Að byggja upp samstarf við NATO í Miðausturlöndum og nágrenni þeirra

Fyrir áratug hleypti NATO af stokkunumtveimur byltingarkenndum samstarfsverkefnum, Samstarfinu í þágufriðar við löndin í Mið- og Austur-Evrópu og Miðjarðarhafssamráðinuvið grannríki á Miðjarðarhafssvæðinu. Bæði þessi verkefni hafa núgengið í gegnum gagngera endurskoðun til að taka mið af breytingumá öryggismálum á Evró-Atlantshafssvæðinu, t.d. stækkun NATO, og ný,brýn úrlausnarefni sem bandalagið stendur nú frammi fyrir. Nú þegarfyrir dyrum stendur að endurbæta Miðjarðarhafssamráðið, oghugsanlega virkja fleiri ríki Miðausturlanda til samstarfs, erreynslan af Samstarfinu í þágu friðar mikil stoð.

Ólíkt því sem gerst hefur með Samstarfið íþágu friðar hefur lítill ávinningur hlotist afMiðjarðarhafssamráðinu. Lítið hefur áunnist við að koma ástöðugleika á svæðinu eða að aðstoða þátttökulöndin og stuðla aðframþróun þar heima fyrir. Fyrir því eru nokkrar ástæður. Meðalannars hefur litlum tíma, mannafla og fjármunum verið varið tilverksins; mörg ríkjanna á þessu svæði eru afar tortryggin og fáfróðum NATO; mikið skortir á að tekist hafi að móta þann farveg semtryggt hefur árangur af samráði og samstarfi innan NATO ogSamstarfsins í þágu friðar; og ókleift hefur reynst að skiljaalmenn öryggismál á svæðinu frá deilu Ísraelsmanna ogPalestínumanna.

Fyrir áratug var aðalöryggisvandamál NATO aðkoma á stöðugleika og umbótum í Mið- og Austur-Evrópu, en nú knýjaá dyrnar vandamál sem stafa frá eða varða Miðausturlönd og nágrenniþeirra. Ef NATO ætlar að svara kalli aðildarríkjanna í öryggismálumverður það að beina athyglinni frá Mið- og Austur-Evrópu og aðþessu svæði á næstu mánuðum og árum, og Miðjarðarhafssamráðiðverður að þróast í samræmi við það.

Ef alþjóðasamfélagið er tilbúið til að geraþað sem þarf til að koma á stöðugleika í Afganistan gæti hlutverkNATO í alþjóðlegu öryggissveitunum (ISAF) nýst sem fyrirmynd, semunnt væri að styðjast við í Írak, og jafnvel sem skref í að leysadeiluna milli Ísraelsmanna og Palestínumanna. Sú úlfakreppa semÍsraelsmenn eiga við að stríða er að þrátt fyrir vaxandi herstyrkhefur öryggiskennd þjóðarinnar minnkað. Finna þarf „heiðarleganmiðlara” sem nýtur trausts beggja aðila og getur sannfært þá um aðsamþykkja ítarlegan öryggispakka og séð til þess að samningar verðivirtir. Hvorki Bandaríkin né Evrópa eru fær um það, þar sem þau eruhvorugt álitin hlutlaus. Hversu langsótt sem það kann að virðastnú, er NATO líklega eina stofnunin sem gæti ráðist til atlögu viðþetta vandamál í nánustu framtíð.

Vissulega er þessi hugsanlega þróun málanokkrum vafa undirorpin, og það reyndar allnokkrum. En ef horft ertil baka yfir síðustu fimm ár, að ekki sé talað um síðustu 15 ár,hefur framþróun NATO gengið mun hraðar en ráð hafði verið fyrirgert. Hraði atburða í heiminum hefur aukist og NATO, þrátt fyrirvankanta sína, er sú alþjóðastofnun sem reynst hefur sveigjanlegustog hæfust til að þróast í takt við kröfur nýs öryggisumhverfis.Líklegt er að svo verði áfram og að framþróun NATO eigi eftir aðkoma enn meira á óvart.

