Bouwen aan een NAVO-partnerschap voor het Grotere Midden-Oosten

Tien jaar geleden lanceerde de NAVO tweebaanbrekende partnerschapsprogramma’s, het Partnerschap voor deVrede voor de Midden- en Oost-Europese landen, en de MediterraneDialoog voor de landen in het grotere Middellandse Zeegebied. Beideprogramma’s zijn recent herzien in het licht van de veranderingenin de Euro-Atlantische veiligheid, zoals de NAVO-uitbreiding en denieuwe problemen waar het Bondgenootschap tegenwoordig mee wordtgeconfronteerd. Bij de hervorming van de Mediterrane Dialoog, en demogelijke uitbreiding ervan naar een groter deel van hetMidden-Oosten, kan veel geleerd worden uit de ervaringen met hetPfP.

Anders dan het Partnerschap voor de Vrede, isde Mediterrane Dialoog geen doorslaggevend succes geweest. Zijheeft geen belangrijke rol gespeeld in de stabilisatie van deregio, noch bijgedragen aan de verdere evolutie van de deelnemendelanden. Hiervoor zijn een aantal redenen. Er is bijvoorbeeld teweinig tijd, mensen en geld in geïnvesteerd; er bestaat een diepeachterdocht en onwetendheid ten aanzien van de NAVO bij veel landenin de regio; het ontbreekt aan de mechanismes voor dialoog ensamenwerking waarop het succes van de NAVO en het Partnerschap voorde Vrede is gebaseerd, en men is er niet in geslaagd de bredereregionale veiligheidsproblemen los te zien van deIsraëlisch-Palestijnse kwestie.

Terwijl tien jaar geleden de stabilisatie entransformatie van Midden- en Oost-Europa een van de prioriteitenvoor de NAVO was, is vandaag de aanpak van problemen afkomstig uithet “Grotere Midden-Oosten” van het hoogste belang. De NAVO kanalleen beantwoorden aan de veiligheidsvragen van de leden, als zijhaar aandacht de komende maanden en jaren verlegt van Midden- enOost-Europa naar dit deel van de wereld, en de Mediterrane Dialoogzal dienovereenkomstig moeten evolueren.

Als de internationale gemeenschap voldoendemiddelen verschaft voor de stabilisatie van Afghanistan, dan zou derol van de NAVO in ISAF een model kunnen leveren dat ook voor Irakbruikbaar zou kunnen zijn, en dat zelfs op den duur zou kunnenhelpen bij de oplossing van het Israëlisch-Palestijns conflict.Israël’s dilemma is, dat hoe sterker het in militair opzicht is,hoe minder veilig de bevolking zich voelt. Er is een “honestbroker” nodig, die het vertrouwen van beide partijen geniet,die kan helpen bij de onderhandelingen om vervolgens eengeavanceerd pakket veiligheidsmaatregelen op te leggen. DeVerenigde Staten kunnen deze taak niet op zich nemen en Europaevenmin, omdat geen van beide als onpartijdig wordt gezien. Hoevergezocht het op dit moment ook lijkt, is de NAVO vermoedelijk deenige instelling die dit probleem de komende jaren aan zou kunnenpakken.

Natuurlijk zijn dit slechts mogelijkhedenwaar nog een heleboel ‘alsen’ en ‘maren’ aanhangen. Maar als jeterugkijkt op de afgelopen vijf jaar, of op de afgelopen 15 jaar,dan ligt het tempo waarin de NAVO zich heeft ontwikkeld, hoger danmen ooit had gedacht. De snelheid waarmee de wereld verandert neemttoe, en de NAVO is, ondanks haar vele evidente tekortkomingen, deinternationale instelling die bewezen heeft het meest flexibel tezijn en in staat zich aan te passen aan de eisen van de nieuweveiligheidsomgeving. Dat zal vermoedelijk zo blijven en de verdereevolutie van de NAVO zou nog meer positieve verrassingen in pettokunnen hebben.

Terwijl het Bondgenootschap meer afstandneemt van haar “Koude Oorlogsrol” als een passieve, defensieveorganisatie en meer de pro-actieve veiligheidsorganisatie wordt diede “Hete Vrede” van deze tijd vereist, wordt het de Bondgenotensteeds duidelijker dat hun veiligheid alleen collectief kan wordenbereikt. De kloof tussen “Bondgenoten” en “Partners” moet snelworden gedicht. De veiligheid der Bondgenoten kan alleen wordengegarandeerd door een nauwe samenwerking, met de Partners inMidden- en Oost-Europa, met het Grotere Midden-Oosten en metelkaar. Het is deze ontwikkeling, meer dan enige andere, die dehuidige evolutie van de NAVO aanstuurt, en die de belangrijkstestimulans vormt voor een herziening van de partnerschapprogramma’s,die meer inhoud moeten krijgen en beter moeten worden ingebed inhet dagelijks werk van het Bondgenootschap.

