Muutuste vajadusest

Kui Saksa kantsler Gerhard Schröder ütlesselle aasta veebruaris Münchenis toimunud julgeolekukonverentsilpeetud kõnes, et NATO “ei ole enam eelistatuim paik, kus partneridüle Atlandi strateegilisi plaane arutavad ja tegevustkoordineerivad”, väljendas ta ainult seda, mis on niigi ilmne.Seejuures teeb kõige rohkem muret siiski see, et teist sellistkohta ei ole. Kantsler Schröder otsustas juhtida tähelepanualliansi olukorrale sellepärast, et NATO üks funktsioon on luuaEuroopa ja Põhja-Ameerika vahel julgeolekuküsimustes üksmeelt ningtema arvates võiks NATO seda ülesannet paremini täita. Schrödertegi ettepaneku moodustada transatlantiliste suhete parandamisearutamiseks kõrgetasemeline nõukogu, mille eesmärk oleks muuhulgastaastada alliansisisese strateegiadialoogi kultuur. Selleks peabNATO end kohandama.

Allianss ei ole muidugi ainus rahvusvaheline institutsioon, mispeab kohanema tänapäeva muutliku ja komplekssejulgeolekukeskkonnaga. Ka Euroopa Liit ja ÜRO peavad olemareformimeelsed ja edasipüüdlikud, kui nad tahavad ajaga sammupidada ning aidata kaasa stabiilsema maailma loomisele. Samuti eiole NATO sellises olukorras esimest korda. Tegelikult on üldseraske meenutada aega, mil allianss ei oleks pidanud muutuma ja n-öise ennast uuesti "leiutama".

Kuigi nii kriitikud kui ka pooldajad on NATO aastate jooksulkorduvalt maha kandnud kui tähtsusetu või hingevaakuvaorganisatsiooni, on uute väljakutsetega kohanemine saanud justkuiNATO eriülesandeks. See ei tähenda aga, et muutused on alatikergelt tulnud. Vahest liigagi sageli on muutumine NATO-le kaasatoonud pettumust, hõõrumisi ja pikaleveninud konsultatsioone,jättes mulje, nagu oleks allianss koht, kus omavahel rohkemkembeldakse kui üksmeelsed ollakse. Kuid ükskõik kui teravad needlõpuks ikkagi kompromissini viinud diskussioonid ka olnud ei ole,on kohanemine olnud NATO eduka arengu ja ka laiema stabiilsusesäilitamise jaoks äärmiselt tähtis. Pealegi toimub praegu NATOsäärmiselt dünaamiline sõjaväelise struktuuri ümberkujundamine. Mikssiis ikkagi näib allianss poliitiliselt nii lõhestatud?

Mõistmaks, kuidas NATO kohanemine toimub, on vaja analüüsidaallianssi koos hoidvaid jõude. Julgeolekukeskkonna muutumise ajalvõetakse paratamatult vaatluse alla sellised küsimused nagu ühineohutunnetus, ühine huvi USA vägede kohalolu säilitamise vastuEuroopas ning ühised väärtushinnangud. Nii juhtus näiteks 1960.aastatel, kui USA muutus esimest korda haavatavaks Nõukogude Liidukontinentidevaheliste rakettide väljaarendamise tulemusel. Tookordvastas allianss oma totaalse vastulöögi doktriini muutmisegapaindliku reaktsiooni strateegiaks ning pärast Harmeli aruandevastuvõtmist 1967. aastal alliansi tulevaste ülesannetemääratlemisega, milleks olid nii heidutamine kui kadétente.

Seega ei puuduta kohanemine ainult alliansi käsutuses olevaidvahendeid, vaid ka terve organisatsiooni funktsiooni ning reegleid,mille järgi koostööd tehakse. Pärast külma sõda tekkinud uuteebatraditsiooniliste ohtude tõttu on ühise julgeolekukäsitlusenijõudmine olnud keeruline. Samas aga on organisatsioonistrateegiline planeerimine pidanud nendele ohtudele vastamiseksmuutuma avatumaks ja paindlikumaks, et valmistada allianssi etteulatuslikumate ülesannete täitmiseks.

