Un partenariat de l’OTAN pour le Grand Moyen-Orient

Voici dix ans, l’OTAN a lancé deux programmesde partenariat révolutionnaires, le Partenariat pour la paixdestiné aux pays d’Europe centrale et orientale et le Dialogueméditerranéen s’adressant aux pays de la région méditerranéenne ausens large. Les deux programmes doivent à présent être repenséspour tenir compte des changements intervenus dans la sécuritéeuro-atlantique, tels que l’élargissement de l’OTAN et les nouveauxdéfis auxquels l’Alliance est désormais confrontée. L’expérienceacquise dans le cadre du PpP pourrait s’avérer très utile à l’heurede la réforme du Dialogue méditerranéen et de son éventuelleextension à une plus grande partie du Moyen-Orient.

A la différence du Partenariat pour la paix,le Dialogue méditerranéen n’a pas connu un grand succès. Il n’a pasjoué de rôle important dans la stabilisation de la région, ni dansla promotion de l’évolution des pays participants. Il y a plusieursraisons à cela, y compris un manque d’investissement en temps, enpersonnes et en argent, une profonde suspicion envers l’OTANcouplée à la méconnaissance de l’Alliance de la part de nombreuxpays de la région, l’absence des mécanismes de dialogue et decoopération qui ont fait le succès de l’OTAN et du Partenariat pourla paix, ainsi que l’impossibilité de découpler les questions desécurité régionale au sens large du conflitisraélo-palestinien.

Alors que, voici dix ans, la premièrepréoccupation en matière de sécurité consistait pour l’OTAN àstabiliser et à transformer l’Europe centrale et orientale,l’Alliance est aujourd’hui confrontée à des problèmes provenant deou transitant par les pays du « Grand Moyen-Orient ». Si l’OTANveut répondre aux préoccupations sécuritaires de ses membres, elledevra, au fil des mois et des années à venir, se concentrerprioritairement sur cette région et non plus sur l’Europe centraleet orientale, tandis que le Dialogue méditerranéen devra évoluer enconséquence.

Si la communauté internationale fournit lesressources adéquates pour stabiliser l’Afghanistan, le rôle del’OTAN dans la Force internationale d’assistance à la sécuritépourrait servir de modèle applicable à l’Irak et même, le momentvenu, contribuer à résoudre le conflit israélo-palestinien. PourIsraël, le dilemme réside dans le fait que, plus elle devient fortemilitairement, moins sa population se sent en sécurité. Il fauttrouver un « intermédiaire honnête », bénéficiant de la confiancedes deux parties et pouvant aider aux négociations, puis assurerl’application d’un ensemble sophistiqué de mesures de sécurité. LesEtats-Unis ne peuvent prétendre à ce rôle, ni l’Europe, car ni lespremiers ni la seconde ne sont considérés comme impartiaux. Aussiimprobable que cela puisse paraître à l’heure actuelle, l’OTANconstitue probablement la seule institution en mesure de résoudrece problème dans les prochaines années.

Naturellement, une telle éventualité soulèvede multiples « si » et non des moindres. Toutefois, lorsque l’onconsidère les cinq années écoulées, et plus encore les quinzedernières années, on constate que le rythme de l’évolution del’OTAN dépasse largement les prévisions de l’époque. Le rythme desévénements mondiaux s’accélère et l’OTAN, en dépit de ses lacunes,constitue l’institution internationale qui s’avère la plus soupleet la plus en mesure d’évoluer pour répondre aux exigences dunouvel environnement sécuritaire. Il est probable que cela demeurele cas et l’évolution de l’OTAN est susceptible de réserverdavantage de surprises.

Alors que l’Alliance s’éloigne du rôle quiétait le sien à l’époque de la « Guerre froide », pour passerprogressivement du statut d’organisation défensive passive à celuid’une organisation de sécurité proactive telle que la « Paix chaude» l’exige aujourd’hui, il est de plus en plus évident pour lesAlliés que leur sécurité ne peut être assurée que de manièrecollective. La division entre « Alliés » et « Partenaires » doit être surmontée rapidement. Lasécurité des Alliés ne peut être garantie que par une collaborationétroite entre eux certes, mais également avec les Partenairesd’Europe centrale et orientale et du Grand Moyen-Orient. C’estcette évidence qui, plus que toute autre, motive aujourd’huil’évolution de l’OTAN et constitue le principal incitant pourconférer davantage de poids aux programmes de partenariat et mieuxles intégrer aux activités dominantes de l’Alliance.