Eftir því sem bandalagið þokast fjær„kaldastríðshlutverki” sínu, sem passíft varnarbandalag, yfir ívirka öryggisstofnun sem reynir að koma í veg fyrir að erfiðaraðstæður skapist, eins og „heitafriðstímabil” nútímans krefst, áttabandalagsríkin sig æ betur á því að öryggi næst einungis meðsamvinnu. Brúa þarf gjána milli bandalagsríkjanna ogsamstarfsríkjanna eins fljótt og auðið er. Einungis er unnt aðtryggja öryggi bandalagsríkjanna ef til viðbótar innbyrðis samvinnukemur náin samvinna við samstarfsríkin í Mið- og Austur-Evrópu ogMiðausturlönd og nágrannaríki þeirra. Þessi þróun er það sem nú ámestan þátt í að knýja framþróun NATO og er stærsti hvatinn að þvíað skipa samstarfsverkefnum í öndvegi og gera þau samofnarimeginstarfsemi bandalagsins.

Ef samstarfsferli NATO eiga að þróast í taktvið þau verkefni sem nú eru brýn á sviði öryggismála værieðlilegast að byggja þá þróun á þeim sérkennum NATO sem hafa veriðgrundvöllurinn að velgengni þess. Gárungar hafa stundum kastað þvífram að NATO sé skammstöfun fyrir málalengingar og aðgerðaleysi,þ.e. „No Action, Talk Only”. Grundvöllurinn að velgengnibandalagsins hefur hins vegar einmitt verið hvernig tekist hefur aðskapa samráðsvettvang þar sem aðildarríkin geta rifist um vandamálsín í stað þess að slást þurfi í brýnu milli þeirra. Þetta vareinmitt kosturinn við Samstarfið í þágu friðar fyrir þær þjóðir semvildu komast inn í samfélag NATO ríkja og jafnframt gallinn viðMiðjarðarhafssamráðið, þrátt fyrir nafnið. Þróun sambærilegraaðferða til að takast á við þær mismunandi aðstæður sem Mið- ogAustur-Evrópa og Miðausturlönd og nágrenni standa nú frammi fyrirer það sem brýnast er, bæði fyrir Samstarfið í þágu friðar ogMiðjarðarhafssamráðið.

Aðferðir NATO, bæði formlegar og óformlegar,til að koma á sameiginlegri varnar- og öryggismenningu eru ekkieinungis undirstaða hefðbundins tilveruréttar bandalagsins – aðstanda fyrir sameiginlegum vörnum – heldur hafa þær einnig, í nýjusamhengi í Mið- og Austur-Evrópu, reynst hafa mikilvæg áhrif álýðræðisþróun í heild. Lýðræðisleg yfirráð yfir her- ogöryggissveitum, tengsl milli borgaralegs samfélags og hersins ogumbætur í varnarmálum hafa reynst mun mikilvægari þættir ílýðræðislegum og efnahagslegum umbótum ríkja en í fyrstu var talið.Enn eru þessi málefni erfið úrlausnarefni í mörgum ríkjumAustur-Evrópu og á Balkanskaga, en þau eru jafnframt mikiðáhyggjuefni í mörgum ríkjum Miðausturlanda og nágrennis þeirra.Þróun þessara aðferða og útbreiðsla þeirra til nýrra heimshlutaverður grundvallarþáttur í nýju samstarfi á vegum NATO.

32.Einungis er unnt að tryggja öryggibandalagsríkjanna ef til viðbótar innbyrðis samvinnu kemur náinsamvinna við samstarfsríkin í Mið- og Austur-Evrópu ogMiðausturlöndum og nágrenni þeirra.

