Una asociación de la OTAN para el Gran Oriente Medio

Hace una década la OTAN lanzó dos programasde asociación realmente novedosos, la Asociación para la Paz (APP)destinada a los países de Europa Central y Oriental y el DiálogoMediterráneo destinado a los países de la zona mediterránea. Ahorahabrá que revisarlos para que puedan adaptarse a los cambios que sehan producido en la seguridad euroatlántica, como la ampliación dela OTAN o los nuevos retos que debe afrontar la Alianza. Y laexperiencia adquirida en la APP puede servir de gran ayuda para lareforma del Diálogo Mediterráneo, e incluso para ampliarlo hastaque llegue a abarcar la mayor parte de Oriente Medio.

Al contrario que la Asociación para la Paz,el Diálogo Mediterráneo no ha tenido mucho éxito. No ha conseguidodesempeñar un papel importante en la estabilización de la región niapoyar o fomentar procesos de cambio en los países participantes, yeso se ha debido a varios motivos: la falta de tiempo, personal ydinero; el profundo recelo y desconocimiento hacia la OTAN porparte de muchos de los países de la zona; la ausencia de mecanismospara el diálogo y la cooperación similares a los existentes entrela OTAN y la Asociación para la Paz; y la incapacidad de separarlas cuestiones de seguridad regionales del conflictopalestino-israelí.

Igual que hace una década la principalpreocupación de la OTAN en materia de seguridad era laestabilización y transformación de Europa Central y Oriental, en laactualidad el protagonismo se ha trasladado a los problemas queprovienen del Gran Oriente Medio. Para poder hacer frente a lascuestiones de seguridad que afecten a sus miembros, la OTAN tendráque reorientarse centrando sus actividades en esta región durantelos próximos meses y años, en vez de en Europa Central y Orientalcomo hasta ahora; y el planteamiento del Diálogo Mediterráneotendrá que sufrir una evolución similar.

Si la comunidad internacional es capaz deaportar los recursos necesarios para la estabilización deAfganistán, el papel de la OTAN en la Fuerza Internacional de Apoyoa la Seguridad podría resultar un modelo aplicable a Irak e inclusollegar a contribuir a una futura solución para el conflictopalestino-israelí. El problema de Israel es que cuanto mayor es sucapacidad militar menos segura se siente su población. Se necesitaun mediador honrado, que goce de la confianza de las dos partes yque pueda ayudar durante las negociaciones y en la posteriorimplementación de un complejo paquete de medidas de seguridad. NiEstados Unidos ni Europa pueden desempeñar ese papel al no serconsiderados como agentes imparciales. Y por muy inverosímil quepueda parecer ahora, en los próximos años la OTAN seráprobablemente la única institución que pueda hacerse cargo de esteproblema con éxito.

Por supuesto que todas estas posibilidadesdependen de muchos condicionantes, algunos de ellos muyimportantes. Pero si analizamos lo sucedido en los últimos cincoaños – y no digamos en los últimos quince años – veremos que lavelocidad del cambio de la OTAN ha sido mucho mayor de lo que sepreveía en su momento. El ritmo de los acontecimientos mundiales seestá acelerando y la OTAN, a pesar de sus limitaciones, es lainstitución internacional que ha demostrado mayor flexibilidad ycapacidad de cambio para adaptarse a las necesidades del nuevoentorno de seguridad. Lo más probable es que este estado de cosascontinúe y que la evolución de la OTAN siga deparando mássorpresas.

A medida que la Alianza va evolucionandodesde su papel como organización pasiva de defensa durante laguerra fría hasta convertirse en una organización activa deseguridad tal y como requiere la “paz caliente” actual, varesultando más evidente que la seguridad de sus miembros sólo puedelograrse de forma colectiva. La separación entre Aliados y Sociosdebe reducirse rápidamente. La seguridad de los Aliados sólo podráestar garantizada mediante una estrecha colaboración con los Sociosdel Gran Oriente Medio y de Europa Central y Oriental, además deentre ellos mismos. Esta evidencia constituye el principal impulsoen el proceso de evolución y cambio de la Alianza y el principalincentivo para que los programas de asociación gocen de una mayorimportancia e integración dentro de las actividades de laAlianza.

