et un engagement collectif. Chaque pays membre doit être suffisamment préparé et capable de s’adapter face à tout l’éventail des crises anticipées par l’Alliance. Parallèlement, l’engagement individuel de chacun des Alliés à maintenir et à renforcer sa résilience réduit la vulnérabilité de l’OTAN dans son ensemble.
Les efforts militaires visant à défendre le territoire et les populations des pays de l’OTAN doivent donc être complétés par une solide préparation du secteur civil afin de réduire les vulnérabilités potentielles et le risque d’attaque, en temps de paix comme en période de crise ou de conflit.
La préparation du secteur civil comprend trois fonctions essentielles : la continuité des pouvoirs publics, la continuité des services essentiels à la population et le soutien du secteur civil aux opérations militaires. Ces fonctions critiques ont été traduites en sept exigences de base pour la résilience nationale, à l’aune desquelles les Alliés peuvent mesurer leur niveau de préparation.
Pour accomplir leurs missions, les forces militaires, surtout celles déployées en période de crise ou de conflit, sont fortement tributaires du secteur civil et du secteur commercial pour ce qui est des transports, des communications, de l'énergie ou même des produits de base comme l’eau et la nourriture. Une préparation efficace du secteur civil permet de garantir que ces secteurs sont prêts à résister à des attaques ou à des perturbations et peuvent continuer de fournir un soutien aux forces militaires de l’OTAN en toutes circonstances.
La politique de l’OTAN sur la résilience et la préparation du secteur civil est établie suivant les orientations du Comité pour la résilience, qui relève directement du Conseil de l’Atlantique Nord, le principal organe de décision politique à l’OTAN.

Les vulnérabilités dans un environnement de sécurité en évolution

Pendant la Guerre froide, nombre d'éléments clés des infrastructures civiles, comme les chemins de fer, les ports, les aérodromes ou les réseaux électriques, étaient gérés par le secteur public et pouvaient aisément passer sous le contrôle de l'OTAN en période de crise ou en temps de guerre. Suite à l’effondrement de l'Union soviétique et à la réduction considérable de la menace militaire conventionnelle qui pesait sur l’Alliance, les investissements dans la préparation du secteur civil ont chuté, et la dépendance à l’égard des acteurs commerciaux pour la fourniture de services essentiels et d’infrastructures critiques s’est accrue.

Depuis la fin de la Guerre froide, les Alliés ont accru leur dépendance à l’égard des capacités et moyens civils et commerciaux pour pouvoir transporter rapidement et efficacement des forces militaires et leur apporter un soutien dans la durée. Dans de nombreux domaines, les ressources civiles et les infrastructures critiques sont détenues et exploitées par le secteur privé. Quelques chiffres illustrent l’ampleur de cette dépendance :

environ 90 % des transports militaires pour des opérations militaires d’envergure sont assurés par des moyens civils affrétés ou réquisitionnés auprès du secteur commercial ;
plus de 70 % des communications par satellite à des fins de défense sont assurées par le secteur commercial ;
le trafic internet transatlantique, y compris les communications militaires, est acheminé à environ 95 % par des réseaux fibre optique sous-marins qui sont, pour la plupart, détenus et exploités par des entreprises du secteur privé ;
en moyenne, le soutien du pays hôte aux opérations de l'OTAN provient pour 75 % environ des infrastructures et services commerciaux locaux.

Par ailleurs, face à la montée des menaces liées au terrorisme international, l’Alliance a lancé de plus en plus d’opérations en dehors du territoire de l’OTAN, pour lesquelles il n’était pas nécessaire de mobiliser les ressources affectées par les Alliés à la préparation du secteur civil. Le recours à des contractants pour les tâches, les besoins et les capacités militaires non essentiels au combat est devenu la norme.

Les événements récents ont recentré l'attention sur des défis plus proches du territoire de l'OTAN. L’Alliance s’emploie à consolider sa posture de dissuasion et de défense, notamment en renforçant la préparation du secteur civil et la résilience des pays. Les Alliés réévaluent actuellement leurs vulnérabilités et leur niveau de préparation afin d'assurer une dissuasion et une défense efficaces face aux menaces qui pèsent aujourd'hui sur la sécurité.