Globaalsed ohud

Tänapäeva globaalsetel julgeolekuohtudel on kaks omadust, milletõttu eelnevalt kavandatud vahendite edukas kasutamine onraskendatud. Esiteks tulenevad ebatraditsioonilised ohud pigemühiskondlikest arengutest kui valitsuste tegevusest. See sunnibstrateege ümber hindama olemasolevaid vahendeid ja võimalusi, nagusõjaline sekkumine ja heidutus. Teiseks iseloomustab tänapäevajulgeolekupoliitikat ebakindlus, sest sageli ei teata, millised onmitteriiklike vaenlaste motiivid, kavatsused ja võimed. Peale selleon äärmiselt raske kalkuleerida, millist mõju avaldavad ühesmaailmaotsas toimuvad sündmused julgeolekule teises maailmaotsas,nii et ohte on sama kerge üle kui alahinnata.

Selles ebakindlas olukorras on NATO liikmed pidanud arendamavägesid, mida on võimalik saata kiiresti kõikjale, kus neidvajatakse. Samas on liitlased püüdnud ebakindlust vähendadapoliitilise stabiilsuse ja läbipaistvuse loomisegakriisipiirkondades. See kahesuunaline lähenemine ongi suunanudkohanemisprotsessi, mis on NATOs – olgugi et kõhklevalt – toimunudkülma sõja lõpust alates ja milles on eristatavad kolm elementi,kõik oma tagamaade ja ajenditega.

Esimene neist on julgeolekualaste partnerlussuhete loomineeesmärgiga laiendada Euroopa-sisest stabiilsusetsooni. VastukaaluksVarssavi Pakti Organisatsiooni lagunemisega tekkinud vaakumile lõiNATO koostööstruktuurid, et ühendada oma endisi vaenlasi ja pakkudaneile edaspidi võimalust alliansiga liituda ning et lõimidapartnerriikide väed Euroopas toimuvatessekriisiohjeoperatsioonidesse. NATO kohanemise teine element onseotud organisatsiooni üha suurema valmisolekuga kasutadakriisiohjes ja stabiliseerimises jõudu – nagu seda tehti algusesBalkanil ja nüüd Kesk-Aasias. Oma algusaegadel Euroopa julgeolekusäilitamisele keskendunud NATO mõned liikmed on operatsioonidelaiendamisele vastu olnud ja sellega organisatsiooni mõnikordlõhestanud.

Kolmas element kasvas välja külma sõja aegsete vägedeümberstruktureerimisest 1990. aastatel ning on nüüdseks saanudambitsioonikaks vägede ümberkujundamise programmiks. Alliansi uuteoperatsioonide sõjalised nõuded teevad algsete reformide edukaelluviimise keeruliseks. Seepärast on NATO kuijulgeolekuorganisatsiooni pädevuse nurgakivideks saanud sellisedpõhimõtted nagu paindlikkus, siirmisvõime, jätkusuutlikkus,tehnoloogiline paremus, tõhusus ja eelkõigekoostegutsemisvõime.

Sõjaline ümberkujundamine

Selle valdkonna poliitiliseks mootoriks on Ameerika Ühendriigid.NATO sõjaline ümberkujundamine seisnebki ju suurestitehnoloogiliste, doktriiniliste ja struktuuriliste uuendustevahendamises ülejäänud alliansile. Sellega vahendatakse ühtlasirevolutsiooni sõjanduses, mis on muutnud USA sõjalisteoperatsioonide korraldust. Saanud hoogu president George W. Bushiesimesel valitsusajal võib seda pidada protsessiks, mille abilarendatakse koostegutsemisvõimelisi vägesid ühisoperatsioonidejaoks, tagades nii, et liitlasväed on tulevikus valmis tegutsemakõrvuti USA vägedega.