Si los mecanismos de asociación de la OTANtienen que poder hacer frente a los nuevos retos de seguridad,parece lógico que su desarrollo se base en aquellas característicasde la OTAN que le permitieron conseguir sus éxitos anteriores.Algunos bromistas han asegurado que las siglas OTAN significan eninglés “No hacer nada, sólo hablar”. Pero ése ha sido, precisamentela clave del éxito de la OTAN: servir como foro para que susmiembros puedan debatir los problemas existentes en lugar depelearse por ellos. Esto es lo que consiguió la Asociación para laPaz con los países que quisieron unirse al club de la OTAN, y loque el Diálogo Mediterráneo no ha podido lograr hasta ahora a pesarde su nombre. Desarrollar estos mecanismos para las diferentessituaciones a las que se enfrentan actualmente Europa Central yOriental y el Gran Oriente Medio constituye el principal reto parala Asociación para la Paz y el Diálogo Mediterráneo.

Los mecanismos formales e informales queutiliza la OTAN para crear una cultura común de defensa y seguridadno sólo constituyen el fundamento de su razón de sertradicional – proporcionar una defensa colectiva – sino que ademásen Europa Central y Oriental han demostrado tener una influenciaimportante sobre el proceso de democratización. El controldemocrático sobre las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad,las relaciones cívico-militares y la reforma de la defensa hanresultado tener mucha más importancia para la transformacióndemocrática y económica de un país de lo que se pensaba en unprimer momento. Estas cuestiones representan todavía un retopendiente para muchos países de Europa Oriental y los Balcanes,además de un problema que afecta a muchos países de Oriente Medio.El desarrollo de estos mecanismos y su aplicación en otras partesdel mundo será uno de los principales elementos de los nuevosmecanismos de asociación de la OTAN.

La seguridad de los Aliados sólo podrá sergarantizada mediante una estrecha colaboración con los paísesSocios de Oriente Medio y de Europa Central y Oriental y entreellos mismos

Para crear asociaciones de seguridad en laregión mediterránea y en todo Oriente Medio, la OTAN necesitaconseguir una mayor experiencia y conocimiento sobre esas zonas yampliar los mecanismos institucionales de compromiso mutuo. Igualque a finales de los ochenta y principios de los noventa la OTANtuvo que desarrollar su capacidad y experiencia institucionalrespecto a la Unión Soviética y a los países surgidos de sudesintegración, la Alianza necesita hacer hoy lo mismo con lospaíses del Norte de África y del Gran Oriente Medio. La Asociaciónpara la Paz constituye el mejor modelo del marco necesario paraimpulsar un mayor compromiso en los inicios y que además hademostrado ser un mecanismo de gran flexibilidad. Un programasimilar para el Mediterráneo y el Gran Oriente Medio debe tener encuenta los rasgos regionales específicos, que a veces son idénticosa los que tenía Europa Central y Oriental a principios de los añosnoventa y otras veces resultan totalmente diferentes.

Así por ejemplo, existe una ignorancia casitotal entre la población e incluso entre ciertos gobiernos de laregión sobre la verdadera naturaleza de OTAN. Por eso hace falta unprograma de información y comunicación a largo plazo y amplio, querequerirá no sólo la implicación activa de diversos organismosgubernamentales sino también de las ONG, como ocurrió en los paísesde Europa Central y Oriental hace diez años. Pero igual que EuropaCentral y Oriental consideraron al principio a la Asociación paraPaz como un instrumento para obtener información y compromisos dela OTAN, y para conseguir que la Alianza pudiera utilizar suinfluencia en esta región, los países del Norte de África y el GranOriente Medio quieren por encima de todo una herramienta para haceroír su voz e influir en el proceso de toma de decisiones de laOTAN. Y tienen razón, pues debemos ser capaces de escuchar ycomprender antes de poder contestar y elaborar nuestras políticas.La influencia de la Alianza en la región será directamenteproporcional a nuestra disposición para escuchar yoír.

