Opbygning af et NATO-partnerskab for Mellemøstregionen

For ti år siden lancerede NATO toskelsættende partnerskabsprogrammer, nemlig Partnerskab for Fred(PfP) for landene i Central- og Østeuropa og Middelhavsdialogen forlandene i Mellemøstregionen i bred forstand. Begge programmer er nublevet tilpasset, så de tager hensyn til forandringerne ieuro-atlantisk sikkerhed som fx NATO's udvidelse og de nyeudfordringer, som Alliancen står overfor i dag. HvisMiddelhavsdialogen skal udvikles og om muligt udvides til at dækkeen større del af Mellemøsten, kan man drage nytte af erfaringernefra PfP.

Middelhavsdialogen har i modsætning tilPartnerskab for Fred ikke været nogen succes. Den har ikke spilletnogen særlig rolle med hensyn til at stabilisere regionen ellerfremme udviklingen i de deltagende lande. Det er der flere årsagertil, herunder manglende tid, mennesker og penge, en dyb mistro tilog uvidenhed om NATO i mange lande i regionen, manglen på de sammedialog- og samarbejdsmekanismer, som NATO og Partnerskab for Fredbygger på, og en manglende evne til at skille regionalesikkerhedsspørgsmål i regionen fra den israelsk-palæstinensiskekonflikt.

For ti år siden var NATO'ssikkerhedspolitiske interesse koncentreret om at stabilisere ogtransformere Central- og Østeuropa, mens det i dag i højere graddrejer sig om at håndtere de problemer, som stammer fra landene iMellemøstregionen ("Greater Middle East"). Hvis NATO skal tage varepå sine medlemmers sikkerhedsinteresser, vil alliancen i dekommende måneder og år skulle skifte fokus fra Central- ogØsteuropa til denne region, og Middelhavsdialogen vil skulleudvikles i overensstemmelse hermed.

Hvis det internationale samfund tildeler denødvendige ressourcer til at stabilisere Afghanistan, vil NATO'srolle i Den Internationale Sikkerhedsstyrke i Afghanistan kunnevære den model, som kan anvendes for Irak og - med tiden - enddavære med til at løse den israelsk-palæstinensiske konflikt. Israelsdilemma er, at jo stærkere landet bliver militært, jo mindre sikkerføler landets befolkning sig. Der er behov for en neutral opmand,som begge parter har tillid til, og som kan bistå med at forhandleog derefter gennemføre en sikkerhedspakke. Hverken USA eller Europakan gøre det, fordi ingen af de to parter anses for at væreupartiske. Uanset hvor langt ude dette kan synes for øjeblikket, erNATO formodentlig den eneste institution, som kan håndtere detteproblem indenfor de kommende år.

Det er klart, at alle disse muligeudviklinger er meget usikre. Men ser man tilbage på de sidste femår - for ikke at sige femten - har NATO udviklet sig langthurtigere end forudset. Forandringstakten i verden har været støtstigende, og NATO har trods sine mangler vist sig at være deninternationale institution, som har vist sig at være mest fleksibelog bedst i stand til at håndtere det nye sikkerhedsmiljøsudfordringer. Sådan vil det nok blive ved med at være, og NATO'sudvikling vil sandsynligvis byde på flereoverraskelser.

I takt med at Alliancen bevæger sig fra sin"koldkrigs-rolle" som en passiv forsvarsorganisation til at bliveen proaktiv sikkerhedsorganisation, hvilket vore dages "varme fred"kræver, står det i stadig stigende grad klart for de allierede, atderes sikkerhed kun kan opnås ved at stå sammen. Skellet mellem"allierede" og "partnere" bør lukkes i en fart. De allieredessikkerhed kan kun sikres gennem tæt samarbejde med partnere iCentral- og Østeuropa og i Mellemøstregionen samt med hinanden. Deter mere end noget andet denne udvikling, som er drivkraften iNATO's forandring, og som udgør det største incitament til at givepartnerskabsprogrammer større indhold og integrere dem bedre iAlliancens almindelige aktiviteter.

Hvis NATO's partnerskabsmekanismer skaludvikles med henblik på at kunne håndtere de nyesikkerhedsudfordringer, ville det være logisk, om denne udviklingbyggede på de elementer, som har gjort NATO's aktiviteter til ensucces. Spøgefugle har ofte grinet af, at NATO stod for "No Action,Talk Only". Det er imidlertid lige præcis Alliancens evne somdialogforum, hvor medlemmerne kan få luft for deres problemer istedet for at komme op at slås over dem, som har været grundlagetfor NATO's succes. Det er det, som Partnerskab for Fred var for delande, som ønskede at blive medlem af NATO-klubben, og somMiddelhavsdialogen ikke har kunnet, trods sit navn. Beggeprogrammer står over for den enorme udfordring, det er at skabemekanismer, tilpasset forskellige situationer, som Central- ogØsteuropa og Middelhavsregionen nu står overfor.

