Розвиток партнерства НАТО з країнами “Розширеного Близького Сходу”

Десять років тому НАТО започаткувала двіісторично значущі програми розвитку партнерських відносин:“Партнерство заради миру” для країн Центральної та Східної Європи іСередземноморський діалог для країн розширеного середземноморськогорегіону. Обидві програми потребують перегляду відповідно до змін,що відбуваються в системі євроатлантичної безпеки: необхідно,зокрема, враховувати розширення НАТО та нові завдання і проблеми,що повстали перед Альянсом сьогодні. В процесі реформуваннясередземноморського регіону і його можливого поширення на іншікраїни Близького Сходу досвід програми “Партнерство заради миру”може стати надзвичайно корисним.

На відміну від Партнерства заради миру,Середземноморський діалог не мав великого успіху. Він не відігравпомітної ролі у стабілізації регіону або в сприянні розвиткукраїн-учасниць. Для цього було декілька причин, зокрема, брак часу,людей і коштів; підозріле ставлення до Альянсу і непоінформованістьнаселення багатьох країн регіону; брак тих механізмів діалогу іспівпраці, які забезпечили успіх НАТО і Партнерства заради миру, атакож неспроможність відокремити ширші аспекти безпеки регіону відізраїльсько-палестинського конфлікту.

Десять років тому головним завданням у галузібезпеки НАТО вважала стабілізацію і трансформацію Центральної іСхідної Європи, але сьогодні пріоритетними є ті проблеми, яківиникають в країнах “Розширеного Близького Сходу” або безпосередньопов’язані з ними. Якщо НАТО прагне досягти успіху у вирішенні тихпроблем безпеки, які є важливими для членів Альянсу, в наступнімісяці та роки центр уваги цієї організації має переміститися відЦентральної та Східної Європи саме до цього регіону іСередземноморський діалог має розвиватися відповідно.

Якщо міжнародне співтовариство надастьресурси, необхідні для стабілізації Афганістану, діяльність НАТО вМіжнародних силах сприяння безпеці може стати тією моделлю, якуможна буде застосувати в Іраку і навіть, з часом, для вирішенняізраїльсько-палестинського конфлікту. Дилема Ізраїлю полягає втому, що чим більше зростає військова потужність країни, тим меншбезпечно почувається населення. Необхідно знайти “чесногопосередника”, що користуватиметься довірою обох сторін і допоможеузгодити, а після того забезпечити виконання комплексного пакетудомовленостей у галузі безпеки. Ні Сполучені Штати, ні Європа несприймаються як абсолютно неупереджені, отже, вони не зможутьвиконати цю роль. Попри те, що зараз це здається маловірогідним,НАТО, мабуть, єдина організація, яка зможе сприяти вирішенню цієїпроблеми в наступні роки.

Звичайно, всі ці припущення поки щозалишаються тільки припущеннями, та ще й досить непевними. Проте,якщо згадати останні п’ять років, не кажучи вже про минулі 15років, то стане очевидним, що темпи еволюції НАТО перевищили всісподівання і прогнози того часу. Розвиток подій у світіприскорюється і НАТО, попри всі її недоліки, є міжнародноюорганізацією, яка довела свою гнучкість і спроможністьтрансформуватися відповідно до нових вимог середовища безпеки.Вірогідно, вона залишатиметься такою і надалі, а її подальшаеволюція ще принесе багато несподіваних результатів.

Альянс все далі відходить від своєї роліпасивної організації оборони, яку він відігравав за часів холодноївійни, і перетворюється на проактивну організацію безпеки, якоїпотребує сьогоднішній “гарячий мир”. Члени Альянсу дедалі глибшеусвідомлюють, що необхідний рівень їх безпеки може бутизабезпечений тільки колективними зусиллями. Розбіжність між“союзниками” і “партнерами” має швидко зникнути. Безпека країнАльянсу безпосередньо залежить від співпраці з партнерами вЦентральній та Східній Європі, на Близькому Сході, а також відпоглиблення співробітництва між членами НАТО. Усвідомлення цього,більше ніж будь-який інший фактор, є рушійною силою сьогоднішньоїеволюції НАТО і найпотужнішим стимулом до розвитку програмспівпраці, які мають стати більш комплексними та відповіднимиосновним напрямкам діяльності Альянсу.

