Nevoia de schimbare

Atunci când spunea la Conferinţa deSecuritate anuală de la München din luna februarie a acestui an căNATO „nu mai era principalul loc unde partenerii trans-atlanticidiscută şi îşi coordonează strategiile”, cancelarul german nu făceaaltceva decât să sublinieze un lucru evident. Dar ceea ce este şimai supărător este că nu există un alt astfel de loc. Argumentul pecare Gerhard Schröder l-a ales pentru a sublinia deruta Alianţeieste acela că NATO este conceput, parţial, pentru a construiconsensul între Europa şi America de Nord în domeniul securităţiişi considera că acesta trebuia să facă ceva mai mult în acest sens.Drept urmare, Schröder propunea crearea unui panel la înalt nivelpentru discutarea căilor de îmbunătăţire a relaţiilortrans-atlantice, printre altele, în scopul de a restabili o culturăa dialogului strategic în cadrul Alianţei. NATO trebuie însă să seadapteze pentru a realiza acest lucru.

Desigur, Alianţa nu este singura instituţie internaţională caretrebuie să se adapteze la actualul mediul de securitate fluid şicomplex. Atât Uniunea Europeană, cât şi Naţiunile Unite trebuie deasemenea să fie, în egală măsură, orientate spre reformă şiambiţioase, dacă doresc să ţină pasul cu timpul şi să contribuie laconstruirea unei lumi mai stabile. Totodată, nu este pentru primaoară când NATO se găseşte într-o astfel de situaţie. Într-adevăr,este greu de imaginat un singur moment în care Alianţa nu s-a aflatîn procesul propriei sale reinventări.

Deşi deseori considerat un capitol încheiat de către critici îndecursul anilor, pe motiv că este irelevant sau pe moarte, NATOşi-a făcut un fel de specialitate din adaptarea sa la noileprovocări. Cu toate acestea, schimbarea nu s-a realizat întotdeaunauşor. Într-adevăr, de cele mai multe ori, procesul a fostcaracterizat de frustrare, fricţiuni şi consultări prelungite,făcând Alianţa să semene, din când în când, mai mult cu un terenintern de luptă decât cu o instituţie pentru construireaconsensului. Dar indiferent cât de aprinse erau discuţiile careconduceau în cele din urmă la un compromis, o astfel de adaptare aavut o importanţă crucială pentru succesul evoluţiei NATO şimenţinerea unei largi stabilităţi. În plus, NATO se află în prezentîn procesul unei transformări militare extrem de dinamice. De cepare atunci Alianţa atât de divizată politic?

Înţelegerea modului de adaptare al NATO solicită o analiză aforţelor motrice care stau la baza coeziunii Alianţei. În momenteleîn care mediul de securitate se schimbă, aspecte precum o percepţiecomună a ameninţării, un interes împărtăşit pentru menţinereaprezenţei americane în Europa şi valorile comune se bucură în modinevitabil de un interes deosebit. Aşa a fost cazul, de exemplu, înanii 60, când Statele Unite au devenit vulnerabile pentru primadată, ca urmare a dezvoltării rachetelor intercontinentalesovietice. În acel moment, Alianţa a reacţionat prin schimbareadoctrinei sale strategice de la una de răspuns masiv la una derăspuns flexibil şi, după adoptarea Raportului Harmel în1967, prin redefinirea viitoarelor scopuri ale Alianţei, privindatât realizarea descurajării, cât şi promovarea destinderii.

Astfel, adaptarea se relaţionează nu numai cu instrumentele ladispoziţia Alianţei, ci şi cu scopul NATO ca un întreg, precum şicu legile care guvernează cooperarea. Emergenţa ameninţărilorne-tradiţionale după sfârşitul războiului rece a făcut dificilenegocierile privind o percepţie comună asupra securităţii. Totuşi,în acelaşi timp, răspunsul la aceste ameninţări solicită o mai maredeschidere şi flexibilitate a planificării strategice, pentru apregăti Alianţa în vederea îndeplinirii unei game mai largi desarcini.