NATO's mekanismer - både de formelle oguformelle - til at skabe et fælles forsvar og en fællessikkerhedskultur, er ikke kun grundlaget for dens raisond’être nemlig at stå for kollektivt forsvar, men har også iCentral- og Østeuropa øvet en betydelig indflydelse pådemokratiseringsprocessen som helhed. Der er nu enighed om, atdemokratisk kontrol med de væbnede styrker og sikkerhedsstyrker,forholdet mellem civile og militære sektorer samt reform afforsvaret udgør langt vigtigere aspekter af den demokratiske ogøkonomiske omstilling i et land, end man først havde antaget. Dissespørgsmål er fortsat en udfordring for mange østeuropæiske lande oglande på Balkan, men de er det også i mange af landene iMellemøstregionen. At udvikle disse mekanismer og udbrede dem tilnye dele af verden vil være en vigtig del af en nypartnerskabsmekanisme.

De allieredes sikkerhed kan kun garanteresgennem tæt samarbejde med partnere i Central- og Østeuropa og iMellemøstregionen samt med hinanden

Hvis NATO ønsker at opbyggesikkerhedspartnerskaber i Middelhavsregionen i bred forstand og iMellemøstregionen, vil det skulle skaffe sig større ekspertise mht.denne del af verden og styrke de institutionelle mekanismer medhenblik på at inddrage disse lande. Ligesom NATO i slutningen af1980'erne og i begyndelsen af 1990'erne udviklede størreinstitutionel ekspertise vedrørende Sovjetunionen og - derefter -dens efterfølgerstater, vil Alliancen skulle gøre det i dag medhensyn til landene i Nordafrika og Mellemøstregionen. Partnerskabfor Fred udgør en model for den type ramme, som er nødvendig til atstøtte indsatsen - primært fordi det var en mekanisme, som varmeget fleksibel. Et tilsvarende program for Middelhavsområdet ogMellemøstregionen bør tage hensyn til bestemte regionale forhold,hvoraf nogle er de samme som dem, vi stod overfor i Central- ogØsteuropa i begyndelsen af 1990'erne, og hvor andre er megetanderledes.

Der er fx næsten ingen viden om, hvad NATOer, hverken i befolkningen eller i nogle regeringer i området.Derfor er der behov for et langsigtet, bredt informations- ogkommunikationsprogram. Det kræver aktivt engagement fra såvelregeringer som ikke-statslige organisationer ligesom i Central- ogØsteuropa for ti år siden eller mere. Men hvor Central- ogØsteuropa primært betragtede Partnerskab for Fred som et instrumenttil at få information og aktivitet ud af NATO, ønsker landene iNordafrika og Mellemøstregionen først og fremmest et redskab til atblive hørt og til at øve indflydelse på Alliancens beslutninger.Det er godt, fordi vi har brug for at lytte og forstå, før vi kansvare og lave politikker. Vores indflydelse i regionen vil stå idirekte forhold til vores parathed til at lytte oghøre.

I regionen som helhed er det civile samfundmindre udviklet end i det meste af Europa, hvilket også vartilfældet i Central- og Østeuropa 15 år tidligere. Det betyder, atdet er så meget desto vigtigere at inddrage ikke-statsligeorganisationer og universiteter både som et middel til atviderebringe NATO's budskab på og til at bistå med udviklingen afdemokratiet. I nogle tilfælde som fx Algeriet er der etøjeblikkeligt og specifikt behov for adgang til erfaring ogekspertise med hensyn til at skabe nye relationer mellem den civileog militære sektor og indføre demokratisk kontrol med de væbnedestyrker.

Men i modsætning til landene i Central- ogØsteuropa, som næsten alle gerne ville med i NATO, og hvorPartnerskab for Fred udgjorde et middel til at nå dette mål, er detikke tilfældet for landene i Nordafrika og Mellemøstregionen. Hvisoffentligheden i disse lande ser et nyt initiativ som en militæralliances genopståen, et redskab for Vestens pres og kontrol eller- hvad værre er - et redskab til at give Israel udsigt til hurtigtmedlemskab af NATO, vil der ikke ske nogen fremskridt.

Derfor bør den nye mekanisme, som skalerstatte Middelhavsdialogen, ikke omfatte formelle dokumenter, derskal underskrives, navnlig ikke hvis de indeholder en liste afprincipper og værdier, som alle skal dele. Det eneste, der i førsteomgang er brug for, er en række fora til regelmæssig politisk ogmilitær/sikkerhedsmæssig dialog sammen med et tæt netværk afsamarbejdsinitiativer på mange niveauer byggende på det sammevelkendte princip fra PfP om selvdifferentiering. Disse tilbud oginvitationer bør kunne ses som et supplement til EU's tilbud - ogikke et modstykke - og de bør afspejle det, landene selv ønsker oghar brug for. Hvis de kommer til at blive set som forslag "fraoven", vil de høfligt blive overhørt.