Розвиток успіху

Оскільки партнерські відносини НАТО повиннірозвиватися відповідно до нових вимог безпеки, в процесі подальшоїтрансформації було б логічно виходити з тих складових діяльностіАльянсу, які забезпечили його успішність. Дотепники час від часужартують, що абревіатура НАТО означає “Ніякої Активності, ТількиОбговорення” (англ. – “No Action, Talks Only”). Але самеспроможність Альянсу забезпечити форум, на якому члени НАТО можутьобговорювати свої проблеми замість того, щоб вдаватися через них доконфронтації, стала основою його успішності. Цю можливість вестидіалог програма “Партнерство заради миру” дала країнам, які хочутьприєднатися до НАТО; чого не вдалося досягти в межахСередземноморського діалогу, попри його назву. Подальшевдосконалення цього механізму відповідно до вимог різноманітнихситуацій, що виникають зараз в країнах Центральної та СхідноїЄвропи і “Розширеного Близького Сходу”, є головним завданням якПЗМ, так і Середземноморського діалогу.

Як формальні, так і неформальні засоби, якіНАТО застосовує для розвитку спільної культури безпеки і оборони,не тільки є принципово важливими для традиційного обгрунтуванняіснування Альянсу (забезпечення колективної оборони), але і маютьсерйозний вплив на загальний процес демократизації в країнахЦентральної та Східної Європи. Демократичний контроль над збройнимисилами і силами безпеки, цивільно-військові взаємини і обороннареформа мають значно суттєвіший вплив на демократичну та економічнутрансформацію країн, ніж це здавалося на початку. Ці питаннязалишаються проблемними для багатьох країн Центральної та СхідноїЄвропи і Балкан, але не менше значення вони мають і в країнах“Розширеного Близького Сходу”. Вдосконалення механізмів партнерстваі поширення їх впливу на інші регіони світу стане важливоюскладовою нової системи партнерства НАТО.

Безпека країн Альянсу безпосередньо залежитьвід співпраці з партнерами в Центральній та Східній Європі, наБлизькому Сході, а також від поглиблення співробітництва міжчленами НАТО

Для розбудови партнерських відносин угалузі безпеки з країнами середземноморського регіону і“Розширеного Близького Сходу” Альянсу зараз необхідно поглибитисвою компетентність у регіональних питаннях та вдосконалитиінституційні механізми задіяння. Так само, як наприкінці 1980-х –на початку 1990-х НАТО мала докласти зусиль для поглибленняекспертних знань і розуміння особливостей Радянського Союзу ідержав-наступниць, що виникли після його розпаду, сьогодні Альянсмає зробити те ж саме стосовно країн Північної Африки та“Розширеного Близького Сходу”. Програма “Партнерство заради миру” ємоделлю структури розвитку взаємовідносин, передусім тому, щопродемонструвала необхідну гнучкість свого механізму. Аналогічнапрограма для країн Середземномор’я і “Розширеного Близького Сходу”має врахувати специфіку регіону, деякі особливості якого подібні дохарактеристик країн Центральної та Східної Європи на початку1990-х, в той час як інші істотно відрізняються відних.

Наприклад, у населення регіону, а подеколи іна урядовому рівні, майже повністю відсутня адекватна інформаціящодо Альянсу. Отже, необхідна довгострокова комплексна програмаінформаційного забезпечення і налагодження зв’язків. Така роботапотребує задіяння не тільки урядових органів, але і громадськихорганізацій, як це відбувалося в країнах Центральної та СхідноїЄвропи майже десятиріччя тому. Проте, якщо країни Центральної таСхідної Європи розглядали Партнерство заради миру переважно якможливість отримати інформацію, налагодити співпрацю з НАТО інаправити вплив Альянсу на свій регіон, то держави Північної Африкиі “Розширеного Близького Сходу” насамперед прагнуть бути почутими іпотребують залучення впливових членів Альянсу до процесу прийняттярішень. Це добре, оскільки нам потрібно вислухати і зрозуміти, першніж ми зможемо відповісти і сформулювати політику. Наш вплив врегіоні безпосередньо залежатиме від нашої готовності слухати ічути.