Til að byggja upp öryggissamstarf viðgrannríki á Miðjarðarhafssvæðinu og í Miðausturlöndum og nágrenniþeirra verður NATO nú að koma sér upp aukinni sérþekkingu á þessumheimshluta og koma á fót þeim grunnstofnunum sem nauðsynlegar erutil að láta til sín taka. Alveg á sama hátt og NATO þurfti að komasér upp aukinni sérþekkingu á innviðum Sovétríkjanna og ríkjannasem tóku við af þeim í lok níunda og byrjun tíunda áratugarins,verður bandalagið nú að setja sig inn í málefni ríkja Norður Afríkuog Miðausturlanda og nágrennis. Samstarfið í þágu friðar erfyrirmynd að þeim ramma sem er nauðsynlegur til að stuðla að auknumsamskiptum, ekki síst vegna sveigjanleikans sem einkenndi það. Eigiað koma á fót sambærilegu samstarfi við Miðjarðarhafslöndin ogMiðausturlönd og nágrenni verður að taka tillit til tiltekinnasérkenna svæðisins, sem sum hver eru þau sömu og bregðast þurftivið í Mið- og Austur-Evrópu í upphafi tíunda áratugarins, en sumhver af mjög ólíkum toga.

Til dæmis er nánast alger fáfræði ríkjandimeðal þjóðfélagsþegna, og jafnvel sumra ríkisstjórna á svæðinu, umhið sanna eðli NATO. Af því af leiðir að þörf er á að koma á fótlangvarandi og víðtækri upplýsinga- og samskiptaáætlun. Það kallará virk samskipti, ekki einungis við ríkisstofnanir heldur einnigfrjáls félagasamtök, eins og raunin var í Mið- ogAustur-Evrópulöndum fyrir áratug eða meira. Þetta er þó ólíkt aðþví leyti að ríki Mið- og Austur-Evrópu litu á Samstarfið í þágufriðar sem tæki til að afla upplýsinga frá NATO og eiga viðræðurvið það til þess að fá bandalagið til að beita áhrifum sínum í Mið-og Austur-Evrópu, en ríkin í Norður-Afríku og Miðausturlöndumsækjast fyrst og fremst eftir vettvangi til að láta rödd sínaheyrast og hafa áhrif á ákvarðanatöku í bandalaginu. Það er gott aðþví leyti að við verðum að hlusta og skilja áður en við getumsvarað og markað stefnu. Áhrif okkar á svæðinu verða í réttuhlutfalli við það hversu reiðubúin við erum að hlusta ogmeðtaka.

Um svæðið í heild má segja að borgaralegtþjóðfélag er styttra á veg komið en í flestum Evrópuríkjum, eins ograunin var í Mið- og Austur-Evrópu fyrir 15 árum. Þetta gerir aðverkum að þátttaka frjálsra félagasamtaka og háskóla er mikilvæg,bæði sem leið til að koma boðskap NATO á framfæri og til að stuðlaað þróun lýðræðis. Í sumum tilvikum, svo sem í Alsír, er knýjandiog greinileg þörf á aðgengi að reynslu og sérþekkingu í að koma áfót nýjum tengslum milli borgaralegs samfélags og hersins ogtryggja lýðræðisleg yfirráð yfir herafla landsins.

Ólíkt því hversu áhugasöm Mið- ogAusturevrópuríki voru frá upphafi um að ganga til liðs við NATO oghvernig Samstarfið í þágu friðar opnaði þeim leið til þess, gildirekki það sama um ríkin í Norður-Afríku og Miðausturlöndum ognágrenni. Ef almenningur í þessum löndum lítur svo á að nýsamráðsáætlun feli í sér endurvakningu á hernaðarbandalagi til aðbeita vestrænum þrýstingi og yfirráðum, eða, í allra versta falli,að opna Ísrael gættina að NATO aðild, er engra framfara aðvænta.

