Необхідність змін

Коли у своєму виступі на конференції з питаньбезпеки, що проходила в Мюнхені у лютому цього року, канцлерНімеччини офіційно заявив, що НАТО “більше не є головним форумомдля обговорення та координації стратегії між трансатлантичнимипартнерами”, він лише констатував очевидне. Але найбільшезанепокоєння викликає те, що іншого форуму для цього також неіснує. Причина, за якої Герхард Шредер звернув увагу на складнестановище Альянсу, полягає в тому, що ця організація створювалася,зокрема, для того, щоб виробляти консенсус між Європою та ПівнічноюАмерикою у галузі безпеки, і він вважає, що вона могла бефективніше виконувати це завдання. Шредер запропонував створитиспеціальну групу високого рівня для обговорення можливих шляхівполіпшення трансатлантичних відносин, щоб, окрім розв’язання іншихпроблем, відновити культуру стратегічного діалогу в межах Альянсу.Для того, щоб це сталося, НАТО повинна адаптуватися.

Звичайно, НАТО є не єдиною міжнародною організацією, що потребуєпристосування до швидкоплинних і складних змін ситуації безпеки. ЯкЄвропейський Союз, так і Організація Об’єднаних Націй повинніпроводити внутрішні реформи і ставити перед собою перспективнізавдання, якщо вони хочуть не відставати від часу і робити внесок узміцнення стабільності у світі. НАТО не вперше потрапляє в такуситуацію. Більше того, в історії Альянсу навряд чи був період, колиорганізація не знаходилася б у процесі трансформації.

Хоча протягом років як прихильники, так і критики НАТО періодичнотвердили про її непотрібність чи відмирання, Альянс зробивадаптацію до нових загроз своєю “фаховою спеціалізацією”. Однакзмінюватись не завжди було легко. Нерідко цей процессупроводжувався розчаруваннями, суперечками та затяжнимиконсультаціями. Інколи здавалося, що Альянс – це скоріше арена длявнутрішньої боротьби, ніж форум для розбудови консенсусу. Однакякими напруженими не були б обговорення, що приводили до кінцевогокомпромісу, адаптація Альянсу мала вирішальне значення для йогоуспішної еволюції та підтримки загальної стабільності. На даномуетапі відбувається також динамічна військова трансформація НАТО.Але чому Альянс виглядає, як організація, яку роздирають політичнісуперечності?

Щоб зрозуміти, як адаптується НАТО, необхідно проаналізуватирушійні сили, що забезпечують її цілісність. Коли змінюються реаліїбезпеки, такі питання, як спільне бачення загроз, спільнезацікавлення в збереженні присутності США в Європі та спільніцінності, обов’язково піддаються ретельному аналізу. Так,наприклад, відбувалося у 60-х роках, коли Сполучені Штати впершевідчули свою вразливість у результаті розробки Радянським Союзомміжконтинентальних ракет. Тоді Альянс відповів на цепереорієнтацією своєї стратегічної доктрини від концепціїмасованого удару до принципу гнучкого реагування, а після ухваленняЗвіту Армеля в 1967 році – визначенням нових цілей Альянсу, щопоєднували завдання стримування зі сприянням розрядці.

Таким чином, адаптація стосується не лише наявних інструментівАльянсу, але й загальних цілей організації та правил, що визначаютьхарактер співпраці. Виникнення нетрадиційних загроз післязакінчення холодної війни ускладнили процес вироблення спільногопогляду на питання безпеки. Водночас протистояння цим загрозамвимагає більшої відкритості і гнучкості процесу стратегічногопланування, щоб підготувати Альянс до виконання розширеного колазавдань.

Глобальні загрози

Сучасні глобальні загрози мають дві ознаки, що ускладнюютьефективне застосування наявних інструментів безпеки. По-перше,нетрадиційні загрози частіше породжуються соціальними процесами, ане рішеннями тієї чи іншої держави. Це вимагає від стратегівперегляду традиційних інструментів безпеки, таких як військоваінтервенція та стримування. По-друге, сучасна політика безпекиформується в умовах невизначеності, оскільки мотивація, наміри таможливості супротивників, що не пов’язані з тією чи іншою державою,часто не є передбачуваними. До того ж надзвичайно складноспрогнозувати, як певні кроки чи події в одному світовому регіонівплинуть на безпеку іншого. За цієї причини збільшуєтьсявірогідність як переоцінки, так і недооцінки сучасних загроз.