Sõjaline ümberkujundamine on dünaamiline protsess, mille lõppu eiole esialgu näha ning mis puudutab sõdureid, varustust jatehnoloogiat, aga ka vägede paigutamist ja sõjaliste operatsioonidekorraldamist reguleerivaid struktuure ja põhimõtteid. NATO mitteainult ei juhi oma liikmete vägede ümberkujundamist, vaid kujundabümber ka iseennast.

NATO sõjalisest ümberkujundamisest annab kõige ilmsemat tunnistustümberkujundus ja arendusjuhatuse loomine USA Virginia osariigisNorfolkis ning NATO reageerimisjõudude (NRF) arendamine. NRF onnüüd vägede ümberkujundamise tähelepanukeskmes, olles uuetehnoloogia, doktriini ja protseduuride katsejäneseks. Tänu vägedekorrapärasele ja sagedasele rotatsioonile omandavad üksused NRFiskiiresti kogemusi ja oskusi ning annavad neid oma riikide vägedeleedasi. Kuna NRF koosneb valdavalt eurooplastest, aitab see edendadaka Euroopa ühtsemat hankepoliitikat. On selge, et ümberkujundamineei ole enam kõigest üks punkt NATO tegevuskavas, vaid sellest onsaanud tänast allianssi iseloomustav joon.

Kuigi aastate jooksul on NATOt korduvaltmaha kantud, on kohanemine uute väljakutsetega saanud justkui NATOeriülesandeks.

Muutumisest üksi siiski liitlastekooshoidmiseks ei piisa. Muutuvas maailmas on liitlastelkokkukuuluvustunde jaoks vaja põhimõttelisemat üksmeeltjulgeolekuohtude olemuse ja nende käsitlemise viisi suhtes. Kuigienamik vaatlejaid leiab, et alliansi 1999. aastal vastu võetudstrateegiline kontseptsioon – ühisdokument, milles analüüsitaksestrateegilist keskkonda ja viise, kuidas allianss ohtudelereageerib – on aktuaalsuse kaotanud, on viimasel kahel aastalkummalgi pool Atlandit peetud vaidlustega kadunud igasugusedväljavaateid selle ajakohastamiseks. Juba fakt, et „Strateegilinenägemus” – dokument, milles kirjeldatakse sõjalise ümberkujundamisestrateegilisi aluseid – ei ole alliansi ametlik ühisdokument, vaidNATO Euroopa vägede kõrgema ülemjuhataja kindral James L. Jones'ija NATO arenduse kõrgema ülemjuhataja admiral Edmund P.Giambastiani üllitis, kõneleb enda eest.

Nagu eespoolgi öeldud, ei ole NATO ainus julgeolekuorganisatsioon,mis vajab reformimist. Julgeolekukeskkonna muutumisega kohanevadkaks teistki alliansiga tihedalt seotud organisatsiooni, kuigiteistsuguste tulemustega. Euroopa julgeoleku ja kaitsepoliitikakiire areng on aidanud kaasa Euroopa Liidu saamisele iseseisvaksjulgeolekuorganisatsiooniks. Vastandina sellele ähvardab ÜROreformimise aeglus ja bürokraatlikkus õõnestada rahvusvahelistestabiliseerimispüüete õiguslikke aluseid. Arvestades NATO suhteidnende kahe organisatsiooniga, on mõtet analüüsida ka neis toimuvaidreformiprotsesse.

Euroopa Liidu areng

Euroopa Liit on Euroopa julgeoleku ja kaitsepoliitikat arendanudoma välispoliitika tähtsa osana, et lisada juba olemasolevalemajanduslikule jõule sõjalist. Näiteks ekstremismist,migratsioonist ja organiseeritud kuritegevusest tulenevate ohtudelahendamisel on EL pikka aega keskendunud välismaal stabiilsuseedendamise mittesõjalistele vahenditele. Ühise välis- jajulgeolekupoliitika sõjaline element aitab nüüd seda käsitlusviisitasakaalustada ning annab liidu käsutusse rohkem valikuvõimalusi,kuigi liidu teadlikkus endast kui sõjalisest jõust kasvabaeglaselt.