Dentro de esta región la sociedad civil estámenos desarrollada que lo que es normal hoy en día en Europa, comoocurría hace 15 años con los países de Europa Central y Oriental.Por eso es tan importante la implicación de organizaciones nogubernamentales y universidades para comunicar el mensaje de laOTAN y contribuir al desarrollo democrático. En algunos casos, comoel de Argelia, existe una necesidad inmediata y específica deacceso a experiencias y conocimientos técnicos que permitanrelaciones nuevas entre civiles y miliares y un control democráticosobre las fuerzas armadas.

Muchos países de Europa Central y Orientalpretendían desde el principio incorporarse a la OTAN y laAsociación para la Paz porque les proporcionaba un mecanismo paraconseguir este fin, mientras que ese no es el caso de los paísesdel Norte de África y de Oriente Medio. Si la opinión pública deesos países llegase a percibir cualquier nueva iniciativa como unresurgimiento de una alianza militar, como una herramienta para queOccidente pueda presionar y controlar o, peor, como un instrumentopara posibilitar una futura integración de Israel en la OTAN, seríaimposible progreso alguno.

Por eso cualquier nuevo mecanismo quereemplazase al Diálogo Mediterráneo no debería incluir documentosoficiales a firmar, especialmente si contienen una lista deprincipios y valores a compartir. Todo lo que se necesita alprincipio es un conjunto de foros para mantener diálogos periódicossobre cuestiones políticas, militares y de seguridad que secomplemente con una red bastante densa de ofertas de actividades decooperación a muchos niveles y muy diferenciadas, como las yautilizadas con éxito dentro de la APP. Estas ofertas e invitacionesdeben considerarse siempre como complementarias a las de la UniónEuropea, nunca como rivales, y deben constituir un reflejo de loque los mismos países quieren y necesitan. Si las llegaran aconsiderar como propuestas impuestas “de arriba a abajo”, lasignorarían educadamente.

Al tiempo que se desarrolla unprograma de información e implicación a nivel diplomático, existeun campo cada vez más amplio de posibilidades para medidasmilitares de fomento de la confianza. Es ese sentido, lasrelaciones bilaterales entre los miembros de la OTAN y los Sociosde Europa Central y Oriental por un lado, y los países delMediterráneo y de Oriente Medio por otra, pueden resultarmutuamente beneficiosas para la formación de vínculosmultilaterales. Pero la experiencia en este campo nos enseña que laAlianza tiene que aumentar su sensibilidad respecto a los problemasde la región. Las agrupaciones de fuerzas de la OTAN que operan enel Mediterráneo se crearon teniendo en mente otros peligros ypreocupaciones, pero pudiera ocurrir que se percibieran como unaamenaza por los países del Norte de África

Además de las medidas militaresy de seguridad de fomento de la confianza, que resultarán tanvaliosas en el Mediterráneo o en Oriente Medio como lo fueron enEuropa Central y Oriental, pueden desarrollarse una amplia gama deposibilidades creando por ejemplo un sistema común de información.Existe una verdadera necesidad de crear un nuevo proceso deasociación y cooperación que se convierta en un centro neurálgicode modo que permita averiguar lo que está ocurriendo en la región.Quizás pueda conseguirse mediante sistemas electrónicos, puesaunque ningún medio puede reemplazar a las reuniones periódicas enlas que la gente puede verse cara a cara y hablar, el uso habitualde videoconferencias puede aumentar en gran medida la capacidad decomunicación con un coste muy bajo.