Þegar valinn er nýr farvegur til að taka viðaf Miðjarðarhafssamráðinu er því ekki rétt að krefjast þess aðundirrituð verði formleg skjöl, einkum ef þar er að finna listayfir lífsreglur og gildismat sem allir eiga að sættast á. Það einasem þörf er á til að byrja með er vettvangur til reglulegs samráðsum stjórnmál og her-/öryggismál ásamt þéttriðnu neti tilboða umsamstarf á fjölmörgum sviðum þannig að hvert ríki geti sniðiðsamstarfið að eigin þörfum, eins og svo góða raun gaf í Samstarfinuí þágu friðar. Skoða verður þessi tilboð og möguleika sem viðbót enekki samkeppni við það sem Evrópusambandið hefur á boðstólum, ogþau verða að taka mið af því sem löndin vilja sjálf og þurfa. Eflitið er á þau sem tillögur „ofan frá” verða þau kurteislegasniðgengin.

Samhliða því að aukaupplýsingaskipti og diplómatísk samskipti, er vaxandi svigrúm fyriraðgerðir til að byggja upp hernaðarlegt traust. Í því sambandi gætutvíhliða tengsl milli aðildarríkja NATO og samstarfsríkja í Mið- ogAustur-Evrópu annars vegar og Miðjarðarhafslandanna ogMiðausturlanda og nágrennis þeirra hins vegar verið gagnleg fyrirbáða aðila til að mynda marghliða tengsl. Reynslan á þessu sviðikennir okkur hins vegar að bandalagið þarf að bæta næmni sína fyrirþeim áhyggjuefnum sem teljast knýjandi á hverjum stað. SamstarfNATO hersveita á Miðjarðarhafinu, jafnvel þótt í góðum tilgangi sé,getur virkað ógnandi fyrir ríkin í Norður-Afríku án þess að það séætlunin.

Auk aðgerða til að byggja upptraust í hernaðar- og öryggismálum, sem verður jafndýrmætt áMiðjarðarhafssvæðinu og í Miðausturlöndum og nágrenni og það hefurverið í Mið- og Austur-Evrópu, er mun meira svigrúm til að koma uppformlegum farvegi fyrir upplýsingaskipti. Nauðsynlegt er að nýttsamstarfsferli verði miðpunktur tengslanets sem geri öllum kleiftað fylgjast með því sem er að gerast á svæðinu. Hugsanlega mætti nábestum árangri á þessu sviði með því að byggja upp rafræntsamskiptakerfi. Ekkert jafnast á við að leiða fólk reglulega samantil skrafs og ráðagerða, en víðtæk notkun á myndbandsfundum gætivissulega aukið tengslin án mikils tilkostnaðar.

Þar sem „mjúk” öryggismálefnieru ekki eins viðkvæm og hörð hernaðarmálefni í flestum ríkjumNorður-Afríku og Mið-Austurlöndum, eru þau líklega vænlegastivettvangurinn fyrir NATO að snúa sér að í upphafi. VísindaáætlunNATO er kjörinn vettvangur til að brjóta ísinn. Með vísindaáætlunsinni og öðrum leiðum til erindrekstrar gagnvart almenningi er NATOí góðri aðstöðu til að kveikja almennan áhuga og umræður á svæðinuum ný sameiginleg öryggismálefni sem ógn stafar af. Innan vébandavísinda- og upplýsingaáætlananna geta embættismenn NATO heimsóttsvæðin oftar og jafnframt aukið við sérþekkingu sína. Alveg eins ogí Mið- og Austur-Evrópu í upphafi tíunda áratugarins, má gera ráðfyrir að framtak NATO innan vébanda þessara áætlana geti örvaðtvíhliða þátttöku menntastofnana í bandalagsríkjunum. Slík þátttakamun fljótlega leiða til þess að mjög þörfum rannsóknarsetrum verðikomið upp á svæðinu, sem geta skapað grundvöll fyrirsamstarfsverkefni. Við núverandi aðstæður gera borgaralegarstofnanir og háskólar í bandalagsríkjunum sér grein fyrir þörfinniá að beina sjónum sínum að þessum heimshluta, sem til þessa hefurverið að mörgu leyti vanræktur. Hófstilltar aðgerðir af hálfu NATOgætu opnað fyrir flóðgátt vinsamlegra samskipta við Vesturlönd,eins og raunin var í Mið- og Austur-Evrópu.