ELi 2003. aasta julgeolekustrateegia, mille koostas ja läbi rääkisnõukogu sekretariaat, on liidusisest julgeolekudebatti elavdanud.Dokument on ühtaegu nii kompromiss jõu kasutamise legitiimsusesuhtes valitsevate eri seisukohtade vahel kui ka provokatiivneüleskutse tegudele, mis nõuab Euroopa ulatuslikumat ja kiirematsekkumist ning suuremaid jõupingutusi Euroopa välispoliitilistevahendite ühtsemaks muutmiseks. Neid uusi lähenemisviisekatsetatakse praegu nii Bosnias ja Hertsegoviinas kui mujalgi.Peale selle on paljusid ühtekuuluvusprobleeme käsitletud ka Euroopapõhiseaduse lepingu läbirääkimiste käigus. Nii et kui põhiseaduselepingut ei ratifitseeritagi, jäävad paljud meetmed ikkagi alles,sealhulgas Euroopa Kaitseagentuuri loomine sõjaliste hangetekoordineerimiseks.

Tänu operatsioonidele endises Jugoslaavias teevad Euroopa Liit jaNATO järjest rohkem tõhusat koostööd kooskõlas nn "Berliin-plussi"kokkulepetega, mille alusel Euroopa Liit pääseb ligi NATOvahenditele. Sellele praktilisele koostööle vaatamata ennustavadpaljud analüütikud, et nendest organisatsioonidest võivad viimakssaada konkurendid. Euroopas on levinud arvamus, et mitmemõõtmelisedvahendid, mis loodetakse kasutusele võtta Euroopa välispoliitikas,sobivad nüüdisaja julgeolekuohtude käsitlemiseks paremini kui mistahes sõjaline jõud. Seega on strateegiline konsensus nii EuroopaLiidus kui ka NATOs tegelikult väga sarnane. Pealegi on vähe neidELi liikmesriike, kes tahaksid, et EList saaks vastujõud USA-le.Enamus tahab lihtsalt, et Euroopa saaks võimsamaks ja seega USA-leligitõmbavamaks ning mõjukamaks partneriks. Kuigi Euroopajulgeoleku- ja kaitsepoliitika taga võib olla erinevaid motiive, onveendumus selle vajaduses piisavalt suur, et protsess võiksjätkuda.

ÜRO reform

ÜRO reformimine on näide selle kohta, kuidas toimuvadorganisatsioonis muutused, kui puudub poliitilisest mootoristjuhtriik, kes seda muutumist tagant lükkaks, ja liikmete ühisedhuvid. ÜROs on peasekretäril ja tema abilistel küll suur mõjuvõim,kuid sellegipoolest ei saavuta nad enamat kui tulemusvõite ÜROjuhtimises, suutmata algatada ÜRO kui terviku põhjalikkuümberkujundamist.

Külma sõja lõpp näis ammu halvatud ÜRO Julgeolekunõukogulekuulutavat uusi võimalusi. 1992. aasta rahuprogramm (Agenda forPeace) lõi ÜRO-le rahuvalve ja rahujõustamisülesannetetäitmiseks üldise raamistiku ning aitas juhtida ÜROrahuvalveoperatsioonide osakonna ümberkujundamist. Järgnevatelaastatel korraldati ümber ka sekretariaat, et muuta see tõhusamaksja mõjusamaks. Kuid muutusi, milleks on vaja nii liikmesriikidekonsensust kui ka pühendumust, on järjest raskem saavutada.