Рівень розвитку громадянського суспільства врегіоні загалом нижче, ніж в більшості країн Європи – те ж самеможна було сказати про Центральну та Східну Європу 15 років тому. Вцій ситуації особливого значення набуває залучення неурядовихорганізацій та університетів як засобу поширення інформації відНАТО і як інструменту розвитку демократії. В окремих випадках,наприклад, в Алжирі, існує нагальна потреба в досвіді та фаховихзнаннях у галузі забезпечення демократичного контролю над збройнимисилами і розвитку нових відносин між цивільними івійськовими.

Багато країн Центральної та Східної Європи зсамого початку висловили бажання приєднатися до Альянсу і програма“Партнерство заради миру” надала їм механізми для досягнення цієїмети. У країнах Північної Африки та “Розширеного Близького Сходу”ситуація інша. Якщо громадськість цих країн сприйматиме новуініціативу як відродження військового альянсу, як інструмент тискуабо контролю Заходу, або, в найгіршому випадку, як створення умовдля вступу Ізраїлю в НАТО в близькій перспективі – тоді ми незможемо досягти ніякого прогресу.

Форуми для діалогу

Новий механізм, що замінитьСередземноморський діалог, не повинен передбачати підписанняофіційних документів, особливо, якщо в них будуть викладеніпринципи і цінності, що мають стати спільними. Все, що потрібно напершому етапі – це створення форумів для забезпечення регулярнихдіалогів у галузях політики, безпеки і військових справ, що маютьдоповнюватись низкою пропозицій співпраці на багатьох рівнях наоснові принципу самодиференціації, ефективність якого довела ПЗМ.Ці пропозиції та запрошення до співробітництва мають розглядатисяяк доповнення, а не альтернатива пропозиціям Європейського Союзу імають бути віддзеркаленням прагнень і потреб країн регіону. Якщовони сприйматимуться як “нав’язані згори”, то будуть ввічливовідхилені.

Водночас із розвиткомпрограми інформування і дипломатичної співпраці дедалі більше увагинеобхідно приділяти розбудові взаємної довіри у військовій галузі.Двосторонні відносини між членами НАТО і партнерами Центральної таСхідної Європи з одного боку, і країнами Середземномор’я і“Розширеного Близького Сходу” з іншого, можуть стативзаємовигідними для розвитку багатосторонніх зв’язків. Однак досвіду цій галузі свідчить, що Альянс повинен бути чутливішим до проблемрегіону. Контингенти сил НАТО, що були розміщені в районіСередземномор’я з урахуванням інших приводів для занепокоєння,можуть мимоволі сприйматися як загроза країнам ПівнічноїАфрики.

Новий механізм, що замінитьСередземноморський діалог, не повинен передбачати підписанняофіційних документів, особливо, якщо в них будуть викладеніпринципи і цінності, що мають стати спільними. Все, що потрібно напершому етапі – це створення форумів для забезпечення регулярнихдіалогів у галузях політики, безпеки і військових справ, що маютьдоповнюватись низкою пропозицій співпраці на багатьох рівнях наоснові принципу самодиференціації, ефективність якого довела ПЗМ.Ці пропозиції та запрошення до співробітництва мають розглядатисяяк доповнення, а не альтернатива пропозиціям Європейського Союзу імають бути віддзеркаленням прагнень і потреб країн регіону. Якщовони сприйматимуться як “нав’язані згори”, то будуть ввічливовідхилені.

Водночас із розвиткомпрограми інформування і дипломатичної співпраці дедалі більше увагинеобхідно приділяти розбудові взаємної довіри у військовій галузі.Двосторонні відносини між членами НАТО і партнерами Центральної таСхідної Європи з одного боку, і країнами Середземномор’я і“Розширеного Близького Сходу” з іншого, можуть стативзаємовигідними для розвитку багатосторонніх зв’язків. Однак досвіду цій галузі свідчить, що Альянс повинен бути чутливішим до проблемрегіону. Контингенти сил НАТО, що були розміщені в районіСередземномор’я з урахуванням інших приводів для занепокоєння,можуть мимоволі сприйматися як загроза країнам ПівнічноїАфрики.