De NAVO-partnerschapsmechanismes kunnen zichalleen ontwikkelen tot een nuttig instrument voor de nieuweveiligheidsproblemen, als deze ontwikkeling wordt gebaseerd op diekenmerken van de NAVO die haar tot een succes hebben gemaakt.Grappenmakers hebben wel eens spottend opgemerkt dat de NAVO staatvoor “No Action, Talk Only”. Het is echter juist hetvermogen van het Bondgenootschap om een forum voor dialoog tebieden, waar de leden hun problemen met elkaar kunnen uitpraten, inplaats van ze uit te vechten, dat de basis vormt voor het succes.Dat is wat het Partnerschap voor de Vrede heeft gedaan voor delanden die lid wilden worden van de NAVO-club, en wat deMediterrane Dialoog tot nu toe, ondanks haar naam nog niet isgelukt. Het ontwikkelen van mechanismes voor de verschillendesituaties waar zowel de Midden- en Oost-Europese landen als delanden in het Grotere Midden Oosten mee te maken hebben, is defundamentele uitdaging voor het Partnerschap voor de Vrede én deMediterrane Dialoog.

De mechanismes waarover de NAVO beschikt, deofficiële en de inofficiële, om een gemeenschappelijke defensie- enveiligheidscultuur te creëren, vormen niet alleen haar traditionelebestaansgrond – de collectieve verdediging. Ze kunnen ook, zo isgebleken, als ze naar Midden- en Oost-Europa worden uitgevoerd, eenaanzienlijke invloed uitoefenen op het geheledemocratiseringsproces. We weten nu dat de democratische controleop de strijdkrachten en de veiligheidstroepen, de civiel-militairebetrekkingen, en defensiehervorming veel belangrijkere elementenvan de democratische en economische transformatie van een landzijn, dan voorheen werd gedacht. Deze vraagstukken vormen nogsteeds een uitdaging voor veel Oost-Europese staten enBalkanlanden, maar ze zijn ook van groot belang voor veel landen inhet Grotere Midden-Oosten. Het ontwikkelen van deze mechanismes ende ingebruikneming ervan in nieuwe delen van de wereld, zal eenessentieel element dienen te zijn van een nieuwNAVO-partnerschapsmechanisme.

De veiligheid van de Bondgenoten kan alleenworden gegarandeerd door nauwe samenwerking met Partners in Midden-en Oost-Europa, in het Grotere Midden-Oosten en tussen henonderling

Wil de NAVO nieuwe partnerschappen opbouwenin het bredere Middellandse Zeegebied en het Grotere Midden-Oosten,dan moet zij een grotere expertise trachten te verkrijgen in ditdeel van de wereld en meer institutionele mechanismes creëren vooreen sterkere betrokkenheid. In de jaren 1980 en 1990 moest de NAVOwerken aan meer institutionele expertise in de Sovjet-Unie endaarna in de opvolgerstaten. Zij moet nu hetzelfde doen in deNoord-Afrikaanse landen en het Grotere Midden-Oosten. HetPartnerschap voor de Vrede biedt een model voor het soort zeerflexibele raamwerk dat nodig is om de betrokkenheid teondersteunen. Een analoog programma voor het Middellandse Zeegebieden het Grotere Midden-Oosten zal rekening dienen te houden metbepaalde, specifiek regionale kenmerken, die deels hetzelfde zijnals in Midden- en Oost-Europa in het begin van de jaren 1990 tezien waren, en deels totaal anders.

De bevolking en zelfs sommige regeringen indeze landen weten bijvoorbeeld bijna niets over de werkelijke aardvan de NAVO. Daarom is een langdurig, breed informatie- encommunicatieprogramma nodig. Dit vereist een actieve betrokkenheid,niet alleen van overheidsinstanties maar ook vannon-gouvernementele instellingen, zoals ruim tien jaar geleden ookin Midden- en Oost-Europa het geval was. Maar terwijl Midden- enOost-Europa het PfP vooral zagen als een middel om informatie enbetrokkenheid uit de NAVO te halen en de NAVO er toe te brengenhaar invloed uit te oefenen in hun gebied, zoeken de landen inNoord-Afrika en het Grotere Midden-Oosten in de allereerste plaatsnaar een middel om hun stem te doen horen en deBondgenootschappelijke besluitvorming te kunnen beïnvloeden. Dat isgoed, want we moeten eerst luisteren en begrijpen voor we kunnenantwoorden en beleid kunnen maken. Onze invloed in de regio zal indirecte verhouding staan tot onze bereidheid te luisteren en teverstaan.

