Потребность в изменениях

Хеннинг Рике рассматривает потребность в изменениях в международных организациях и отмечает, что трансформация НАТО должна опираться на прочный политический фундамент.

Когда в феврале этого года канцлер Германии официально заявил на ежегодной мюнхенской конференции по безопасности о том, что НАТО перестала быть “главным местом встречи, где трансатлантические партнеры обсуждают и координируют стратегии”, он лишь отметил очевидное. Но больше всего беспокоит то, что другого такого места встреч нет. Причина, по которой Герхард Шредер решил выдвинуть на первый план трудное положение, в котором оказался Североатлантический союз, связана, частично, с тем, что НАТО была создана для того, чтобы формировать консенсус между Европой и Северной Америкой в области безопасности, и он полагал, что она должна лучшую решать свои задачи. Шредер предложил создать группу высокого уровня для обсуждения путей улучшения трансатлантических отношений с целью, помимо прочего, восстановить в Североатлантическом союзе культуру стратегического диалога. Для достижения этой цели НАТО необходимо адаптироваться.

Североатлантический союз - это, конечно, не единственная международная организация, которой необходимо приспособиться к сегодняшней изменяющейся и сложной обстановке в области безопасности. И Европейский союз, и ООН должны в равной степени стремиться к реформе и действовать энергично, если они хотят идти в ногу со временем и вносить свой вклад в построение прочного мира. При этом, НАТО не впервые оказалась в такой ситуации. Более того, трудно назвать время, когда Североатлантический союз не был бы в процессе глубоких перемен.

Хотя за эти годы, как критики, так и защитники, часто сбрасывали ее со счетов, как неактуальную или умирающую, НАТО сделала из адаптации к новым вызовам нечто вроде специальности. Несмотря на это, перемены не всегда давались ей легко. Более того, чаще всего этот процесс характеризовался разочарованием, трениями и длительными консультациями, от чего Североатлантический союз иногда казался местом раздоров, а не организацией, формирующей консенсус. Но независимо от того, насколько резкими были дискуссии, приводящие в итоге к компромиссу, такая адаптация имела важнейшее значение для успешного развития НАТО и поддержания стабильности в широких масштабах. Кроме того, НАТО находится в настоящее время в процессе чрезвычайно динамических военных преобразований. Почему же тогда Североатлантический союз кажется настолько разобщенным в политическом плане?

Понимание того, как адаптируется НАТО, требует анализа движущих сил, определяющих сплоченность Североатлантического союза. Время от времени, когда обстановка безопасности изменяется, проблемы, такие как общее восприятие угрозы, общая заинтересованность в поддержании американского присутствия в Европе и общих ценностей неизбежно оказываются в центре внимания. Именно так, например, обстояло дело в шестидесятых годах, когда США впервые стали уязвимыми в результате создания советских межконтинентальных ракет. В то время Североатлантический союз нашел ответ на эту задачу. Он изменил свою стратегическую доктрину и перешел от доктрины массированного возмездия к доктрине гибкого реагирования и затем, после принятия в 1967 году Доклада Армеля, пересмотрел будущие цели Североатлантического союза и обеспечил сдерживание, продвигая при этом разрядку.

Таким образом, адаптация связана не только с инструментами, имеющимися у Североатлантического союза, но также и с предназначением НАТО в целом и с правилами, определяющими направление этого сотрудничества. Появление нетрадиционных угроз с окончанием “холодной войны” затруднило переговоры по вопросу формирования общего восприятия задач в области обеспечения безопасности. Однако одновременно с этим реагирование на эти угрозы потребовало большей открытости и гибкости в стратегическом планировании, что позволило подготовить Североатлантический союз к широкому диапазону задач.

Глобальные угрозы

Современные глобальные угрозы безопасности обладают двумя свойствами, которые затрудняют эффективное применение заранее разработанных инструментов. Во-первых, нетрадиционные угрозы возникают в результате социальных тенденций, а не правительственных решений, таким образом, вынуждая стратегов пересматривать традиционные инструменты, такие как военное вмешательство и сдерживание. Во-вторых, неопределенность - это главный определяющий признак современной политики безопасности, так как мотивация, намерения и потенциал противников, не являющихся государственными субъектами, зачастую неизвестны. Более того, расчет степени воздействия событий и действий в одной части мира на безопасность в другой чрезвычайно затруднен, в результате чего преувеличение угрозы столь же вероятно, как и попытки закрывать на нее глаза.