В умовах такої невизначеності країнам НАТО довелося створюватисили, здатні до оперативного розгортання у будь-якому місці, деможе виникнути така необхідність. Водночас союзники прагнутьпідвищити передбачуваність ситуації через зміцнення політичноїстабільності та прозорості у кризових регіонах. Такий подвійнийпідхід визначає напрям процесу адаптації, який, бодай не безвагань, реалізовується Альянсом відколи скінчилася холодна війна. Вмежах цього процесу можна визначити три елементи, кожен з яких маєсвою мотивацію та рушійні сили.

Першим елементом стало створення партнерських відносин у галузібезпеки, спрямованих на розширення зони стабільності в межахЄвропи. У відповідь на виникнення вакууму безпеки після розпадуВаршавського договору, Альянс запропонував колишнім супротивникамспівпрацю в межах відповідних структур НАТО, а пізніше – і механізмприєднання до організації та участі збройних формуванькраїн-партнерів у операціях з врегулювання криз у Європі. Другаскладова стосується дедалі більшого бажання НАТО застосовувати силуу операціях з врегулювання криз та стабілізації, що впершепроявилося на Балканах, а зараз відбувається в Центральній Азії.НАТО починала свою діяльність як організація, що зосереджується напідтримці безпеки в Європі. Збільшення різновиду та обсягу операційАльянсу часом викликало суперечки в його лавах, деякі країни-членинамагалися протистояти цьому процесу.

Третій елемент є результатом процесу реструктуризації збройних силчасів холодної війни, який відбувався впродовж 90-х років і привівдо розробки сучасних програм радикальної військової трансформації.Військові вимоги, що постають перед Альянсом в контексті новихоперацій, ускладнили виконання реформ, що планувалися раніше.Основними принципами забезпечення ефективності НАТО як сучасноїорганізації безпеки стали: гнучкість, здатність до швидкогорозгортання сил та виконання тривалих операцій, технологічнаперевага і – найголовніше – оперативна сумісність.

Військова трансформація

У цій галузі Сполучені Штати діють як “політичний підприємець”, щостимулює подальший поступ. Військова трансформація НАТО головнимчином являє собою передачу Сполученими Штатами решті Альянсу своїхтехнологічних, доктринальних та структурних інновацій, а такожпередового досвіду, що визначив революційно новий спосіб виконаннявійськових операцій цією країною. Цей процес набув розвитку під часпершого терміну президентства Джорджа Буша-молодшого і можевважатися засобом створення оперативно сумісних сил для коаліційнихоперацій та забезпечення здатності збройних сил союзниківвзаємодіяти з американськими військовими у майбутніхопераціях.

Військова трансформація – це динамічний процес, який не маєпередбачуваного кінцевого результату і стосується як особовогоскладу, обладнання і технологій, так і структур та принципів, щовизначають розвиток збройних сил та характер проведення військовихоперацій. Таким чином, Альянс не лише контролює процестрансформації збройних сил країн-членів, а й сам підлягаєтрансформації.

Найочевиднішим проявом цього процесу в масштабах Альянсу сталовведення в дію Командування НАТО з питань трансформації (Норфолк,штат Вірджинія, США) та створення Сил реагування НАТО (СРН). Наданому етапі СРН є рушійною силою військової трансформації НАТО,своєрідним “полігоном” для випробування нових технологій, доктринта процедур. Оскільки ротація контингентів у межах СРН відбуваєтьсярегулярно і часто, військові частини, що закінчили свій термін,мають можливість швидко поширювати набутий досвід у національнихзбройних силах. Сили реагування НАТО складаються переважно зєвропейських формувань, що сприяє гармонізації політики державнихзакупівель військового характеру між країнами Європи. Трансформація– це вже не просто питання на порядку денному НАТО, а ознака, щовизначає сутність сучасного Альянсу.

Хоча протягом років як прихильники, так ікритики НАТО періодично твердили про її непотрібність чивідмирання, Альянс зробив адаптацію до нових загроз своєю “фаховоюспеціалізацією”

Однак сама по собі трансформація не можеслугувати переконливою спільною метою, яка могла б забезпечитиєдність Альянсу. Цілісність НАТО у світі, що змінюється, вимагаєфундаментального узгодження питань щодо визначення загроз та шляхівборотьби з ними. Більшість аналітиків вважають застарілоюСтратегічну концепцію Альянсу 1999 року, що містить узгодженийаналіз стратегічних реалій та шляхи протистояння загрозам, щопостають перед НАТО. Однак трансатлантичні суперечки останніх двохроків перекреслили усі перспективи її оновлення. Показовим є те, щоПерспективна стратегія, що становить стратегічну основупроцесу трансформації, не має статусу офіційного документа,ухваленого Альянсом, а є лише публікацією Верховногоголовнокомандувача ОЗС НАТО в Європі генерала Джеймса Л. Джоунса таГоловнокомандувача НАТО з питань трансформації адмірала Едмунда П.Гіамбастіані.