L’environnement de sécurité d’aujourd’hui est imprévisible. La compétition stratégique, l’instabilité et les chocs répétés sont autant de traits qui caractérisent l’environnement de sécurité au sens large. Les menaces peuvent émaner d’acteurs étatiques comme non étatiques et prendre la forme d’attentats terroristes, de cyberattaques ou d'actes de guerre hybride, qui rendent plus floue la distinction entre conflit conventionnel et conflit non conventionnel. Le changement climatique et les catastrophes naturelles, comme les inondations, les incendies ou les tremblements de terre, mettent en évidence l’importance de l'engagement et de la coopération civilo-militaires. Dans l’environnement de sécurité complexe d’aujourd’hui, la résilience de la société continue d’être mise à rude épreuve, notamment par des événements comme la pandémie de COVID-19.

Avec la généralisation de l’utilisation des nouvelles technologies, nos sociétés sont devenues encore plus interconnectées et interdépendantes dans les domaines économique, financier, informationnel et cyber. Cette interconnexion a fortement bénéficié à nos sociétés, mais elle peut aussi engendrer des vulnérabilités et des dépendances. Dans l'environnement de sécurité actuel, si l'on veut rester véritablement résilient sur le long terme, on doit donc pouvoir compter sur la gamme complète des capacités civiles et militaires ainsi que sur une approche mobilisant l’ensemble de la société, ce qui suppose une coopération soutenue entre les pouvoirs publics, le secteur privé et la société civile.

Le renforcement de la résilience

Dans le contexte de l'OTAN, la résilience désigne l’aptitude à se préparer, à résister et à répondre aux perturbations et aux chocs, ainsi qu’à s’en remettre rapidement. Le renforcement de la résilience est certes avant tout une prérogative nationale, mais les efforts déployés par chaque Allié renforcent l’Alliance dans son ensemble. Les Alliés peuvent améliorer leur résilience en renforçant leur propre capacité de défense, en garantissant l’accès aux infrastructures critiques et en établissant des plans de secours en cas de crise. Pour déjouer ou contrer efficacement les menaces ou les perturbations touchant le secteur civil, et pour se remettre de leurs conséquences, il faut disposer de mesures de réponse et de plans clairs, qui soient définis à l'avance et qui fassent l'objet d'exercices réguliers.

L’OTAN aide les Alliés à renforcer leur résilience. Au sommet de Varsovie, en 2016, les dirigeants des pays de l'Alliance ont décidé de renforcer la résilience de l’OTAN face à toute la gamme des menaces et de continuer à développer la capacité individuelle de leurs pays en même temps que la capacité collective de l’OTAN à résister à toute forme d'attaque armée. Pour aider les Alliés à mesurer leur état de préparation, les dirigeants ont approuvé les sept exigences de base suivantes en matière de résilience nationale :

la garantie de la continuité des pouvoirs publics et des services publics essentiels – par exemple, la capacité de prendre des décisions et de les communiquer aux citoyens en période de crise ;
la résilience des approvisionnements énergétiques – garantir la continuité de l'approvisionnement énergétique et disposer de plans de secours pour la gestion des perturbations ;
l’aptitude à gérer efficacement des mouvements incontrôlés de personnes et à faire en sorte que ces mouvements n’interfèrent pas avec les déploiements militaires de l’OTAN ;
la résilience des ressources en vivres et en eau – s'assurer que ces ressources sont résilientes pour qu’elles soient à l’abri de perturbations ou d’actes de sabotage ;
l’aptitude à gérer un grand nombre de victimes et des crises sanitaires perturbatrices – s’assurer que les systèmes de santé civils peuvent faire face à la situation et que des fournitures médicales en nombre suffisant sont stockées en lieu sûr ;
la résilience des systèmes de communication civils – s’assurer que les réseaux informatiques et de télécommunications peuvent fonctionner même en cas de crise, et qu’il existe des capacités de secours suffisantes. Cela suppose notamment de disposer de systèmes de communication fiables, y compris la 5G, d’options robustes pour le rétablissement de ces systèmes, d’un accès prioritaire pour les autorités nationales en temps de crise, et d’évaluations rigoureuses de tous les risques pour les systèmes de communication ;
la résilience des systèmes de transport – s’assurer que les forces de l’OTAN peuvent se déplacer rapidement à travers le territoire de l’Alliance et que les services civils peuvent compter sur les réseaux de transport, même en période de crise.

Ces exigences reflètent les trois fonctions essentielles de la préparation du secteur civil , à savoir la continuité des pouvoirs publics, la continuité des services essentiels à la population et le soutien du secteur civil au secteur militaire, qui doivent être maintenues même dans les circonstances les plus difficiles. Ces trois fonctions essentielles et les sept exigences de base sont liées, ce qui signifie que si un domaine est affecté, un autre pourrait aussi être touché.

L’OTAN mesure régulièrement le niveau général de résilience de l’Alliance. Depuis 2016, d’importants progrès ont été accomplis, et de grandes étapes ont été franchies.