В этой обстановке неопределенности членам НАТО пришлось создавать силы, готовые к быстрому развертыванию в любой необходимой точке. Одновременно с этим союзники также стремились уменьшить степень неопределенности посредством оказании помощи в повышении политической стабильности и прозрачности в кризисных районах. Такой двойной подход определял направление процесса адаптации, которой, пусть без должной последовательности, проходил в НАТО после окончания холодной войны. В этом процессе можно выделить три составные части, каждая из которых характеризуется собственными побудительными причинами и движущими силами.

Первая составная часть была построением партнерских отношений в области безопасности с целью расширения зоны стабильности в Европе. В ответ на вакуум, возникший после развала Варшавского договора, НАТО предложила создать структуры сотрудничества, чтобы включить в них прежних противников, в том числе, в конечном счете, механизм вступления в Североатлантический союз, и интегрировать вооруженные силы государств-партнеров в операции по кризисному регулированию в Европе. Вторая составная часть связана с растущей готовностью НАТО использовать силу при выполнении задач кризисного регулирования и стабилизации - сначала на Балканах, а теперь в Центральной Азии. Так как эта организация создавалась с главной целью поддержания безопасности в Европе, то расширение ее возможностей и диапазона операций иногда вызывало расхождения в НАТО, и некоторые ее члены сопротивлялись этому процессу.

Третья составная часть стала результатом перестройки вооруженных сил, создававшихся во времена “холодной войны”, проходившей в девяностые годы, и ставшую в настоящее время широкомасштабной программой трансформации объединенных вооруженных сил НАТО. В результате военных требований к новым операциям Североатлантического союза первоначальные реформы столкнулись с трудностями. В ответ на это были приняты такие принципы, как гибкость, готовность к быстрому развертыванию, способность к длительному автономному выполнению задач, технологическое превосходство, боевая эффективность и прежде всего оперативная совместимость, которые стали краеугольными камнями процесса повышения востребованности НАТО в качестве организации по обеспечению безопасности.

Военная трансформация

В этой области США по сути дела действуют как политический предприниматель, проталкивающий свою программу. Более того, военная трансформация НАТО заключается в значительной степени в передаче остальной части Североатлантического союза технологических, доктринальных и структурных новшеств, появившихся в результате революции в военных делах, которая привела к преобразованию способа ведения военных операций США. Этот процесс приобрел динамику во время первого срока президентства Джорджа В. Буша и может рассматриваться как средство создания оперативно совместимых сил для коалиционных операций, таким образом, обеспечивая оснащенность союзнических вооруженных сил для взаимодействия с американскими силами в будущем.

Военные преобразования - это практически бесконечный динамичный процесс, влияющий на военнослужащих, военную технику и технологии, а также структуры и принципы, определяющие развертывание сил и проведение военных операций. Таким образом, НАТО не только наблюдает за преобразованием в вооруженных силах своих членов, но и сама подвергается преобразованиям.

Наиболее наглядными проявлениями процесса военной трансформации НАТО стало создание Командования по трансформации ОВС НАТО в Норфолке, шт. Виржиния, (США) и Сил реагирования НАТО (СР НАТО). Теперь СР НАТО сосредоточили в себе деятельность по трансформации вооруженных сил и выступают в качестве испытательного полигона новых технологий, доктрин и процедур. Благодаря регулярной и частой ротации в этих силах, возвращающиеся воинские контингенты могут быстро внедрять опыт и навыки, полученные в СР НАТО, в деятельность вооруженных силы своей страны. Так как эти силы состоят преимущественно из формирований европейских стран, это также способствует более последовательной политике государственных закупок в Европе. Ясно, что процесс трансформации перестал быть просто пунктом повестки дня НАТО и превратился в определяющий признак современного Североатлантического союза.