Ameninţările globale

Ameninţările globale de securitate curente prezintă douăcaracteristici care fac dificilă folosirea eficientă ainstrumentelor pre-proiectate. În primul rând, ameninţărilene-tradiţionale sunt mai curând generate de evoluţiile din cadrulsocietăţii umane decât de deciziile guvernamentale, forţându-iastfel pe strategi să reconsidere folosirea instrumentelortradiţionale, cum ar fi intervenţiile militare şi descurajarea. Înal doilea rând, incertitudinea este o trăsătură definitorie apoliticii de securitate din zilele noastre, deoarece motivaţia,intenţiile şi capabilităţile adversarilor non-statali sunt deseorinecunoscute. În plus, calculul impactului evenimentelor şi aacţiunilor unei părţi a lumii asupra securităţii celeilalte părţieste extrem de greu de realizat, făcând la fel de probabile atâtexagerarea, cât şi complacerea în faţa ameninţării.

În aceste circumstanţe caracterizate de incertitudine, membriiNATO au fost nevoiţi să-şi dezvolte forţe care pot fi dislocaterapid oriunde ar putea fi nevoie de ele. În acelaşi timp, aliaţiiau căutat de asemenea să reducă nivelul de incertitudine prinsprijinirea construirii stabilităţii politice şi a transparenţei înregiunile de criză. Această abordare duală a ghidat procesul deadaptare, pe care, deşi ezitant, NATO l-a desfăşurat după sfârşitulrăzboiului rece şi pe parcursul căruia putem identifica treielemente, fiecare având propriile motivări şi forţe motrice.

Primul element este construirea unor parteneriate de securitate,care urmăresc extinderea zonei de stabilitate în Europa. Răspunzândla vidul de securitate creat prin desfiinţarea Tratatului de laVarşovia, NATO a oferit structuri de cooperare pentru a crea olegătură cu foştii adversari, inclusiv un mecanism care să permităaderarea la Alianţă, şi pentru a integra armatele partenerilor înoperaţiile de gestionare a crizelor din Europa. Cel de la doileaelement priveşte creşterea dorinţei NATO de a utiliza forţa încadrul gestionării crizelor şi al stabilizării – mai întâi înBalcani şi în prezent în Asia Centrală. Deoarece a început prin afi o organizaţie axată pe menţinerea securităţii în Europa,extinderea scopului şi a razei operaţilor sale a divizat din cândîn când NATO, unii membrii încercând să se opună acestuiproces.

Cel de al treilea element a fost generat de restructurarea în anii90 a forţelor rămase din timpul războiului rece şi a evoluat înactualul program ambiţios de transformare a forţelor. Cerinţelemilitare ale noilor operaţii ale Alianţei au creat presiune asuprareformelor originale. În răspuns, principii ca flexibilitatea,posibilitatea de dislocare, sustenabilitatea, superioritateatehnologică, eficacitatea şi, cel mai important,interoperabilitatea au devenit principalele repere ale relevanţeiNATO ca organizaţie de securitate.

Transformarea militară

În acest domeniu, Statele Unite au acţionat ca un adevăratantreprenor politic, acţionând pentru realizarea progreselor înîndeplinirea agendei. Într-adevăr, transformarea militară a NATOconstă în mare măsură în transferul către restul Alianţei ainovaţiilor tehnologice, doctrinare şi structurale, a revoluţiei îndomeniul militar care a transformat modul în care Statele Unite potdesfăşura operaţii militare. Acest proces s-a accentuat pe timpulprimului mandat al administraţiei Bush şi poate fi privit ca unmijloc de dezvoltare a forţelor interoperabile destinateoperaţiilor coaliţiilor, oferind astfel certitudinea că armatelealiaţilor sunt echipate pentru a acţiona în viitor alături deforţele americane.