Au sommet de Varsovie, en 2016, les chefs d'État et de gouvernement des pays de l'OTAN ont publié un engagement en faveur d'une meilleure résilience, conscients de la gamme, en constante évolution, de défis militaires et non militaires en matière de sécurité auxquels était confrontée l’Alliance.
Forts de cet engagement, les chefs d'État et de gouvernement des pays de l'OTAN ont agréé, au sommet de Bruxelles de 2021, un engagement renforcé en faveur d'une meilleure résilience afin de renforcer encore les mesures de résilience et de préparation du secteur civil. Les Alliés sont convenus, entre autres engagements, d’intensifier les efforts visant à sécuriser et à diversifier les chaînes d’approvisionnement, d’assurer la résilience des infrastructures critiques et des industries clés, et de faire face à l’impactdes catastrophes naturelles, que le changement climatique exacerbe.
En 2021, au titre de l’Agenda l’OTAN 2030, les Alliés ont décidé d’adopter une approche plus intégrée et mieux coordonnée pour ce qui est du renforcement de la résilience. Cela passe par la formalisation d’objectifs de résilience visant à aider les pays à élaborer leurs propres objectifs et plans de mise en œuvre en la matière, ainsi que par la désignation de hauts responsables pour la résilience chargés d'assurer la coordination des initiatives nationales ainsi que de faciliter les consultations avec l’OTAN.
En 2022, l’OTAN a créé un nouveau comité de haut niveau, le Comité pour la résilience, qui a repris les fonctions et les rôles du Comité des plans d’urgence dans le domaine civil (CEPC). Ce nouveau comité est chargé de formuler des orientations stratégiques et générales et de coordonner les activités de l’OTAN en matière de résilience. Il traite un large éventail de questions, comme la désinformation, la résilience des infrastructures critiques, l’impact du changement climatique ou la sécurité de la chaîne d'approvisionnement.
Le concept stratégique de 2022, qui est le grand document d'orientation de l’Alliance, présente la résilience comme essentielle à la bonne exécution des tâches fondamentales de l’OTAN, à savoir la dissuasion et la défense, la prévention et la gestion des crises, et la sécurité coopérative. Il souligne aussi que des compétiteurs stratégiques testent la résilience de l’OTAN et des pays de l’Alliance. En adoptant le concept stratégique, les Alliés ont décidé d’accroître leur résilience et celle de l’Alliance face aux menaces et défis militaires comme non militaires qui pèsent sur leur sécurité.
Les hauts responsables des pays de l’Alliance pour les questions de résilience se sont réunis pour la première fois au siège de l’OTAN, à Bruxelles, en 2022.
Au sommet de Vilnius, en 2023, les dirigeants des pays de l’OTAN ont réaffirmé la détermination de l'Alliance à renforcer la résilience, jugée primordiale pour la crédibilité de la dissuasion et de la défense. Ils ont aussi mis en évidence plusieurs domaines auxquels leurs pays, individuellement et collectivement, devront accorder une plus grande attention, à savoir notamment la résilience de la société, les systèmes de santé, les infrastructures critiques et les chaînes d'approvisionnement. Ils ont également adopté des objectifs de résilience, qui permettront de renforcer l’état de préparation de l’OTAN et des Alliés et qui aideront ces derniers à élaborer leurs propres objectifs et plans de mise en œuvre.
Au sommet de Washington, en 2024, les Alliés ont pris l’engagement de poursuivre leurs travaux en cours sur le renforcement de la résilience nationale en intégrant les plans civils dans la planification de défense nationale et collective en temps de paix comme en période de crise ou de conflit. Ils se sont également engagés à approfondir la coopération avec les partenaires engagés dans des initiatives similaires, en particulier l’Union européenne.

Depuis 2022, l’OTAN organise aussi chaque année un symposium sur la résilience, qui rassemble des responsables civils et militaires, des décideurs et des experts pour leur permettre d’échanger des vues sur les défis actuels et de promouvoir des moyens de renforcer la résilience.

Une coopération civilo-militaire renforcée

La résilience repose sur une forte coopération entre les parties prenantes civiles et militaires, laquelle est mutuellement bénéfique, en temps de paix comme en période de crise. Ainsi que l’a montré la pandémie de COVID-19, l’assistance militaire aux autorités civiles peut être d’une aide précieuse lorsque les ressources civiles sont mises à rude épreuve. De même, le soutien du secteur civil, sous la forme d’une expertise civile ou d’un accès aux infrastructures et services commerciaux d'importance critique, est essentiel pour faciliter et maintenir en puissance les forces militaires de l’OTAN en période de crise.