Сама по себе трансформация, однако, не может быть достаточно убедительной общей целью для удержания союзников вместе и объединения НАТО. Сплоченность Североатлантического союза в изменяющемся мире требует принципиального соглашения о природе вызовов безопасности и подходов к их отражению. Однако, хотя большинство наблюдателей рассматривает стратегическую концепцию Североатлантического союза 1999 года (согласованный документ, в котором анализируются стратегическая обстановка и способы отражения угроз, с которыми сталкивается Североатлантический союз), как устаревшую, трансатлантические споры прошлых двух лет подорвали любые перспективы ее обновления. Более того, показательно, что Стратегическое видение, документ, обеспечивающий стратегическую основу процесса преобразований, является не официально согласованным документом Североатлантического союза, а публикацией, выпущенной верховными главнокомандующими ОВС НАТО: Верховным главнокомандующим ОВС НАТО в Европе генералом Джеймсом Л. Джонсом и Верховным главнокомандующим по трансформации ОВС НАТО адмиралом Эдмундом П. Гямбастиани.

Как отмечено выше, НАТО - это не единственная организация по обеспечению безопасности, которой необходима реформа. Две другие организации, поддерживающие тесные связи с Североатлантическим союзом, также приспосабливаются к изменениям в обстановке безопасности, но с различными результатами. Быстрая разработка европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) содействовала созданию собственного подхода Европейского союза в сфере обеспечения безопасности. В отличие от этого, медленные темпы и административный характер реформ в ООН угрожают подорвать правовую основу международных усилий по стабилизации. Учитывая взаимосвязь между НАТО и этими двумя организациями, имеет смысл проанализировать проходящие там процессы современных реформ.

Эволюция ЕС

Европейский союз формирует ЕПБО в качестве важной составной части своей внешней политики, позволяющей привнести в экономическую мощь, которая у него уже имеется, аспект военной мощи. В целях борьбы с первопричинами угроз, такими как экстремизм, миграция и организованная преступность, Европейский союз уже давно уделяет главное внимание невоенным инструментам с целью содействия стабильности за своими пределами. Военный элемент общей внешней политики и политики безопасности теперь помогает перебалансировать этот подход и расширить выбор вариантов политики Европейского союза, хотя стремление Европейского союза рассматривать себя в качестве игрока на военной арене реализуется весьма медленно.

Стратегия безопасности Европейского союза 2003 года, разработанная и согласованная секретариатом Европейского совета, помогла создать новую динамику его внутренней дискуссии по вопросам безопасности. Этот документ является, с одной стороны, результатом компромисса, так как он объединяет различные позиции по законному использованию силы. С другой стороны, он служит провокационным призывом к действию, требующим скорейшего и масштабного принятия обязательств Европейским союзом, а так же активизации усилий по последовательному применению европейских инструментов внешней политики. Эти новые подходы теперь проверяются в Боснии и Герцеговине и в других местах. Более того, многие проблемы слаженности действий ЕС рассматривались в ходе переговоров о конституции Европейского союза. Таким образом, даже если конституция не будет ратифицирована, многие из этих мер выживут, в том числе создание европейского Оборонного агентства, чтобы помочь координировать военные закупки.

В результате операций в бывшей Югославии Европейский союз и НАТО перешли к более эффективному сотрудничеству в соответствии с механизмами “Берлин-плюс”, благодаря которым Европейский союз получил доступ к силам и средствам НАТО. Несмотря на это практическое сотрудничество, многие аналитики предсказывают, что эти две организации могут, в конечном счете, стать конкурентами. Многие европейцы считают, что набор многоаспектных инструментов, которые они надеются создать для целей внешней политики ЕС, больше соответствует задачам отражения современных вызовов безопасности, чем любые другие подходы, основанные на военной мощи. Несмотря на это, стратегический консенсус и в Европейском союзе, и в НАТО на самом деле весьма сходен. Более того, лишь немногие члены ЕС хотели бы, чтобы Европейский союз превратился в противовес США. Большинство просто хочет приобретения Европой большей мощи, чтобы стать более привлекательным и поэтому более влиятельным партнером США. В то время как мотивы создания ЕБПО могут иметь разнообразные причины, убежденность в ее необходимости, на которую она опирается, достаточно велика и позволит продвигать этот процесс вперед.

Реформа ООН

Процесс реформ в ООН - это пример организационной адаптации в отсутствии ведущего государства-члена ООН, действующего как политическая движущая сила, и единства интересов между государствами-участниками. В этом случае, генеральный секретарь и его команда - влиятельные игроки, но они не обладают достаточным весом, чтобы достигнуть большего, чем повышение эффективности в администрации ООН, и не способны начать глубокое преобразование ООН в целом.