Mikilvægur þáttur í slíkrinálgun, sem oft er vanmetinn, er það starf sem þingmannasamtök NATO(NPA) gætu unnið með þátttakendum á svæðinu. Þó aðþingmannasamtökin séu aðskilin frá NATO eru störf þeirra gagnlegtil að styðja markmið bandalagsins og kærkomin viðbót viðdiplómatíska og hernaðarlega starfsemi. Þingmannasamtökin komastoft í aðstöðu sem starfsliði NATO reynist erfitt að komast í ogþingmenn eiga oft auðveldara með að talast við en ríkisstjórnir.Gott dæmi um það er þingmannasamráðið sem nú fer fram áKákasussvæðinu þrátt fyrir ólgu á þeim slóðum. Svipað samráð gætistuðlað að bættum samskiptum milli tiltekinna ríkja íNorður-Afríku.

Að slá á rétta strengi

Eitt það mikilvægasta sem þarfað gera til að koma á árangursríku samstarfi er að finna leiðir tilað skipta svæðinu upp, formlega eða óformlega, þannig að unnt sé aðvinna í svæðisbundnum hópum. Umfram allt verður að skilja deilunamilli Ísraelsmanna og Palestínumanna frá tengslum NATO við ríkin íNorður-Afríku. Einnig ríkir alvarleg spenna milli margra ríkja ásvæðinu og nágranna þeirra. Af þeim sökum er líklegast að samstarfvið NATO þróist fyrst eftir tvíhliða leiðum en í kjölfarið verðiunnt að mynda svæðisbundinn vettvang til samstarfs.

Ennfremur þarf að huga að því aðný öryggisvandamál, þ.á m. hryðjuverkaógnin, snerta nú munfjarlægari ríki en þau sem aðilar eru að Samstarfinu í þágu friðareða Miðjarðarhafssamráðinu, t.a.m. Pakistan og Indónesíu. Hinn nýisamráðsvettvangur ætti að vera opinn, að minnsta kosti á sumumsviðum, fyrir önnur lönd með svipuð vandamál. Hlutverk NATO íAfganistan hefur t.a.m. kallað á pólitísk tengsl við fjarlæg lönd.Greið leið til þess að ná þessu markmiði væri t.d. að opnavísindavinnuhópa NATO fyrir þátttakendum frá þessum löndum. Enn semkomið er eru einungis þegnar þeirra landa sem tilheyra Samstarfinuí þágu friðar eða Miðjarðarhafssamráðinu gjaldgengir til að takaþátt í starfi þeirra.

Á einu sviði sérstaklega ermikilvægt að draga réttan lærdóm af þróun Samstarfsins í þágufriðar. Upphaflega var öllum löndum Mið- og Austur-Evrópu ogfyrrverandi Sovétríkjum boðin aðild að Samstarfinu í þágu friðar,án nokkurra skilyrða. Síðar, í tilviki landa á borð við Serbíu ogMontenegró sem sækjast eftir að gerast aðilar að Samstarfinu í þágufriðar sem leið til að ganga aftur inn í hið vestræna samfélag,hafa lýðræðisþróun og góðir stjórnarhættir verið settir semskilyrði. Þó að deila megi um réttmæti þessa, er eitt ljóst: í nýjuskipulagi samráðs og samvinnu við Norður-Afríkuríki ogMiðausturlönd og nágrenni er bráðnauðsynlegt að slík skilyrði séulögð til grundvallar. Löndin á þessu svæði munu velja mismunandileiðir í átt til lýðræðis og nútímavæðingar og einnig mismunandihraða. Þau munu verða fráhverf öllum íhlutunum sem markast afyfirlæti og menningarlegri heimsvaldastefnu. Menningargjáin milliEvrópu og Norður-Ameríku annars vegar og Norður-Afríku ogMiðausturlanda og nágrennis hins vegar er nú breiðari en gjáin semvar milli Austurs og Vesturs í lok kalda stríðsins. Tilraunir tilað brúa þessa gjá eru líklegri til að takast ef samvinna er boðin áhófsaman og tillitssaman hátt.