Pour que les mécanismes de partenariat del’OTAN évoluent afin de répondre aux nouveaux défis pour lasécurité, il semble logique de s’appuyer sur ce qui fait laréussite de l’Alliance. Certains considèrent que, au sein del’OTAN, on parle beaucoup mais on n’agit guère. Or, c’estprécisément l’aptitude de l’Alliance à offrir une enceinte dedialogue, où les membres peuvent discuter de leurs problèmes plutôtque d’en venir à l’affrontement, qui est à la base de sa réussite.C’est ce que le Partenariat pour la Paix a fait pour les pays quidésiraient adhérer à l’OTAN et qu’à ce jour, le Dialogueméditerranéen n’est pas parvenu à faire, en dépit de son nom. Ledéveloppement de ces mécanismes pour faire face aux diversessituations auxquelles l’Europe centrale et orientale ainsi que leGrand Moyen-Orient sont aujourd’hui confrontés constitue un défifondamental pour le Partenariat pour la paix comme pour le Dialogueméditerranéen.

Les mécanismes tant formels qu’informels del’OTAN pour créer une culture commune en matière de défense et desécurité forment non seulement la base de sa raison d’êtretraditionnelle – l’apport d’une défense collective – mais, une foisexportés en Europe centrale et orientale, ils ont révélé leurformidable influence sur le processus de démocratisation dans sonensemble. Le contrôle démocratique des forces armées et desécurité, les relations entre civils et militaires et la réforme dela défense apparaissent désormais comme des éléments beaucoup plusimportants de la transformation démocratique et économique d’unpays qu’on ne le pensait à l’origine. Si ces questions demeurentdes défis pour de nombreux pays d’Europe orientale et des Balkans,elles suscitent également de graves préoccupations dans de nombreuxpays du Grand Moyen-Orient. Le développement de ces mécanismes etleur extension à de nouvelles parties du monde constituera unélément essentiel d’un nouveau mécanisme de partenariat del’OTAN.

La sécurité des Alliés ne peut être garantieque par une collaboration étroite entre eux certes, mais égalementavec les Partenaires d’Europe centrale et orientale et du GrandMoyen-Orient.

Pour renforcer les partenariats en matièrede sécurité dans la région méditerranéenne au sens large et dans leGrand Moyen-Orient, l’OTAN doit à présent accroître son expertiserelative à cette partie du monde et élaborer des mécanismesinstitutionnels pour son engagement. Comme à la fin des années 1980et au début des années 1990, lorsque l’OTAN a dû développer sonexpertise institutionnelle relative à l’Union soviétique puis auxEtats qui lui ont succédé, elle doit faire de même aujourd’hui pourles pays d’Afrique du Nord et du Grand Moyen-Orient. Le Partenariatpour la paix fournit le modèle du genre de cadre nécessaire poursoutenir un engagement, surtout dans la mesure où il constitue unmécanisme capable d’une grande souplesse. Un programme analoguepour la région méditerranéenne et le Grand Moyen-Orient doittoutefois tenir compte de certaines caractéristiques régionalesspécifiques, dont certaines sont les mêmes que pour l’Europecentrale et orientale au début des années 1990, tandis que d’autressont très différentes.