Окрім заходів розбудови взаємної довіри увійськовій галузі та в сфері безпеки, які будуть не менш цінними вкраїнах Середземномор’я і “Розширеного Близького Сходу”, ніж вонибули в Центральній та Східній Європі, існують широкі можливості длястворення формальних механізмів обміну інформацією. Новий процеспартнерства та співпраці має передбачати центр інформаційноїмережі, в якому кожен матиме можливість отримати потрібнуінформацію про події в регіоні. Це можна забезпечити за допомогоюелектронної системи. Ніщо не замінить безпосереднього спілкування іобміну думками, але, безперечно, використання системивідеоконференцій дасть можливість без великих витрат розширитиконтакти.

Хоча “м’які” питання безпеки єменш чутливими, ніж “жорсткі” військові аспекти в більшості країнПівнічної Африки і Близького Сходу, саме в цій галузі може бутизадіяний Альянс на початковому етапі. Наукова програма НАТО єідеальним механізмом для того, аби “крига скресла”. ВикористанняНаукової програми та інших інструментів громадської дипломатії даєНАТО можливість звернути увагу країн регіону на нові спільнізагрози безпеці і розпочати обговорення цих питань. У межахнаукових та інформаційних програм представники НАТО зможуть частішевідвідувати регіон та поглибити свої знання. Ми можеморозраховувати, на основі досвіду країн Центральної та СхідноїЄвропи в 1990-х, що такі ініціативи НАТО стимулюватимуть розвитокдвосторонніх контактів з академічними установами у країнах Альянсу.Це приведе до розвитку аналітичних центрів, яких так потребуютькраїни регіону, що зможуть забезпечити виконання спільних програм.Нині неурядові організації та університети країн Альянсу вжеусвідомлюють необхідність зосередити свою увагу на цій частинісвіту, яку багато хто ігнорував. Відносно скромна ініціатива НАТО вцій галузі може стати початком активної співпраці між країнамирегіону і Заходом, як це відбувалося в Центральній та СхіднійЄвропі.

Важливою складовою такогопідходу, яка, проте, часто недооцінюється, є діяльністьПарламентської Асамблеї НАТО, до якої можуть долучитисяпредставники регіону. Хоча Парламентська Асамблея є організацією,окремою від НАТО, її програми є корисними для підтримки досягненняцілей Альянсу і для доповнення дипломатичних та військових заходів.Асамблея може працювати там, куди не завжди легко потрапитибюрократії НАТО, а парламенти часто легше знаходять спільну мову,ніж уряди. Добрим прикладом на підтвердження цієї думки єпарламентський діалог, що нині відбувається на Кавказі попринапружену ситуацію в регіоні. Аналогічний діалог може сприятиполіпшенню відносин між окремими країнами ПівнічноїАфрики.

Найважливішою передумовою успіху програмпартнерства і співпраці є розділення регіону (формально абонеформально) на субрегіональні кластери, в яких і буде проводитисьробота. Насамперед ізраїльсько-палестинський конфлікт необхідновідокремити від питань відносин між НАТО і країнами ПівнічноїАфрики. Багато країн регіону мають напружені стосунки зі своїмисусідами, через це співпраця з НАТО, вірогідно, буде розвиватисяспочатку в двосторонньому форматі, і тільки на другому етапі – нарівні субрегіонального форуму.

Ще одне міркування, пов’язане зтим, що нові проблеми безпеки, зокрема, ключове питання тероризму,нині зачіпають не тільки країни-учасниці ПЗМ абоСередземноморського діалогу, але й такі держави, як Пакистан таІндонезія. Нові механізми співпраці повинні давати можливістьвключення в діалог інших країн, що мають аналогічні проблеми.Зрештою, роль НАТО в Афганістані передбачає політичні контакти звіддаленими країнами. Наприклад, можна відкрити Наукову програмуНАТО для участі науковців з цих країн – це найпростіший ібезболісний крок. Поки що тільки громадяни країн ПЗМ іСередземноморського діалогу мають таку можливість.