Les exercices sont un moyen efficace de tester réellement l’état de préparation des pays, en particulier pour ce qui est de faire face à des défis majeurs, comme des attaques par armes de destruction massive ou des actes de guerre hybride. De nouveaux outils d’évaluation destinés à améliorer la capacité de l’OTAN et des Alliés à identifier les vulnérabilités, à évaluer l’état de préparation et à développer les capacités sont en cours d'élaboration. Pour tester les réactions des Alliés face aux situations de crise, des éléments liés à la préparation du secteur civil sont intégrés dans les exercices militaires de l’OTAN à tous les niveaux, depuis les exercices de gestion de crise de niveau stratégique et les exercices à haute visibilité jusqu’aux exercices de poste de commandement de niveau moins élevé et aux exercices sur le terrain. Par exemple, les exercices de gestion de crise régulièrement organisés par l’OTAN permettent d'évaluer, au niveau politico-militaire stratégique, les procédures de consultation et de prise de décision de l’Alliance en matière de résilience.

Des partenariats pour renforcer la résilience

Une collaboration dans la durée avec d’autres organisations internationales comme l’Union européenne (UE) et l’Organisation des Nations Unies (ONU) est essentielle pour renforcer la résilience et développer une lecture commune de la situation. L’UE, en particulier, demeure sur ce point un partenaire incontournable pour l’OTAN, compte tenu des consultations de travail et de la coopération pratique menées dans plusieurs domaines en lien avec la résilience. Depuis 2022, l’OTAN collabore avec l’UE dans le cadre d'un dialogue structuré sur la résilience.

Le renforcement de la résilience et de la préparation du secteur civil est aussi l’un des volets du soutien de l’OTAN à ses partenaires et est une manière de projeter la stabilité dans le voisinage de l’Alliance. Les déploiements d’experts de la préparation du secteur civil en soutien de l’Ukraine, de l’Iraq et de la République de Moldova sont autant d’exemples de coopération pratique. La coopération pratique avec la Jordanie a donné lieu à un projet conjoint OTAN-ONU de trois ans (2019-2022) destiné à aider la Jordanie à améliorer son état de préparation dans le domaine de la défense contre les armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN).

En 2023, l’OTAN et l’Ukraine ont organisé de nombreuses activités de formation à l’occasion desquelles les participants ont pu discuter des bonnes pratiques et examiner comment améliorer l’état de préparation de l’Ukraine. Un stage pour primo-intervenants a notamment été organisé au Centre d’excellence interarmées pour la défense chimique, biologique, radiologique et nucléaire (Vyskov, Tchéquie). L'Ukraine a par ailleurs reçu, de la part d’experts de la résilience, un avis sur son plan d’action national en la matière.

Résilience des infrastructures critiques

Les infrastructures critiques, compte tenu de la dépendance qui existe à leur égard pour la fourniture de services essentiels aux populations civiles et aux forces militaires, doivent être résilientes et capables de résister aux perturbations. L’OTAN et les Alliés ont redoublé d’efforts dans ce domaine, notamment par l’échange de bonnes pratiques.

Après le sabotage des gazoducs Nord Stream en septembre 2022, l’OTAN a créé une cellule de coordination dédiée aux infrastructures sous-marines critiques, dont la mission consiste à cartographier les vulnérabilités de ces infrastructures et à coordonner l’action des Alliés, des partenaires et du secteur privé.

En janvier 2023, l’Équipe spéciale OTAN-UE pour la résilience et la protection des infrastructures critiques a été créée pour permettre l’intensification des échanges et de la coopération interservices dans quatre secteurs clés : l’énergie, les transports, les infrastructures numériques et l’espace. Dans son rapport d'évaluation final, publié en juin 2023, cette équipe formule 14 recommandations visant à mettre à profit la coopération OTAN-UE pour renforcer la résilience des infrastructures critiques.

Au sommet de Vilnius, en 2023, les chefs d'État et de gouvernement des pays de l’OTAN ont souligné que les infrastructures sous-marines critiques, qui jouent un rôle majeur dans la résilience des Alliés, étaient l’objet d'une menace réelle et croissante. Ils ont décidé d’établir, au Commandement maritime allié (MARCOM, Royaume-Uni), le Centre maritime OTAN pour la sécurité des infrastructures sous-marines critiques. Ils ont également décidé de créer un réseau rassemblant l’OTAN, les Alliés, le secteur privé et d’autres acteurs concernés qui permettra d’améliorer le partage de l’information et l’échange de bonnes pratiques.