Transformarea militară este un proces dinamic fără un sfârşitprevizibil, cu implicaţii asupra militarilor, echipamentului şitehnologilor, precum şi asupra structurilor şi principiilordirectoare pentru dezvoltarea forţelor şi desfăşurarea operaţiilormilitare. Astfel, NATO nu supervizează doar transformarea lainteriorul forţelor membrilor săi, ci face chiar el însuşi obiectultransformării.

Cele mai vizibile manifestări ale transformării militare a NATOsunt înfiinţarea Comandamentului Aliat pentru Transformare de laNorfolk, Virginia, Statele Unite, şi dezvoltarea Forţei de Răspunsa NATO (NRF). NRF este acum punctul focal al transformăriiforţelor, servind drept un teren de testare pentru noiletehnologii, doctrine şi proceduri. Datorită rotirii frecvente şiregulate a forţelor, contingentele care se reîntorc sunt capabilesă aducă rapid expertiza şi abilităţile dobândite în cadrul NRF şisă le inoculeze în rândul forţelor lor naţionale. Întrucât estecompus în principal din europeni, NRF serveşte de asemenea drept unvehicul pentru elaborarea unor politici de înzestrare mai coerenteîn Europa. În mod cert, transformarea nu mai este un simplu punctpe agenda NATO, ci a devenit o trăsătură definitorie a Alianţeizilelor noastre.

Totuşi, transformarea nu reprezintă prin ea însăşi un motivsuficient de convingător pentru a menţine unitatea aliaţilor şi aNATO. Coeziunea Alianţei într-o lume aflată în schimbare solicităun acord mai amplu privind natura provocărilor de securitate şicăile de a le aborda. Totuşi, deşi cei mai mulţi observatoriconsideră Concepţia Strategică a Alianţei din 1999 – documentulconvenit care analizează mediul strategic şi căile prin careAlianţa abordează provocările cărora trebuie să le facă faţă –depăşită, disputele trans-atlantice din ultimii doi ani au subminatorice perspectivă de a o actualiza. Într-adevăr, este relevantfaptul că Viziunea Strategică, documentul care asigurăsprijinul strategic al procesului de transformare, nu este undocument convenit oficial la nivelul Alianţei, ci un materialpublicat de comandanţii supremi ai Alianţei: generalul James L.Jones, Comandantul Suprem Aliat din Europa, şi amiralul Edmund P.Giambastiani, Comandantul Suprem Aliat pentru Transformare.

Aşa cum am menţionat mai sus, NATO nu este singura organizaţie desecuritate care trebuie reformată. Două alte organizaţii strânslegate de Alianţă sunt de asemenea în curs de adaptare laschimbările din mediul de securitate, dar au obţinut rezultatediferite. Dezvoltarea rapidă a Politicii Europene de Securitate şiApărare (ESDP) contribuie la asigurarea unei personalităţi propriide securitate a Uniunii Europene. În contrast, ritmul lent şinatura administrativă a reformei Naţiunilor Unite riscă săsubmineze sprijinul legal al eforturilor internaţionale destabilizare. Având în vedere inter-relaţionarea dintre NATO şiaceste două organizaţii, procesul de reformă aflat în plinădesfăşurare în cadrul acestora merită să fie examinat.

Evoluţia UE

Uniunea Europeană dezvoltă ESDP ca un element important alpoliticii sale externe, pentru a adăuga vigoarea militară laputerea economică pe care o avea deja la dispoziţie. Urmărind săabordeze cauzele fundamentale ale ameninţărilor, precumextremismul, migraţia şi crima organizată, Uniunea Europeană s-aaxat mult timp pe instrumentele pentru întărirea stabilităţii înexterior. Elementul militar al Politicii Externe şi de SecuritateComune ajută acum la re-echilibrarea acestei abordări şi oferăUniunii Europene opţiuni politice mai largi, deşi dorinţa UE de ase vedea în postura unui actor militar creşte lent.