C’est ainsi, par exemple, que les populationset même certains gouvernements de la région ignorent totalement lavraie nature de l’OTAN. Un vaste programme d’information et decommunication à long terme est donc nécessaire. Cela exige unengagement actif, non seulement d’organes gouvernementaux, maiségalement d’organisations non gouvernementales, comme cela a étéfait avec les pays d’Europe centrale et orientale voici unedécennie ou davantage. Toutefois, alors que l’Europe centrale etorientale considérait le Partenariat pour la paix en premier lieucomme un instrument pour obtenir des informations et un engagementde l’OTAN, et pour que celle-ci injecte son influence dans leurrégion, les pays d’Afrique du Nord et du Grand Moyen-Orient veulentd’abord et avant tout disposer d’un moyen pour faire entendre leurvoix et influencer la prise de décisions par les Alliés. C’est uneexcellente chose, étant donné que nous devons écouter et comprendreavant de pouvoir répondre et formuler des politiques. Notreinfluence dans la région sera directement fonction de notre volontéd’écouter et d’entendre.

Au sein de la région dans son ensemble, lasociété civile est moins développée que dans la majeure partie del’Europe, comme c’était le cas en Europe centrale et orientalevoici quinze ans. Cela souligne l’importance de l’engagementd’organisations non gouvernementales et d’universités, quiconstituent un moyen de faire passer le message de l’OTAN d’unepart et contribuent au développement de la démocratie d’autre part.Dans certains cas, comme en Algérie, on constate un besoin immédiatet spécifique d’accès à l’expérience et à l’expertise lors del’établissement de nouvelles relations entre civils et militaireset du contrôle démocratique des forces armées.

Alors que, dès le départ, de nombreux paysd’Europe centrale et orientale souhaitaient adhérer à l’OTAN et quele Partenariat pour la paix leur offrait un mécanisme pour cefaire, tel n’est pas le cas pour les pays d’Afrique du Nord et duGrand Moyen-Orient. Si l’opinion dans ces pays considère unenouvelle initiative comme un retour à une alliance militaire, commeun outil pour une pression ou un contrôle de l’Occident ou, pireencore, comme un outil pour offrir à Israël une perspective précoced’adhérer à l’OTAN, aucun progrès ne pourra êtreréalisé.

Pour cette raison, un nouveau mécanismedestiné à remplacer le Dialogue méditerranéen ne devrait pasentraîner la signature de documents officiels, en particulier s’ilscontiennent une liste de principes et de valeurs à partager. Ilconvient d’abord d’établir une série d’instances pour le dialoguerégulier au niveau politique et militaro-sécuritaire, couplée à unetrame serrée d’offres de coopération à de nombreux niveaux, baséessur le principe PpP éprouvé de l’auto-différenciation. Ces offreset invitations doivent être considérées comme des compléments etnon comme des rivales de celles de l’Union européenne et ellesdoivent refléter ce que les pays eux-mêmes désirent et ce dont ilsont besoin. S’il s’agit de propositions « de haut en bas », ellesseront poliment ignorées.

Parallèlement à un programme d’information etd’engagement politique, il existe un espace croissant pour desmesures de renforcement de la confiance militaire. En la matière,les relations bilatérales entre les membres de l’OTAN et lesPartenaires d’Europe centrale et orientale d’une part et les paysméditerranéens et du Grand Moyen-Orient de l’autre peuvent s’avérermutuellement bénéfiques au développement de liens multilatéraux.L’expérience dans ce domaine nous enseigne toutefois que l’Alliancedoit accroître sa sensibilité aux préoccupations de la région. Laprésence de groupements de forces de l’OTAN opérant en Méditerranéene doit pas apparaître par inadvertance comme une menace pour lespays d’Afrique du Nord, bien qu’elle ait bien sûr d’autresjustifications.

En plus des mesures derenforcement de la confiance militaire et sécuritaire, qui serontaussi précieuses dans la région méditerranéenne ou dans le GrandMoyen-Orient qu’elles le sont en Europe centrale et orientale, ilexiste un beaucoup plus grand potentiel pour un mécanisme officielde partage de l’information. Il est nécessaire qu’un nouveauprocessus de partenariat et de coopération devienne le centre d’unréseau de relations permettant à chacun d’apprendre ce qui se passedans la région. Un système électronique permettrait peut-être laplus grande efficacité en la matière. Rien ne peut remplacer larencontre régulière des différents interlocuteurs, maisl’utilisation étendue de la vidéoconférence peut assurémentaccroître la communication à faible coût.