Binnen de gehele regio is deburgermaatschappij minder ontwikkeld dan in het grootste deel vanEuropa, zoals dat ook in Midden- en Oost-Europa het geval was zo’n15 jaar geleden. Dit maakt de betrokkenheid van non-gouvernementeleorganisaties en universiteiten belangrijk, zowel als middel om deNAVO-boodschap over te brengen, als om te helpen bij deontwikkeling van de democratie. In sommige gevallen, zoals inAlgerije bijvoorbeeld, is er een directe, specifieke behoefte aantoegang tot ervaring en expertise met het totstandbrengen vannieuwe civiel–militaire betrekkingen en democratische controle overde strijdkrachten.

Veel Midden- en Oost-Europese landen wildenvan het begin af aan toetreden tot de NAVO en het Partnerschap voorde Vrede bood hun daarvoor een goed instrument. Maar dat geldt nietvoor de landen in Noord-Afrika en het Grotere Midden-Oosten. Als depublieke opinie in deze landen een nieuw initiatief zoudeninterpreteren als een poging tot een vernieuwd militairbondgenootschap, of als een instrument voor het Westen om druk ofcontrole uit te oefenen, of, erger nog, als een instrument omIsraël het vooruitzicht te geven dat het toe zou kunnen treden totde NAVO, dan zal geen enkele vooruitgang kunnen wordengeboekt.

Dat is de reden dat een nieuw mechanisme tervervanging van de Mediterrane Dialoog, geen officiële documentendie ondertekend moeten worden zou moeten omvatten, vooral niet alsdie documenten gaan over een lijst beginselen, of over waarden diegedeeld moeten worden. Het enige dat in eerste instantie nodig is,is een reeks forums voor regelmatig politiek enmilitair/veiligheidsoverleg, gekoppeld aan een fijnmazig netwerkvan mogelijke samenwerkingsactiviteiten dat veel weg zou kunnenhebben van het PfP-systeem van zelfdifferentiatie dat zijn waardereeds bewezen heeft. Dit aanbod en de bijbehorende uitnodigingenzouden een aanvulling moeten vormen op het werk van de EuropeseUnie en daar niet mee concurreren. Het pakket moet weerspiegelenwat de landen zelf willen en nodig hebben. Als ze worden gezien als“top-down” voorstellen, zullen ze beleefd terzijde wordengelegd.

Parallel aan programma van voorlichting endiplomatieke betrokkenheid, komt er steeds meer ruimte voorvertrouwenbevorderende maatregelen in de militaire sfeer. Hierkunnen de bilaterale relaties tussen NAVO-leden met de Partners inMidden- en Oost-Europa enerzijds en met de landen uit hetMiddellandse Zeegebied en het Grotere Midden-Oosten anderzijds,elkaar positief beïnvloeden en wellicht leiden tot de ontwikkelingvan multilaterale banden. De ervaring op dit terrein leert echter,dat het Bondgenootschap gevoeliger moet worden voor de problemendie in deze regio leven. De strijdkrachtgroeperingen van de NAVOdie in het Middellandse Zeegebied dienst doen, zouden als eenbedreiging kunnen overkomen op landen in Noord-Afrika, al zijn zedaar natuurlijk nooit voor bedoeld geweest.

Naast de militaire enveiligheidsversterkende maatregelen, die in het MiddellandseZeegebied en het Grotere Midden-Oosten even nuttig zullen zijn alsze in Midden- en Oost-Europa zijn geweest, is er nog veel meerruimte voor een officieel instrument voor het delen van informatie.Er is behoefte aan een nieuw Partnerschaps- en Samenwerkingsprocesdat een soort netwerkcentrum moet worden waar iedereen kanuitvinden wat er in de regio gaande is. Dit kan misschien het meestefficiënt tot stand worden gebracht via een elektronisch systeem.Er gaat natuurlijk niets boven mensen regelmatig bijeen brengen omze van gedachten te laten wisselen, maar men zou bij gebrek aanbeter wel meer gebruik kunnen maken van videoconferenties, om decommunicatie tegen lage kosten sterk te verbeteren.