Як зазначалося раніше, НАТО не є єдиною організацією безпеки, щопотребує реформування. Дві організації, що мають тісні відносини зАльянсом, також адаптуються до нових реалій безпеки, але з іншимирезультатами. Динамічний розвиток Європейської політики безпеки таоборони (ЄПБО) сприяв становленню Європейського Союзу яксамостійного гравця на міжнародній арені безпеки. Водночас повільнітемпи та суто адміністративний характер реформ ОрганізаціїОб’єднаних Націй, навпаки, створили ризик підриву правової основиміжнародних стабілізаційних заходів. Враховуючи взаємозв’язок міжНАТО та цими двома організаціями, варто проаналізувати реформи, щовідбуваються у цих структурах.

Еволюція ЄС

Європейський Союз розробляє ЄПБО як важливий елемент своєїзовнішньої політики, що має на меті доповнити існуючий економічнийвплив організації військовою силою. З метою усунення причин, щопороджують такі загрози, як екстремізм, міграцію та організованузлочинність, Європейський Союз вже довгий час приділяє увагуневійськовим інструментам підтримки стабільності за межами ЄС.Зараз військова складова Спільної зовнішньої та безпекової політикидопомагає забезпечити баланс у підходах Європейського Союзу до цихпитань і розширити діапазон його можливостей, незважаючи на те, щобажання ЄС позиціонувати себе як “військового гравця” з’являєтьсядуже повільно.

Стратегія безпеки ЄС 2003 року, що розроблялася секретаріатом РадиЄвропи, надала нового імпульсу внутрішнім обговоренням з питаньбезпеки. Цей документ є водночас і компромісом, що врегульовуєрозбіжності позицій, і закликом до дій, які дозволили б Європіактивніше залучатися до врегулювання криз на ранньому етапі тасприяли б узгодженню зовнішньої політики між країнами ЄС. Саме втакому руслі нові зовнішньополітичні підходи ЄС випробовуються уБоснії та Герцеговині і в інших місцях. Чимало питань, пов’язаних зузгодженням зовнішньої політики між державами ЄС, підіймались підчас переговорів щодо Конституції ЄС. І навіть якщо Конституцію небуде ратифіковано, багато узгоджених рішень залишаться в силі, утому числі і план створення Європейського оборонного агентства, щомає сприяти координації державних закупівель військовогохарактеру.

У результаті операцій в колишній Югославії Європейський Союз таНАТО дедалі ефективніше співпрацюють у форматі домовленостейБерлін-плюс, згідно з якими ЄС має доступ до ресурсів Альянсу.Однак, незважаючи на практичну співпрацю, чимало аналітиків іззанепокоєнням прогнозують, що врешті-решт ці дві організації можутьстати конкурентами. Багато хто в Європі вважає, що набірбагатовимірних інструментів, який вони сподіваються запровадити узовнішній політиці ЄС, є придатнішим для протистояння сучаснимзагрозам, ніж будь-який підхід, що базується на застосуваннівійськової сили. З цього приводу в межах Європейського Союзу таНАТО існує майже однаковий стратегічний консенсус. Проте дуже малокраїн Європейського Союзу хотіли б перетворити його на організацію,що була б певною противагою Сполученим Штатам. Більшість членів ЄСпросто хотіли б бачити Європу сильнішою, щоб вона могла статипривабливішим, а відтак впливовішим партнером США. Хоча мотиваціярозробки ЄПБО не є однорідною, загальне переконання, що існує вкраїнах ЄС щодо необхідності такої політики, є достатньо сильним,щоб цей процес рухався вперед.

Реформування ООН

Процес реформування ООН є прикладом адаптації установи, в якійнемає ні провідної країни, що могла б виконувати роль політичногорушія, ні інтересів, які об’єднували б усіх членів. У цьому випадкуГенеральний секретар та його команда є впливовими гравцями, але немають достатніх повноважень, окрім суто адміністративних, і неможуть ініціювати докорінну трансформацію ООН в цілому.