Deseori considerat un capitol încheiat îndecursul anilor, NATO şi-a făcut un fel de specialitate dinadaptarea sa la noile provocări

Strategia de Securitate a Uniunii Europenedin 2003, elaborată şi negociată la nivelul secretariatuluiConsiliului, a contribuit la crearea unei noi dinamici îndezbaterile sale interne în domeniul securităţii. Documentul esteatât un compromis, armonizând diferite poziţii privind folosirealegitimă a forţei, cât şi o chemare mobilizatoare la acţiune,solicitând un angajament european mai semnificativ şi mai timpuriu,precum şi eforturi mai mari pentru a face instrumentele politiciieuropene de securitate mai coerente. Aceste noi abordări sunt înprezent testate în Bosnia-Herţegovina şi în alte locuri. În plus,multe dintre problemele legate de coerenţă au fost deja abordate,în cursul negocierilor despre Constituţia UE. Astfel, chiar dacăacest document nu va fi ratificat, multe dintre aceste măsuri vorsupravieţui, inclusiv în ceea ce priveşte crearea unei AgenţiiEuropene de Apărare, care să contribuie la coordonarea înzestrăriimilitare.

Ca urmare a operaţiilor din fosta Iugoslavie, Uniunea Europeană şiNATO cooperează din ce în ce mai mult în mod real, pe bazaprevederilor aranjamentelor Berlin-plus, prin care UniuneaEuropeană are acces la mijloacele NATO. În pofida acestei cooperăripractice, mulţi analişti prevăd că aceste două instituţii ar puteaintra în cele din urmă în competiţie. Mulţi europeni consideră căsetul de instrumente multi-dimensionale pe care doresc să-l creezepentru politica externă a UE este un mijloc mai bun pentruabordarea provocărilor moderne de securitate decât orice altăabordare bazată pe puterea militară. Cu toate acestea, consensulstrategic la nivelul Uniunii Europene şi cel de la nivelul NATOseamănă foarte mult. În plus, doar prea puţini membri UE doresc săconstruiască Uniunea Europeană ca o contra-pondere la StateleUnite. Majoritatea doresc pur şi simplu ca Europa să devină maiputernică, pentru a fi un partener mai atractiv şi, astfel, maiinfluent al Statelor Unite. Deşi motivele pentru sprijinirea ESDPar putea fi diverse, convingerea care stimulează acest proces estesuficient de mare pentru a-l face să progreseze.

Reforma ONU

Procesul de reformă în cadrul Naţiunilor Unite este un exemplu deadaptare organizaţională desfăşurată în absenţa atât a unei naţiuniconducătoare, care să acţioneze ca o forţă motrice politică, cât şia unor interese convergente, în rândul membrilor. În acest caz,secretarul general şi echipa sa sunt actori influenţi, dar nu ausuficientă greutate pentru a realiza mai mult decât creştereaeficienţei proprii în cadrul administraţiei ONU şi nu pot iniţia otransformare generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite ca unîntreg.

Sfârşitul războiului rece a anunţat, în mod evident, apariţia unornoi posibilităţi pentru Consiliul de Securitate al NaţiunilorUnite, aflat într-o stare de paralizie. Agenda pentru Pace din 1992a oferit un plan curajos pentru sarcinile Naţiunilor Unite demenţinere şi întărire a păcii şi a sprijinit orientareaeficientizării Departamentului ONU pentru Operaţiile de Menţinere aPăcii. În plus, pe parcursul anilor următori, secretariatul a fostreformat, pentru a-l face mai eficient şi util. Totuşi, toateschimbările care au necesitat atât consensul, cât şi angajamentulstatelor membre au fost mai greu de realizat.