Samtidig med et programvedrørende information og diplomatisk engagement er der øget behovfor militære tillidsskabende foranstaltninger. Her vil bilateraleforhold mellem NATO's medlemmer og partnerne i Central- ogØsteuropa på den ene side og landene i Middelhavsområdet ogMellemøstregionen på den anden være til gensidig fordel iudviklingen af multilaterale forbindelser. Men erfaring på detteområde har lært os, at Alliancen bør øge sin opmærksomhed over forregionens forhold. NATO's styrkegrupper, som opererer iMiddelhavsområdet, og som naturligvis oprindeligt havde et andetsigte, kan virke truende på de nordafrikanske lande.

Ud over de militære ogsikkerhedsmæssige tillidsskabende foranstaltninger, som vil værelige så værdifulde i Middelhavs- eller Mellemøstregionen, som devar det i Central- og Østeuropa, vil der være plads til en formelmekanisme til udveksling af information. Der er behov for, at nyepartnerskabs- og samarbejdsprocesser kan blive et nytnetværkscenter, hvor enhver kan finde ud af, hvad der sker iregionen. Det kan måske ske mest effektivt vha. et elektronisksystem. Det skal ikke hindre mennesker i at mødes regelmæssigt ogtale sammen, men udbredt anvendelse af videkonferencer kan bestemtøge kommunikationen, uden at det behøver at blive meget dyrt.

Fordi "bløde" sikkerhedsemner ermindre følsomme end hårde militære emner i de fleste nordafrikanskeog mellemøstlige lande, vil det være førstnævnte område, hvor NATOkan engagere sig til at begynde med. NATO's Videnskabsprogram er enideel mekanisme til at bryde isen. Ved at anvendeVidenskabsprogrammet og andre redskaber fra Offentligt Diplomatistår NATO i en god position til at skabe interesse og debat iregionen vedrørende nye sikkerhedsspørgsmål, som udgør en trusselfor alle. Inden for rammen af videnskabelige og informationsmæssigeprogrammer vil NATO's embedsmænd oftere kunne besøge regionerne ogudvide deres egen ekspertise. Lige som i Central- og Østeuropa ibegyndelsen af 1990'erne kan vi regne med, at NATO's initiativerinden for disse programmer vil stimulere bilateralt engagement i deakademiske institutioner i de allierede lande. Sådant et engagementvil hurtigt føre til den stærkt tiltrængte udvikling af tænketankei regionen, som kan stå for samarbejdsprogrammer i regionen. I denuværende omstændigheder er NGO'er og universiteter i allieredelande klar over, at de bør rette fokus på denne del af verden, sommange har set hen over i tidens løb. En relativt beskeden indsatsfra NATO kan starte en flodbølge af venligtsindet vestligtengagement, således som det skete i Central- og Østeuropa.

Det arbejde, som NATO'sParlamentarikerforsamling (NPA) udfører sammen med de regionaledeltagere, er meget vigtigt, selvom det ofte undervurderes i dennesammenhæng. Selvom NPA ikke er en del af NATO, er dets programmeren værdifuld støtte til Alliancens mål og dens diplomatiske ogmilitære aktivitet. NPA kan ofte bevæge sig hen, hvor NATO'sbureaukrati har svært ved at komme, og parlamenter har ofte lettereved at tale med hinanden, end regeringer har det. Et godt eksempelherpå er den parlamentariske dialog, som for øjeblikket finder stedi Kaukasus trods regionale spændinger. En tilsvarende dialog kanfremme relationerne mellem bestemte nordafrikanske lande.

At gøre det på den rigtige måde

Hvis man vil gøre partnerskab ogsamarbejde i dette område til en succes, bør det overvejes atopdele området formelt og uformelt, så der skabes samarbejde påsub-regionalt niveau. Frem for alt skal detisraelsk-palæstinensiske spørgsmål adskilles fra NATO's forhold tilde nordafrikanske stater. Mange stater i regionen har ogsåalvorlige spændinger med deres egne naboer. Af disse årsager vilsamarbejdet med NATO sandsynligvis udvikle sig som bilateraltsamarbejde og først derefter i sub-regionale kollektivegrupper.