Selle kompleksse protsessi üks osa on Julgeolekunõukogu endareformimine. Kuigi kõik on nõus, et Julgeolekunõukogu olekstõsiseltvõetavam organ, kui ta kajastaks täpsemalt rahvastiku javõimu tegelikku jagunemist maailmas, ei ole tema reformimiseküsimuses paista mingit üksmeelt. Patiseisu likvideerimiseksmoodustas peasekretär Kofi Annan kõrgetasemelise komitee, misesitas oma aruande mullu detsembris. Selles tegi komiteeettepanekuid Julgeolekunõukogu reformimiseks ja esitas hulgasoovitusi ÜRO radikaalseks ümberkorraldamiseks, määratledes muuhulgas ennetava sõjalise sekkumise kriteeriumid. Seega on aruanneomakorda avaldanud survet ulatusliku reformi läbiviimiseks ningtoimuvas debatis kasutatakse seda paljureklaamitudviitematerjalina.

ÜRO edaspidine struktuur ja tõhusus mõjutavad ka NATOümberkujundamist. See on nii sellepärast, et rahvusvaheliselõigusel põhinev legitiimsus, mille annab näiteks Julgeolekunõukogumandaat, on paljudele Euroopa liitlastele tähtis, kuigi mittetingimata vajalik jõu kasutamise eeltingimus. NATO ja ÜROtihedatest sidemetest oleks NRFi kasutamisel abi, sest needkindlustaksid alliansi muutumisele suurema poliitilisekonsensuse.

NATO väljavaated

1990. aastatel, pärast külma sõja lõppu, suutis NATO ellu jaelujõuliseks jääda, keskendudes kriisiohjele Euroopas. Kuigi seetegevus on olnud Euroopa laiema julgeoleku ja stabiilsuse jaoksäärmiselt tähtis, ei ole see asendanud poliitilise ühtekuuluvuseedendamist ja alliansi ühtse identiteedi loomist, mille vajadustulenes varem Nõukogude Liidu põhjustatud ohust. Ka ei oleliitlastevahelisi poliitilisi lõhesid aidanud ületadamuutumisprotsess, mis on allianssi tagant tõuganud alates 11.septembri sündmustest ja eriti pärast 2002. aasta Prahatippkohtumist.

Mõned analüütikud arvavad, et käimasolev muutumine kätkeb endasüldse suurimat võimalikku konsensust, mida praeguses NATOs onvõimalik saavutada. Seetõttu kardavad nad, et see konsensus,milline see ka ei oleks, laguneb kohe, kui allianss peab otsustama,kas kasutada jõudu või ähvardada jõu kasutamisega või kas käivitadahumanitaar- või sõjaline operatsioon mõnes kauges strateegilisespiirkonnas, ning ohustab sellega taas kord NATO eksistentsi.Allianss võib ju ka püsima jääda, kuid üksnes teenusepakkujana, kespakub oma vahendeid ja võimeid USA ja tulevikus võib-olla et kaEuroopa Liidu juhitud ühisoperatsioonide jaoks.

Just nendes küsimustes puuduvale strateegiadiskussioonile Saksakantsler Gerhard Schröder tähelepanu juhibki. Nii on ta võib-ollaalgatanud just sedalaadi dialoogi, mida ta peab vajalikukstransatlantiliste suhete elustamiseks. Kuigi tema soovitust luuakõrgetasemeline nõukogu ei ole ellu viidud, teatasid USA esindajadkiiresti, et ka nemad soovivad sellist dialoogi väga ja et neil onNATO jaoks olemas eesmärk. “Kas NATOt motiveeriv eesmärk ei peaksnüüd olema vabaduse, julgeoleku ja rahu lipu viimine kaugemallõunas ja idas asuvate rahvaste ja riikide juurde?” küsis USAendine suursaadik NATO juures Nicholas Burns ühes ajaleheintervjuusenne ametist lahkumist. Küsimus on selles, kas eurooplasedjärgnevad sellele lipule või mitte.

Henning Riecke on Berliinis asuva SaksaVälispoliitilise Seltsi liige, kes on spetsialiseerunud Euroopa jatransatlantilisele julgeolekule.