Un element al acestui proces complex îl reprezintă chiar reformaConsiliului de Securitate al ONU. Deşi ideea că acest for ar trebuisă constituie un instrument mai credibil dacă doreşte să reflectecu mai multă acurateţe actuala distribuţie a populaţiei şi puteriila nivel mondial se bucură de acordul tuturor, nu se întrevede încăajungerea la un consens în privinţa reformei sale. Pentru aînlătura blocajul, secretarul general Kofi Annan a înfiinţat uncomitet de înalţi oficiali care a înaintat un raport în lunadecembrie 2004. Pe lângă prezentarea propunerilor de eficientizarepentru Consiliul de Securitate, comitetul a sugerat un număr deschimbări radicale privind Naţiunile Unite, inclusiv prinspecificarea criteriilor de îndeplinit în cazul acţiunilor militarepreventive. De aceea, raportul a generat o presiune suplimentară învederea realizării unei reforme comprehensive şi serveşte drept undocument de referinţă pentru dezbateri, care se bucură de o marepublicitate.

Viitoarea formă şi utilitatea Naţiunilor Unite au o mareimportanţă pentru transformarea NATO, deoarece legitimitatea bazatăpe dreptul internaţional, cum ar fi mandatul Consiliului deSecuritate, reprezintă o condiţie importantă, dacă nu necesară,care trebuie îndeplinită pentru ca aliaţii europeni să ia înconsiderare folosirea forţei. O legătură mai strânsă între NATO şiNaţiunile Unite, atunci când este vorba de dislocarea NRF, arcontribui de aceea la întărirea transformării Alianţei, prinoferirea unui consens politic mai larg.

Perspectivele NATO

În anii 90, care au urmat după sfârşitul războiului rece, NATO areuşit să supravieţuiască şi să rămână activ în domeniul său deactivitate, prin concentrarea asupra gestionării crizelor dinEuropa. Deşi această activitate a avut o importanţă crucială pentrusporirea securităţii şi stabilităţi europene, din punct de vedereal întăririi coeziunii politice şi al unei identităţi comune aAlianţei, ea nu s-a putut substitui ameninţării existenţiale pecare o constituise mai înainte Uniunea Sovietică. La rândul său,agenda transformării, care a fost efectiv forţa motrice a Alianţeidupă 11 septembrie şi mai ales după Summit-ul de la Praga din 2002,nu a reuşit să depăşească divizarea politică dintre aliaţi.

Unii analişti consideră că actuala agendă de transformarereprezintă cel mai înalt grad posibil al consensului care poate firealizat astăzi în cadrul NATO. Drept urmare, ei se tem că oriceconsens existent în prezent se va dezintegra, probabil, îndată ceAlianţa va trebui să se confrunte cu luarea deciziilor privindfolosirea forţei, intervenţiile umanitare sau angajarea în regiunicu o importanţă strategică colaterală, punând astfel din nou înpericol existenţa NATO. Alternativa ar fi că Alianţa ar puteasupravieţui numai ca un furnizor de servicii, care să oferecapabilităţi pentru operaţiile coaliţiilor conduse de Statele Unitesau, posibil în viitor, de Uniunea Europeană.

Pentru a atrage atenţia asupra lipsei discuţiilor strategice încadrul NATO, Schröder aduce în discuţie toate aceste aspecte. Deasemenea, s-ar putea foarte bine ca el să fi lansat exact tipul dedialog pe care îl consideră necesar pentru revitalizarea relaţieitrans-atlantice. Deşi sugestia sa de a crea un panel la nivel înaltnu a fost agreată, reprezentanţii americani au arătat foarte repedecă şi ei doresc un astfel de dialog şi că au de asemenea în vedereun scop pentru NATO. „Nu ar trebui oare ca scopul actual care sămotiveze existenţa NATO să fie acela de a contribui la extindereadrapelului libertăţii şi securităţii mai departe către popoarele şiţările din sud şi est?” se întreba fostul ambasador american laNATO Nicholas Burns, într-un interviu acordat unui ziar înainte dea părăsi Bruxelles-ul. Întrebarea este însă dacă acesta este undrapel pe care europenii îl vor urma.

Henning Riecke este rezident intern laSocietatea Germană de Politică Externă din Berlin, unde sespecializează în domeniul securităţii europene şitrans-atlantice.