Aangezien “zachte”veiligheidsvraagstukken minder gevoelig liggen dan de harde,militaire problemen in de meeste Noord-Afrikaanse enMidden-Oosterse landen, is dat vermoedelijk het terrein waar deNAVO het beste mee kan beginnen. Het Wetenschappelijk Programma vande NAVO is ideaal om het ijs te breken. De NAVO kan hetWetenschappelijk Programma en haar expertise op het gebied van depublieke diplomatie gebruiken om belangstelling te stimuleren endebat in de regio aan te moedigen over nieuwe veiligheidsproblemendie een gemeenschappelijke bedreiging vormen. NAVO-officials kunnenonder auspiciën van wetenschappelijke en informatieprogramma’s degebieden vaker bezoeken en zo ook hun eigen expertise vergroten.Het zal vermoedelijk net zo gaan als in Midden- en Oost-Europa inhet begin van de jaren ’90. Ook hier zullen NAVO-initiatievenbilaterale contacten bevorderen met wetenschappelijke instellingenin de NAVO-landen. Die betrokkenheid zal spoedig leiden tot het zodringend noodzakelijke ontstaan van denktanks in dit gebied,waarmee samenwerkingsprogramma’s kunnen worden opgezet. Op ditmoment zijn non-gouvernementele organisaties en universiteiten inBondgenootschappelijke landen zich er reeds van bewust dat zij hunaandacht op dit deel van de wereld moeten gaan richten, iets datzij tot dusver echter nog niet hebben gedaan. Een relatiefbescheiden initiatief van de NAVO op dit terrein, kan een stroompositieve belangstelling vanuit het Westen op gang brengen, zoalsook in Midden- en Oost-Europa is gebeurd.

Een belangrijk aspect, dat vaakwordt onderschat, is wat de Parlementaire Assemblee van de NAVO opdit terrein kan doen met regionale deelnemers. Hoewel deParlementaire Assemblee los staat van de NAVO, bieden haarprogramma’s nuttige ondersteuning aan het werk van hetBondgenootschap en vormen zij een goede aanvulling op dediplomatieke en militaire activiteiten. De Parlementaire Assembleekan zich vaak op terreinen begeven waar de NAVO dat niet kan enparlementen vinden het dikwijls makkelijker met elkaar te praten,dan met regeringen. Een goed voorbeeld is de parlementaire dialoogdie, ondanks alle regionale spanningen, op dit moment plaatsvindtop de Kaukasus. Een soortgelijke dialoog zou de betrekkingen kunnenhelpen verbeteren tussen bepaalde Noord-Afrikaanse landen.

Verdere overwegingen

De belangrijkste voorwaarde ompartnerschap en samenwerking in deze regio tot een succes te maken,is dat men het gebied – formeel of informeel - zou moetenonderverdelen om in subregionale clusters te gaan werken. Bovenalmoet de Israëlisch-Palestijnse kwestie worden gescheiden van deeventuele relatie tussen de NAVO en Noord-Afrikaanse staten. Veelstaten in dit gebied hebben ernstige spanningen met hun eigenbuurlanden. Daarom zal de samenwerking met de NAVO vermoedelijkeerst in bilateraal verband plaatsvinden en pas in tweede instantievia een collectief, subregionaal forum.

Een andere overweging is, dat denieuwe veiligheidsproblematiek, waaronder het belangrijke probleemvan het terrorisme, nu staten treft die veel verder van de NAVOafliggen dat de PfP- of de Dialooglanden; Pakistan en Indonesiëzijn daar voorbeelden van. De nieuwe mechanismes zouden de dialoogin ieder geval ook voor meer afgelegen landen met soortgelijkeproblemen moeten openstellen. Tenslotte maakt de rol van de NAVO inAfghanistan politieke contacten met afgelegen landen noodzakelijk.Een pijnloos en direct bruikbaar mechanisme hiervoor zou kunnenzijn, dat de Wetenschappelijke Workshops van de NAVO wordenopengesteld voor deelnemers uit deze landen. Op dit moment kunnenalleen inwoners van PfP- en Dialooglanden worden uitgenodigd voordit soort activiteiten.

Hoewel terrorisme voor de landenin het Midden-Oosten een even grote bedreiging vormt als voorEuropa en Noord-Amerika en samenwerking op dit terrein van primairbelang is, zijn de vertegenwoordigers uit deze streken het moe,vergaderingen bij te wonen waarin iedere keer weer een link wordtgelegd tussen terrorisme en de Arabische wereld. We zouden verderkomen met deze discussies als we onze benadering zoudenmatigen.