Þó aðhryðjuverk séu jafnmikil ógn við Miðausturlönd og við Evrópu ogNorður-Afríku, og að samvinna um þetta málefni skipti höfuðmáli,eru fulltrúar þessara þjóða þreyttir á að sitja fundi þar sem allarsamræður hefjast með því að tengja hryðjuverkaógnina Arabaheiminum.Slíkar umræður munu skila meiri árangri ef við temprum aðferðirokkar.

Sá þáttur Samstarfsins í þágufriðar sem hefur án efa haft mest áhrif er að sköpuð var aðstaðafyrir opinbera fulltrúa í höfuðstöðvum NATO. Með því að útvegaskrifstofurými fyrir fulltrúa aðildarlandanna að Samstarfinu í þágufriðar og hvetja þessi lönd til að skipa borgaralegar oghernaðarlegar sveitir til að þjóna af alvöru í höfuðstöðvum NATOkomst skrið á breytingar sem höfðu þegar í stað djúpstæð áhrif áöll þau lönd sem gripu tækifærið. Slíkar aðgerðir munu framar ölluöðru leiða til uppbyggingar alvörusamráðs og samvinnu við löndinvið Miðjarðarhaf og Miðausturlönd og nágrenni.

Um leið og slíkir fulltrúar hafaverið skipaðir verður unnt að hefja þá margbrotnu og fjölbreyttustarfsemi sem þróast hefur innan Samstarfsins í þágu friðar fyrirþessi svæði einnig. Fjölgun í hópi fulltrúa frá þessum löndum, semfá skilning á NATO og geta miðlað af þekkingu sinni tilstjórnsýslunnar heima, gæti gert meira til þess að efla tengsl ennokkuð annað. Allt það sem í boði er fyrir aðildarríki Samstarfsinsí þágu friðar verður þegar í stað aðgengilegt samráðsríkjunum.Diplómatísk tengsl verða skilvirkari. Mest er um vert að sæmilegastór fulltrúahópur opnar farveginn fyrir óformleg samskipti. Raunarfer megnið af raunverulegu starfi NATO að því að jafna ágreining ogkoma í veg fyrir árekstra fram með persónulegum samskiptumdiplómata og embættismanna sem hittast á setustofum, veitingastöðumeða göngum höfuðstöðvanna. Það sem einmitt gerir NATO einstakt erað allar sendinefndir og fulltrúanefndir, bæði hernaðarlegar ogborgaralegar, eru vistaðar undir sama þaki. Hið þægilegaandrúmsloft sem þannig skapast er afar ákjósanlegur jarðvegur fyrirstörf diplómata. Við þurfum að veita samstarfsríkjum okkar íMiðausturlöndum og á Miðjarðarhafssvæðinu þessi sömuforréttindi.

Þegar farið verður ofan ísaumana á Samstarfinu í þágu friðar og það eflt undir nýjumformerkjum munu breytingarnar örugglega fela í sér aukna samtvinnunvið hið nýja samráð og samstarf við Norður-Afríku og Miðausturlönd.Ef til vill væri því besta lausnin að móta nýja regnhlífaráætlunsem nær til allra samstarfssviða, bæði Samstarfsins í þágu friðarog Miðjarðarhafssamráðsins. Innan þeirra áætlunar mætti síðane.t.v. setja skarpari skil milli svæða og undirhópa. Með því værikomið á fót nokkurs konar „Samtökum um samstarf” með þátttöku Mið-og Austur-Evrópu, grannríkjanna á Miðjarðarhafssvæðinu ogMiðausturlanda og nágrennis.

Chris Donnelly er styrkþegi viðvarnarmálaháskólann í Shrivenham í Englandi, og var sérstakurráðgjafi fjögurra framkvæmdastjóra NATO um málefni Mið- ogAustur-Evrópu á árunum 1989 til 2003.

* Tyrkland viðurkennir Lýðveldið Makedóníu undir stjórnarskrárbundnu heiti þess.