В одній галузі уроки програми“Партнерство заради миру” мають особливу вагу. Спочатку членство вПЗМ було запропоновано країнам Центральної та Східної Європи іколишнього Радянського Союзу без будь-яких умов. Пізніше деякимкраїнам, таким як Сербія і Чорногорія, що через приєднання до ПЗМбажали інтегруватися в Західне співтовариство, була висунута вимогадемократизації і стабільного управління. Можна сперечатися процінність таких умов, проте, дещо можна сказати напевне. А саме:нові програми партнерства і співпраці з Північною Африкою та“Розширеним Близьким Сходом” не повинні включати таку умову. Країнирегіону оберуть різні шляхи демократизації і модернізації, і будутьйти цими шляхами з різною швидкістю. Вони не сприйматимуть нічого,що може видатись зверхнім або культурно імперіалістичним.Культурний розрив між Європою і Північною Африкою з одного боку,Північною Африкою і “Розширеним Близьким Сходом,” з іншого, єсьогодні більшим, ніж розрив, що існував між Заходом і Сходомнаприкінці холодної війни. Зусилля, спрямовані на подолання цьогорозриву, матимуть більше успіху, якщо співпраця буде запропонованаз відповідною обачливістю і розумінням.

Хочатероризм є такою ж великою загрозою для Близького Сходу, як і дляЄвропи та Північної Америки, і співпраця у цій галузі маєпріоритетне значення, представники країн регіону вже втомилися відучасті у зустрічах, на яких всі розмови починаються з прив’язкитероризму до Арабського світу. Ми могли б значно успішнішепросуватися в таких обговореннях, якби поміркованіше висловлювалинаші погляди.

Найважливішим моментом розвиткуПЗМ, безперечно, було відкриття офіційних представництв вштаб-квартирі НАТО. Надання приміщень для представниківкраїн-учасниць ПЗМ і заохочення цих держав до створення військовихі цивільних представництв, персонал яких бере активну участь уроботі штаб-квартири, створило умови для змін, що мали великезначення для тих країн, які використали надану можливість. Такийкрок більше ніж інші заходи може вплинути на розвиток справжньогодіалогу і співпраці з державами Середземномор’я і “РозширеногоБлизького Сходу.

Коли відкриються такі представництва, всі численні та різноманітнізаходи ПЗМ можуть бути пристосовані і для країн цих регіонів.Розширення команди національних представників, які розумітимутьНАТО і допоможуть створенню такого розуміння в столицях своїхдержав, матиме величезне значення для співпраці. Всі програми,відкриті для країн ПЗМ, відразу стануть доступними для країнрегіону. Дипломатична діяльність стане значно ефективнішою.Найважливіше – це робота представництв з необхідною кількістюперсоналу, що відкриє канали для неформальних контактів. Значначастина реальної роботи в НАТО, спрямованої на врегулюванняконфліктів та подолання непорозумінь, здійснюється саме офіцерами ідипломатами середнього рівня під час особистого спілкування в барі,ресторані та коридорах штаб-квартири. Саме спільна роботанаціональних делегацій і представництв, військових і цивільних підодним дахом робить НАТО унікальною. Дружня атмосфера, яку створюютьтакі щоденні контакти, сприяє розвитку справжньої дипломатії. Миповинні дати таку можливість і нашим колегам з Близького Сходу іСередземноморських країн.

Програма “Партнерство заради миру” продовжує розвиватися ізмінюватись, що, безумовно, передбачає і розвиток нових робочихзв’язків між ПЗМ і новими програмами діалогу та співпраці зкраїнами Північної Африки і Близького Сходу. Тому, можливо,найкращим рішенням було б створення однієї парасолькової програми,що буде охоплювати всі аспекти партнерства, ПЗМ іСередземноморський діалог, а під цією парасолькою можна було бзабезпечити чіткіше визначення регіонів, окремих частин цілого:“Партнерство заради співпраці” для Центральної та Східної Європи,середземноморського регіону та “Розширеного Близького Сходу”.

Кріс Доннеллі є старшим науковимспівробітником Оборонної академії Великої Британії в Шрайвенхемі(Англія). Працював спеціальним радником з питань Центральної таСхідної Європи чотирьох генеральних секретарів НАТО в період з 1989до 2003 року.