Окончание “холодной войны”, казалось, открывало новые возможности в деятельности Совета Безопасности ООН, который давно уже находится в состоянии паралича. В Повестке дня для мира 1992 года была предложена смелая схема решения задач ООН по поддержанию мира и принуждению к миру, что помогло провести оптимизацию Департамента ООН по миротворческим операциям. Кроме того, в последующие годы этот секретариат был преобразован, чтобы повысить его эффективность. Однако любое изменение, требующее консенсуса и обязательств государств-членов, давалось с большим трудом.

Одним из элементов этой комплексной программы служит реформа самого Совета Безопасности ООН. Хотя существует общее понимание того, что Совет Безопасности был бы инструментом, вызывающим большее доверие, если бы он точнее отражал фактическое распределение населения и власти в мире, пока в обозримом будущем какой-либо консенсус по вопросу его реформы не предвидится. Чтобы выйти из патового положения генеральный секретарь ООН Кофи Аннан создал высокопоставленный комитет, который в декабре прошлого года представил свой доклад. В дополнение к обтекаемым предложениям по реформе Совета Безопасности, комитет предложил множество радикальных перемен в ООН, включая определение критериев для проведения превентивной военной акции. Поэтому в этом докладе еще раз подчеркивается необходимость всесторонней реформы, и он стал широко известным документом, выступающим в качестве эталона в текущей дискуссии.

Будущий облик и эффективность ООН имеют большое значение для трансформации НАТО. Это объясняется тем, что легитимность, основанная на международном праве, таком как мандат Совета Безопасности, является важным, хотя и не необходимым предварительным условием для большинства европейских союзников при рассмотрении вопроса использования силы. Поэтому тесная связь между НАТО и ООН в случае необходимости развертывания СР НАТО помогла бы усилить трансформацию Североатлантического союза при большем политическом консенсусе.

Перспективы НАТО

В девяностые годы после окончания “холодной войны” НАТО сумела выжить и остаться у дел, сосредоточившись на урегулировании кризисов в Европе. Хотя эта деятельность имела важнейшее значение для широкой европейской безопасности и стабильности, она никак не могла заменить угрозы ее существованию, которая до этого исходила от Советского Союза в смысле обеспечения политической сплоченности и общей идентичности Североатлантического союза. Аналогично этому, повестка дня процесса трансформации, которая эффективно направляла деятельность Североатлантического союза с 11 сентября 2001 года и, в особенности, начиная с пражской встречи на высшем уровне 2002 года, оказалась не в состоянии преодолеть политические расхождения между союзниками.

Некоторые аналитики полагают, что текущая повестка дня трансформации представляет собой максимально возможную степень консенсуса, которую можно достигнуть в настоящее время в НАТО. В результате они опасаются, что независимо от реального наличия консенсуса, он, вероятно, исчезнет, как только Североатлантический союз встанет перед решением вопроса использования силы или угрозы ею, гуманитарного вмешательства или выполнения обязательств в каком-либо отдаленном стратегическом регионе, что, таким образом, еще раз поставит по угрозу существование НАТО. С другой стороны, Североатлантический союз может выжить, но только как поставщик услуг, предоставляющий военный потенциал для коалиционных операций под руководством США и в будущем, возможно, Европейского союза.

Привлекая внимание к отсутствию стратегической дискуссии в НАТО, Шредер выдвигает на первый план именно эти вопросы. Он, возможно, уже начал именно тот диалог, который, по его мнению, необходим для восстановления трансатлантических отношений. Хотя его предложение о создании группы высокого уровня не было принято, американские представители быстро отреагировали, заявив, что они также стремятся к такому диалогу и усматривают соответствующее предназначение для НАТО. “Не должна ли теперь ведущая цель НАТО состоять в том, чтобы помочь передать флаг свободы, безопасности и мира народам и странам в отдаленных регионах на юге и востоке?” - заявил бывший американский постоянный представитель в НАТО Николас Бернс в интервью газете накануне своего отъезда из Брюсселя. Вопрос заключается в том, станет ли он тем флагом, за которым смогут пойти европейцы.

Хеннинг Рике - исследователь-стажер берлинского Немецкого общества по внешней политике. Он специализируется в вопросах европейской и трансатлантической безопасности.