Al ser las cuestiones deseguridad “no críticas” menos sensibles que las militares paramuchos países del Norte de África y de Oriente Medio, esta áreapuede ser la más adecuada para que la Alianza comience su tarea enla zona. El Programa Científico de la OTAN es el mecanismo idealpara romper el hielo. Utilizándolo junto a otros instrumentos laOTAN podría despertar el interés y promover el debate sobre lasnuevas cuestiones de seguridad originadas por una amenaza común.Bajo los auspicios de los programas científicos y de informaciónlos representantes de la Alianza podrán visitar la región yaumentar su conocimiento de la zona. Y al igual que ocurrió conEuropa Central y Oriental a principios de los 90, podemos esperarque las iniciativas de la OTAN respecto a esos programas estimulenla implicación bilateral de instituciones académicas de los paísesAliados. Esta implicación impulsaría al poco tiempo la creación delos tan necesarios grupos de reflexión en la región, con los quepodrían desarrollarse programas de colaboración. En lascircunstancias actuales las ONG y Universidades de los paísesAliados son conscientes de la necesidad de reorientar su atenciónhacia esta parte del mundo, que parecen haber descuidado. Unainiciativa relativamente modesta por parte de la OTAN puedeprovocar un verdadero compromiso por parte de Occidente, comoocurrió en Europa Central y Oriental.

Un aspecto importante y a menudoinfravalorado de ese planteamiento es el del trabajo que puededesarrollar la Asamblea Parlamentaria de la OTAN (NPA) en laregión. Aunque la NPA es una institución diferenciada de la OTAN,sus programas resultan muy útiles para apoyar los objetivos de laAlianza y para complementar las actividades diplomáticas ymilitares. La NPA a menudo consigue llegar a sitios que resultan demuy difícil acceso para la burocracia de la Alianza, y a losparlamentarios normalmente les resulta más fácil hablar entre síque a los gobiernos. Un buen ejemplo de diálogo parlamentario es elque está teniendo lugar actualmente en el Cáucaso a pesar de lastensiones regionales. Un diálogo similar podría ayudar a la mejorade relaciones entre algunos países del Norte de África.

Lo que debe hacerse

El aspecto más importante atener en cuenta para conseguir el éxito de la asociación ycooperación regionales es la posibilidad de dividir la zona, formalo informalmente, en sectores o grupos de trabajo. Y por encima detodo, la cuestión del conflicto palestino-israelí tiene quemantenerse al margen de la relación de la OTAN con los Estados delNorte de África. Muchos países de la región mantienen relacionestensas con sus vecinos, por lo que la colaboración con la OTANprobablemente tenga que desarrollarse al principio de formabilateral, pasando después a plasmarse en foros colectivos a nivelsubregional.

Otro factor a considerar es elhecho de que los nuevos problemas de seguridad, entre ellos lacuestión terrorista, afectan ahora a Estados mucho más lejanosgeográficamente que los miembros actuales de la APP o el Diálogo,como Pakistán e Indonesia. Los nuevos mecanismos deben poder darcabida dentro del diálogo, al menos parcialmente, a otros paísescon problemas similares. A fin de cuentas, el papel desempeñado porla OTAN en Afganistán implica mantener contactos políticos conpaíses muy lejanos. Un mecanismo fácil e inmediato orientado a laconsecución de ese objetivo sería permitir el acceso departicipantes de esos países a los Seminarios Científicos de laOTAN, a los que actualmente solamente pueden asistir los nacionalesde países de la APP y del Diálogo Mediterráneo.