Comme, dans la plupart des paysd’Afrique du Nord et du Grand Moyen-Orient, les questions desécurité « douce » sont moins sensibles que les problèmesmilitaires durs, les premières se prêteront le mieux à unengagement initial de l’Alliance. A cet égard, le Programmescientifique de l’OTAN représente un mécanisme idéal pour briser laglace. En utilisant son Programme scientifique ainsi que d’autresoutils de diplomatie publique, l’OTAN est bien placée pour générerdans la région de l’intérêt pour et des débats sur les nouvellesquestions de sécurité qui présentent une menace commune. Sous lesauspices de programmes scientifiques et d’information, desresponsables de l’OTAN seront en mesure de visiter davantage lesrégions et donc d’étendre leur propre expertise. Comme en Europecentrale et orientale dans les années 1990, nous pouvons nousattendre à ce que les initiatives de l’OTAN stimulent, grâce à cesprogrammes, l’engagement bilatéral d’institutions universitairesdans les pays alliés. Un tel engagement conduira rapidement à lamise en place indispensable de réservoirs d’idées dans la région,avec lesquels des programmes en collaboration pourront être menés.Dans les circonstances actuelles, les organisations nongouvernementales et les universités des pays alliés sontconscientes de la nécessité de recentrer leur attention sur cettepartie du monde, que beaucoup ont négligée. Une initiativerelativement modeste de l’OTAN en la matière pourrait stimuler unflux d’engagement occidental bienveillant, comme cela a été le caspour l’Europe centrale et orientale.

Une caractéristique importanteet souvent sous-évaluée de ce regain d’attention réside dans letravail que l’Assemblée parlementaire (AP) de l’OTAN peut effectueravec des participants régionaux. Bien que l’AP soit séparée del’OTAN, ses programmes sont utiles pour soutenir les objectifs del’Alliance et pour compléter l’activité diplomatique et militaire.L’AP peut souvent contourner les entraves posées par labureaucratie de l’OTAN, d’autant que les parlements dialoguentsouvent plus facilement que les gouvernements. Le dialogueparlementaire qui se déroule actuellement dans le Caucase en dépitdes tensions régionales constitue un excellent exemple à cet égard.Un dialogue similaire pourrait contribuer à l’amélioration desrelations entre certains pays d’Afrique du Nord.

Une approche adéquate

La condition la plus importantepour assurer la réussite du partenariat et de la coopération danscette région consiste à parvenir à diviser celle-ci, de manièreofficielle ou non, afin de travailler au niveau de groupessous-régionaux. Avant tout chose, la question israélo-palestiniennedoit être séparée de celle des relations de l’OTAN avec les paysd’Afrique du Nord. Des tensions divisent également de nombreuxEtats voisins. Pour ces raisons, la collaboration avec l’OTAN estd’abord susceptible de se développer de manière bilatérale et, parla suite seulement, dans le cadre d’une instance collectiverégionale.

Un autre élément dont ilconvient de tenir compte est le fait que les nouveaux problèmes desécurité, dont la question essentielle du terrorisme, concernentdésormais des pays beaucoup plus éloignés que les membres actuelsdu PpP ou du Dialogue, dont le Pakistan et l’Indonésie. Lesnouveaux mécanismes devraient être capables d’ouvrir une partie aumoins du dialogue à des pays confrontés à des problèmes similaires.Après tout, le rôle de l’OTAN en Afghanistan nécessite des contactspolitiques avec des pays distants. Un mécanisme indolore etimmédiat pour ce faire pourrait, par exemple, consister à ouvrirles Ateliers scientifiques de l’OTAN à des participants de cespays. A l’heure actuelle, seuls des résidents des pays du PpP et duDialogue peuvent être conviés à de telles activités.