Op één gebied in het bijzonder, moeten wijlering trekken uit de ontwikkeling van het PfP. Het lidmaatschapvan het PfP werd oorspronkelijk aangeboden aan alle landen inMidden- en Oost-Europa en aan de voormalige Sovjet-Unie, zonder datdaar enige voorwaarde aan was gekoppeld. Vervolgens is aan landenals Servië en Montenegro, die later tot het PfP wilden toetreden,de voorwaarde van democratisch en goed bestuur gesteld. Hoewel jeover de waarde daarvan zou kunnen twisten, is een ding zeker. Hetis essentieel dat aan een nieuw programma voor partnerschap ensamenwerking met Noord-Afrika en het Grotere Midden-Oosten niet eendergelijke voorwaarde gesteld wordt. De landen in deze regio kiezenieder hun eigen weg naar democratie en modernisering en de snelheidwaarmee zij zich ontwikkelen, is niet gelijk. Ze zullen zichergeren aan alles dat neerbuigend of cultureel imperialistischlijkt. De cultuurkloof die nu tussen Europa en Noord-Amerikaenerzijds en Noord-Afrika en het Grotere Midden-Oosten anderzijdsbestaat, is groter dan de kloof die ooit tussen Oost en West aanhet einde van de Koude Oorlog bestond. Pogingen om deze kloof tedichten, hebben meer kans van slagen als de samenwerkingvoorzichtig en tactvol wordt aangeboden.

Een onderdeel van hetPartnerschap voor de Vrede dat de meeste invloed heeft gehad, iszonder twijfel, de vestiging van officiële vertegenwoordigingen ophet NAVO-Hoofdkwartier. Toen de vertegenwoordigers van PfP-landenkantoorruimte kregen aangeboden, gingen ze veel serieuzere civieleen militaire vertegenwoordigers sturen, waardoor een veel grotereveranderingsbereidheid ontstond. Iets dat op alle toen deelnemendelanden van grote invloed is geweest. Een soortgelijke maatregelvoor de landen in het Middellandse Zeegebied en het Grotere MiddenOosten, zou een belangrijke bijdrage kunnen leveren tot hetontstaan van een werkelijke dialoog en samenwerking.

Wanneer de vertegenwoordiging isgeregeld, kunnen allerlei activiteiten die in het PfP zijnontwikkeld, voor deze gebieden geschikt worden gemaakt. Als erteams van nationale vertegenwoordigers zouden komen, die de NAVOgoed kennen en die hun inzichten kunnen overdragen naar hun eigenhoofdsteden, zou er een betrokkenheid kunnen ontstaan, die op geenenkele andere manier bereikt kan worden. Alle programma’s dieopenstaan voor PfP-landen zouden direct toegankelijk worden. Dediplomatieke betrokkenheid wordt effectiever. En het belangrijksteis, dat door de aanwezigheid van redelijk grotevertegenwoordigingen op het NAVO-Hoofdkwartier, informelecommunicatiekanalen zullen ontstaan. Veel van het werk dat de NAVOverricht, is het gladstrijken van conflicten en spanningen, en datgebeurt tussen diplomaten van het middenkader en officieren aan debar, in het restaurant, of ergens in de wandelgangen van hetHoofdkwartier. Het feit dat alle nationale delegaties envertegenwoordigingen, de militaire en de niet-militaire, onder ééndak vertoeven, maakt de NAVO zo uniek. De prettige sfeer diehierdoor ontstaat, brengt de werkelijke diplomatie tot bloei. Wijmoeten onze collega’s uit het Midden-Oosten en het MiddellandseZeegebied ditzelfde voorrecht ook gunnen.

Terwijl het Partnerschap voor deVrede zelf wordt herzien en gemoderniseerd, zal er bijnaonvermijdelijk ook meer samenwerking komen tussen het PfP en denieuwe mechanismes voor dialoog en samenwerking met Noord-Afrika enhet Midden-Oosten. Misschien is de beste oplossing wel, eengemeenschappelijk overkoepelend programma dat alle aspecten van hetpartnerschap afdekt, zowel die van het PfP als van de MediterraneDialoog, waaraan programma’s kunnen worden gehangen die meeronderscheid maken tussen de regio’s en tussen delen van het geheel:een “Partnerschap voor Samenwerking” waar Midden- en Oost-Europa,het bredere Middellandse Zeegebied en het Grotere Midden-Oostenzouden vallen.

Chris Donnelly is een senior fellow bij de UKDefence Academy in Shrivenham, Engeland, en is de bijzonderadviseur geweest voor Midden- en Oost-Europa van vierNAVO-secretarissen-generaal van 1989 tot 2003.

* Turkije erkent de Republiek Macedonië onder zijn constitutionele naam