Existe un aspecto del queresulta importante extraer las lecciones adecuadas de la evoluciónde la Asociación para la Paz. Inicialmente se ofreció laparticipación en la APP a todos los países de Europa Central yOriental y a la antigua Unión Soviética sin ningún tipo decondiciones, pero posteriormente se han impuesto como condicionesprevias la democratización y un buen gobierno a aquellos paísescomo Serbia y Montenegro que desean ingresar en la Asociación parala Paz para así reincorporarse a la comunidad occidental. Aunque lautilidad o importancia de esta exigencia puede ser discutible, unacosa sí es segura: resulta esencial que cualquier nuevo programa deasociación y cooperación con el Norte de África y Oriente Medio noincluya ninguna condición de ese tipo. Los países de la regiónelegirán caminos diferentes hacia la democracia y la modernización,y se moverán a velocidades también diferentes. Y rechazaráncualquier actitud que les parezca condescendiente o culturalmenteimperialista. El salto cultural entre Europa y Norteamérica por unlado y África del Norte y el Gran Oriente Medio por otro es hoymayor que el que existía entre Oriente y Occidente al final de laguerra fría. Los esfuerzos para ir disminuyendo estas diferenciasresultarán más eficaces si la colaboración se ofrece con suavidad ysensibilidad.

Aunque el terrorismo constituya una amenazatan grave para los países de Oriente Medio como para Europa oNorteamérica y la colaboración en este campo sea una cuestión degran importancia, los representantes de esos países están ya hartosde asistir a reuniones en las que todas las conversaciones empiezanrelacionando el mundo árabe con la amenaza terrorista. Podremosavanzar mucho más en esos debates si moderamos nuestrosplanteamientos.

La creación de representacionesoficiales en la Sede de la OTAN ha sido, sin ningún género dedudas, el rasgo de la Asociación para la Paz que más impacto hatenido. Ofrecer espacio físico para los representantes de losSocios de la APP y animar a esos países a que enviasen importantescontingentes civiles y militares destinados a la Sede de la OTANcreó un impulso de cambio que tuvo un impacto profundo e inmediatoen todos los países que aceptaron esta oportunidad. Y esa mismamedida será la que contribuya, por encima de cualquier otra, alfomento del verdadero diálogo y la cooperación con los países delMediterráneo y Oriente Medio.

Una vez instaladas estasrepresentaciones, todas las diversas y numerosas actividades que sehan ido desarrollando dentro de la Asociación para la Paz puedentambién adaptarse. La formación de un equipo de representantesnacionales que entiendan lo que es la OTAN y que puedan transmitiresa comprensión a sus propios gobiernos posibilita el compromisomutuo de una forma que ninguna otra actuación puede conseguir.Todos los programas accesibles para los países de la APP lo seríantambién para esos países. La implicación diplomática se haría másefectiva. Y lo más importante de todo, la presencia de unarepresentación, aunque fuese mínima, abriría los canales decomunicación extraoficiales. Una buena parte del verdadero trabajode la OTAN para resolver conflictos y limar asperezas se lleva acabo durante los encuentros de diplomáticos y funcionarios de nivelintermedio en el bar, en el restaurante o en los pasillos de lasede de la Alianza. El que todas las delegaciones yrepresentaciones, tanto militares como no militares, estén bajo unmismo techo es lo que hace única a la OTAN. La atmósfera distendidaque fomenta, permite que florezca una verdadera diplomacia. Setrata de un privilegio que debemos ampliar a nuestros colegas deOriente Medio y del Mediterráneo.

Al igual que la Asociación parala Paz fue revisada y configurada en el pasado, inevitablemente seproducirá una mayor colaboración entre ella y los nuevos mecanismosde diálogo y cooperación con el Norte de África y Oriente Medio.Por eso quizás la mejor solución consista en un programa común quecomprenda todos los aspectos de la asociación, incluyendo laAsociación para la Paz y el Diálogo Mediterráneo, y en cuyointerior podría hacerse una mayor distinción entre las diferentesregiones y entre las diferentes partes del conjunto: una“Asociación para la Cooperación” que abarque Europa Central yOriental, la región mediterránea y Oriente Medio.

Chris Donnelly es investigador becado seniorde la Academia de Defensa del Reino Unido en Shrivenham(Inglaterra), y fue asesor especial sobre Europa Central y Orientalde cuatro secretarios generales diferentes de la OTAN entre 1989 y2003.