Dans un domaine en particulier,il est important de tirer les leçons correctes de l’expérience duPartenariat pour la paix. L’adhésion au PpP était à l’origineproposée sans condition à tous les pays d’Europe centrale etorientale et de l’ex-Union soviétique. Par la suite, pour des paystels que la Serbie-et-Monténégro, aspirant à adhérer au Partenariatpour la paix considéré comme une voie pour rejoindre la communautéoccidentale, une condition de démocratisation et de bonnegouvernance a été imposée. Si l’on peut débattre de la pertinencede cette mesure, une chose est certaine : il est essentiel qu’unnouveau programme de partenariat et de coopération avec l’Afriquedu Nord et le Grand Moyen-Orient ne comporte pas une tellecondition. Les pays de la région choisiront des voies différentespour parvenir à la démocratie et à la modernisation, etprogresseront à des rythmes différents. Ils n’accepteraient pas demesures leur apparaissant comme condescendantes ou culturellementimpérialistes. Le fossé culturel entre l’Europe et l’Amérique duNord d’une part et l’Afrique du Nord et le Grand Moyen-Orient del’autre est plus large que celui qui existait entre l’Est etl’Ouest à la fin de la Guerre froide. Les efforts visant à comblerce fossé seront plus efficaces si une collaboration est proposéeavec ménagement et sensibilité.

Leterrorisme constitue une menace aussi grave pour le Moyen-Orientque pour l’Europe et l’Amérique du Nord, et la collaboration surcette question est de première importance. Cependant, lesreprésentants de ces pays sont las d’assister à des réunions durantlesquelles toutes les conversations débutent par l’association dumonde arabe à la menace terroriste. Nous progresserons davantagedans de telles discussions si nous modérons notre approche.

La caractéristique duPartenariat pour la paix ayant eu le principal impact a sans aucundoute été l’accueil de représentations officielles au siège del’OTAN. La fourniture d’un espace de bureau aux représentants despays PpP et le fait d’encourager ces pays à envoyer de sérieuxcontingents civils et militaires pour servir au siège de l’OTAN ontcréé une dynamique du changement qui a immédiatement eu un profondimpact sur tous les pays ayant saisi cette opportunité. Ce seracette mesure qui, avant toutes les autres, contribuera à renforcerla coopération et le dialogue réels avec les pays méditerranéens etdu Grand Moyen-Orient.

Une fois de tellesreprésentations en place, les activités nombreuses et variées quiont évolué au sein du Partenariat pour la paix pourront sedévelopper pour ces régions également. La formation d’une équipe dereprésentants nationaux comprenant l’OTAN et pouvant commencer àtransmettre cette compréhension dans leurs capitales rendral’engagement possible d’une manière à nulle autre pareille. Tousles programmes ouverts aux pays PpP deviendront immédiatementaccessibles. L’engagement diplomatique sera plus efficace. Et,surtout, la présence d’une représentation d’une taille décenteouvrira des canaux informels de communication. La majeure partie duvéritable travail de l’OTAN consistant à atténuer les conflits et àéliminer les frictions s’effectue lors de face-à-face entrediplomates de niveau moyen et d’officiers au bar, au restaurant oudans les couloirs du siège. C’est d’ailleurs le fait que toutes lesdélégations et représentations nationales, militaires comme nonmilitaires, travaillent sous un même toit qui rend l’OTAN à cepoint unique. C’est ce privilège que nous devons accorder à noscollègues du Moyen-Orient et de la région méditerranéenne.

La révision et la modificationdu Partenariat pour la paix lui-même entraînera presqueinévitablement un degré plus élevé de collaboration entre le PpP etles nouveaux mécanismes de dialogue et de coopération avecl’Afrique du Nord et le Moyen-Orient. La meilleure solutionconsisterait peut-être en la mise sur pied d’un programme génériquecouvrant tous les aspects du Partenariat pour la paix et duDialogue méditerranéen, dans le cadre duquel une plus grandedistinction pourrait être faite entre les régions et entre lesparties de l’ensemble. Il s’agirait alors d’un « Partenariat pourla coopération », intégrant l’Europe centrale et orientale, larégion méditerranéenne au sens large et le GrandMoyen-Orient.

Chris Donnelly est chargé de cours àl’Académie de défense du Royaume-Uni de Shrivenham, en Angleterre.Il a été le conseiller spécial pour l’Europe centrale et orientalede quatre Secrétaires généraux de l’OTAN entre 1989 et2003.