Закінчення холодної війни відкрило нові перспективи для РадиБезпеки ООН, яка довгий час перебувала в стані цілковитогобезсилля. Програма дій заради миру, ухвалена в 1992 році,окреслила широке коло завдань організації у галузі впровадження тапідтримання миру і сприяла удосконаленню роботи Відділу миротворчихоперацій ООН. Протягом наступних років секретаріат ООН булореформовано з метою підвищення результативності його роботи. Однакпроцес ухвалення організаційних змін, що вимагають консенсусу ісолідарності країн-членів, залишається складним.

Одним із елементів цього складного процесу є реформування самоїРади Безпеки ООН. Хоча існує загальна думка про те, що цей органбув би більш дієвим, якби пропорційніше відображав фактичнийрозподіл населення та світового впливу країн-членів, консенсус щодойого реформування навіть не намітився. Щоб вивести ситуацію зглухого кута, Генеральний секретар Кофі Аннан створив Комітетвисокого рівня, який у грудні минулого року звітував про результатисвоєї роботи. Окрім чітких пропозицій реформування Ради Безпеки,Комітет запропонував ряд радикальних змін на рівні ООН, у томучислі конкретні критерії превентивних військових дій. Звіт ставдодатковим стимулом для проведення комплексних реформ і був широкорозповсюджений як довідковий документ, що сприяє предметномуобговоренню проблем реформування ООН.

Майбутня форма та ефективність ООН має значення і длятрансформації НАТО. Це пояснюється тим, що для більшостієвропейських країн Альянсу легітимність дій, що базуються наміжнародному праві, зокрема на мандаті Ради Безпеки ООН, єважливою, якщо не необхідною, умовою для розгляду можливостізастосування військової сили у тій чи іншій кризовій ситуації.Отже, тісний зв’язок між НАТО та Організацією Об’єднаних Націй вконтексті майбутнього розгортання СРН сприятиме розширеннюполітичного консенсусу з питань трансформації Альянсу.

Перспективи НАТО

Протягом 90-х років, після закінчення холодної війни, Альянсувдавалося підтримувати своє існування і залишатися дієвоюорганізацією, зосереджуючись на врегулюванні кризових ситуацій вЄвропі. І хоча ця робота має вирішальне значення для збереженнязагальноєвропейської безпеки й стабільності, вона не можезабезпечити політичної цілісності та неподільної ідентичностіАльянсу, що зберігалася впродовж холодної війни через смертельнузагрозу з боку Радянського Союзу. Трансформаційний курс, якимАльянс успішно рухається вперед після подій 11 вересня і особливопісля Празького саміту 2002 року, не зміг забезпечити подоланняполітичних розбіжностей, що виникли між союзниками.

На думку деяких аналітиків, поточна програма трансформації НАТОвизначила найвищий рівень консенсусу, який можливо досягти в межахНАТО на даному етапі. Тому вони побоюються, що навіть цейконсенсус, вірогідно, розпадеться, як тільки перед Альянсом постанепитання застосування військової сили, гуманітарного втручання чивиконання операції у віддаленому стратегічному регіоні, а відтаксаме існування НАТО знову потрапить під загрозу. Альтернативнийсценарій полягає у тому, що Альянс залишиться лише у ролі“постачальника послуг” і надаватиме військові ресурси длякоаліційних операцій під проводом США, а в майбутньому, можливо, –Європейського Союзу.

Звернувши увагу на брак стратегічного обговорення в межах НАТО,Герхард Шредер поставив це питання на порядок денний. Цілкомімовірно, що він тим самим започаткував діалог, який, на йогодумку, є необхідним для відновлення трансатлантичних відносин. Хочапропозиція канцлера щодо створення спеціальної робочої групивисокого рівня не знайшла підтримки, представники США негайновисловили заінтересованість у такому діалозі і своє бачення ціліАльянсу. “Можливо, провідною метою НАТО має стати наша допомога втому, щоб прапор свободи, безпеки і миру замайорів над народами такраїнами, які знаходяться далі на південь та схід?” – запитавколишній посол США при НАТО Ніколас Бернс у інтерв’ю одній з газетнапередодні свого від’їзду з Брюсселя. Однак виникає ще однезапитання: чи підуть за цим прапором європейці?

Хеннінг Ріке – науковий співробітникDeutsche Gesellschaft fur Auswartige Politik, Берлін;спеціалізується на питаннях європейської та трансатлантичноїбезпеки.