Et yderlige aspekt er, at de nyesikkerhedsproblemer, herunder terrorisme, vedrører stater, somligger langt længere væk end eksisterende PfP- ellerMiddelhavsdialoglande, som fx Pakistan og Indonesien. De nyemekanismer bør kunne rumme, at i det mindste noget af dialogenåbnes for lande med tilsvarende problemer. Når det kommer tilstykket, medfører NATO's rolle i Afghanistan, at der er politiskekontakter til lande langt væk. En mekanisme, som er både smertefriog umiddelbar, er at åbne NATO's Videnskabs-workshops for deltagerefra disse lande. Som det er nu, bliver kun borgere fra PfP-lande ogMiddelhavsdialoglande inviteret til disse aktiviteter.

På et særligt område er detvigtigt at drage den rette lære fra PfP's udvikling. PfP-medlemskabblev oprindeligt tilbudt alle lande i Central- og Østeuropa og dettidligere Sovjetunionen uden betingelser. Derefter blev der indførtet krav om demokrati og god regeringsform for lande somSerbien-Montenegro, som ønsker at slutte sig til PfP som en måde atblive del af det vestlige samfund på. Mens man kan diskutereværdien af dette, er én ting sikkert. Det er afgørende, at et nytpartnerskabs- og samarbejdsprogram med Nordafrika ogMellemøstregionen ikke bygger på et sådant krav. Regionens landevil forfølge forskellige veje til demokrati og modernisering og vilbevæge sig med forskellig fart. De vil være imod alt det, somvirker nedladende eller kulturimperialistisk. Kulturkløften mellemEuropa og Nordamerika på den ene side og Nordafrika ogMellemøstregionen på den anden er større end mellem Øst og Vest modslutningen af Den Kolde Krig. Indsatsen for at lukke dette skel vilvære mere effektiv, jo mere samarbejdet tilbydes venligt og medtakt.

Selvom terrorisme er lige så stor en trusselmod landene i Mellemøsten, som den er mod Europa og Nordamerika, ogsamarbejdet vedrørende terrorismen er af største betydning, errepræsentanter fra disse lande trætte af at deltage i møder, hvoral samtale indledes med at forbinde den arabiske verden medterrortruslen. Vi kommer længere i disse diskussioner, hvis vimodererer vores tilgang.

Det element ved PfP, som harhaft størst effekt, har uden tvivl været oprettelsen af officiellerepræsentationer ved NATO's hovedkvarter. Ved at give PfP-landenekontorplads og opfordre dem til at sende seriøse civile og militæreenheder til at tjene ved NATO's hovedkvarter blev der sat fart iforandringerne, hvilket med det samme havde stor betydning for allede lande, som tog imod udfordringen. Det vil være det aspekt, somfrem for alt vil bidrage til at skabe virkelig dialog og samarbejdemed lande i Middelhavsområdet og Mellemøstregionen.

Når repræsentationen eroprettet, kan alle de mange og varierede aktiviteter, som erudviklet inden for Partnerskab for Fred også tilbydes disse lande.Hvis der kan skabes et team af nationale repræsentanter, somforstår NATO, og som kan begynde at bibringe deres egne hovedstederen forståelse, kan det skabe et engagement på en måde, som intetandet kan. Alle de programmer, som er åbne for PfP-landene, bliverumiddelbart tilgængelige for de andre lande. Det diplomatiskearbejde bliver lettere. Men vigtigst af alt er det tilstedeværelsenaf en repræsentation af en passende størrelse, som åbner op for deuformelle informationskanaler. Store dele af NATO's virkeligearbejde med at udglatte konflikter og fjerne spændinger sker ansigttil ansigt mellem diplomater på mellemniveau og officerer i baren,restauranten eller i korridoren i hovedkvarteret. Det, der gør NATOunik, er, at alle lande har delegationer og repræsentationer,militære såvel som ikke-militære, under samme loft. Denåndsbeslægtede atmosfære, som det skaber, gør det muligt for detvirkelige diplomati at blomstre. Det er dette privilegium, vi børudstrække til vores kolleger fra Mellemøsten ogMiddelhavsområdet.

Nu, hvor Partnerskab for Fredselv er blevet gennemgået og har fået en ny udformning, vil dernæsten uundgåeligt opstå et større samspil mellem dette program ogde nye mekanismer for dialog og samarbejde med Nordafrika ogMellemøsten. Måske er den bedste løsning derfor at skabe en fællesparaply for alle aspekter af partnerskab og Middelhavsdialog,hvorunder man kunne skelne mellem regioner og mellem dele afhelheden, altså et "Partnerskab for Samarbejde" med deltagelse afCentral- og Østeuropa, Middelhavsområdet ogMellemøstregionen.

Chris Donnelly er seniorforsker ved detbritiske forsvarsakademi i Shrivenham i England og var særligrådgiver vedrørende Central- og Østeuropa, Middelhavsområdet i bredforstand og Mellemøstregionen for NATO's generalsekretærer iperioden 1989-2003..

* Tyrkiet anerkender Republikken Makedonien ved dens forfatningsmæssige navn.