Þörfin á breytingum

Þegar kanslari Þýskalands lét hafa eftir séropinberlega á árlegu öryggisráðstefnunni í Munchen í febrúar aðNATO væri „ekki lengur helsti vettvangurinn þar sem samstarfsríkibeggja vegna Atlantshafsins geti rætt og samræmt stefnumið sín”,var hann einungis að færa í orð það sem allir vissu. Það sem erhins vegar mesta áhyggjuefnið er að enginn annar slíkur vettvangurer fyrir hendi. Ástæðan fyrir því að Gerhard Schröder valdi aðbeina sjónum að þeim vandræðum sem bandalagið er í er að NATO er aðhluta til ætlað til þess að byggja upp einingu milli Evrópu ogNorður-Ameríku á sviði öryggismála og hann taldi að það ætti aðgegna starfi sínu betur. Schröder lagði til að stofnaður yrðiumræðuhópur háttsettra manna til þess að ræða hvernig bæta mættitengslin yfir Atlantshafið, með það að markmiði, meðal annars, aðskapa aftur hefð fyrir stefnumótunarsamráði innan bandalagsins. Tilþess að ná þessu markmiði verður NATO að aðlaga sig.

Bandalagið er auðvitað ekki eina alþjóðastofnunin sem þarf að lagasig að síbreytilegu og flóknu öryggisumhverfi nútímans. BæðiEvrópusambandið og Sameinuðu þjóðirnar þurfa að vera jafnumbótasinnuð og metnaðarfull til þess að halda sér í takti viðtímann og leggja sitt af mörkum til uppbyggingar á stöðugleika íheiminum. Þetta er heldur ekki í fyrsta skipti sem NATO hefurkomist í svona aðstöðu. Raunar er erfitt að rifja upp nokkurn tímasem bandalagið hefur ekki verið að leitast við að endurskapasig.

Þó að bandalagið hafi oft verið afskrifað gegnum árin og bæðigagnrýnendur og stuðningsmenn sagt að það væri búið að missa gildisitt, eða að það væri í andaslitrunum, hefur NATO nánast sérhæftsig í að aðlagast nýjum og ögrandi verkefnum. Hins vegar hafaþessar breytingar ekki ávallt verið auðveldar. Oftar en ekki hefurbreytingarferlið raunar einkennst af gremju, árekstrum oglangvinnum deilum, þannig að bandlagið hefur stundum virstgróðrarstía innri átaka fremur en stofnun sem stuðlar að samstöðu.Hversu hatrammar sem umræðurnar hafa hins vegar verið þar tilmálamiðlun hefur fundist, hefur aðlögun af þessu tagi skipt sköpunfyrir farsæla þróun NATO og einnig fyrir viðhald stöðugleika ábreiðari vettvangi. Þar fyrir utan er NATO nú á kafi í afardýnamískri umbreytingu í hermálum. Hvers vegna er það þá sembandalagið virðist svona klofið á vettvangi stjórnmálanna?

Til að skilja hvernig NATO aðlagast þarf að greina orkugjafann ábak við samheldni bandalagsins. Á tímum þegar öryggisumhverfiðbreytist beinist kastljósið óhjákvæmilega að málefnum á borð viðsameiginlegan skilning á ógnum, sameiginlega hagsmuni af því aðBandaríkin haldi áfram úti herstöðvum í Evrópu og sameiginleglífsgildi. Sú var einmitt raunin t.d. á sjöunda áratugnum þegarBandaríkin voru skyndilega í hættu í fyrsta skipti vegna þess aðSovétmenn komu sér upp eldflaugum sem hægt var að skjóta milliheimsálfa. Á þeim tíma brást bandalagið við með því að breytaherfræði sinni um stórfellda gagnárás yfir í sveigjanleg viðbrögðog einnig, eftir að Hamelskýrslan hafði verið samþykktárið 1967, með því að endurskilgreina framtíðarmarkmið bandalagsinsá þann veg að bæði fælingar- og slökunarstefna rúmuðust innanþess.

Þannig nær aðlögun ekki einungis til þeirra úrræða sem bandalagiðhefur yfir að ráða heldur einnig til tilgangs NATO í heild og tilreglnanna sem gilda um samstarfið. Þær óhefðbundnu ógnir sem risiðhafa frá lokum kalda stríðsins hafa torveldað samningaumleitanir umsameiginlega sýn á öryggismál. Viðbrögð við þessum ógnum hafa hinsvegar jafnframt kallað á opnari samskipti og sveigjanleika ístefnumörkun til þess að búa bandalagið undir fjölbreyttariverkefni.

Ógnir án landamæra

Ógnir við öryggi samfélags þjóðanna nú hafa tvo eiginleika semvalda því að erfitt er að mæta þeim með stöðluðum lausnum. Í fyrstalagi stafa óhefðbundnar ógnir fremur af þjóðfélagsþróun en afákvörðunum ríkisstjórna, og því verða stefnumótendur í öryggismálumað hugsa upp á nýtt hefðbundnar lausnir á borð við hernaðaríhlutunog fælingu. Í öðru lagi er óvissa einkennandi þáttur í öryggismálumnútímans, því oft er ekki vitað um hvatir, fyrirætlanir og getuandstæðinga sem ekki eru ríki. Auk þess er afar erfitt að reikna útáhrif sem atburðir og aðgerðir öðrum megin á hnettinum hafa áöryggið hinum megin, og því a.m.k. jafnlíklegt að ógn sé ofmetin ogað hún sé vanmetin.

Við þessar óvissuaðstæður hafa aðildarríki NATO orðið að setja ástofn sveitir sem unnt er að senda fyrirvaralítið á vettvang hvarsem þeirra kann að vera þörf. Á sama tíma hafa bandamenn reynt aðdraga úr óvissu með því að hjálpa til við að byggja upp pólitískanstöðugleika og gegnsæi á hættusvæðum. Þessi tvíhliða nálgun hefurverið höfð að leiðarljósi í aðlögunarferlinu sem NATO hefur gengiðgegnum, að vísu nokkuð hikandi skrefum, frá lokum kalda stríðsins.Í því má greina þrjá grunnþætti, en bak við hvern liggja sérstakarhvatir og orsakir.

Fyrsti þátturinn hefur falist í uppbyggingu öryggissamstarfs semætlað er að breiða út stöðugleika innan Evrópu. Sem svar við þvítómarúmi sem myndaðist við endalok Varsjárbandalagsins bauð NATOupp á samstarfsvettvang til þess að tengjast böndum við fyrrumandstæðinga og það ruddi með tímanum brautina fyrir inngöngu þeirraí bandalagið og þátttöku herafla samstarfsríkja ístjórnunaraðgerðum á hættutímum í Evrópu. Annar þátturinn tengistþví að NATO hefur í vaxandi mæli verið reiðubúið til að beita valdivið stjórnunaraðgerðir á hættutímum og stöðugleikaaðgerðir – fyrstá Balkanskaga og nú í Mið-Asíu. Þar sem NATO var upphaflega stofnaðtil þess að viðhalda öryggi í Evrópu hefur það stundum haftsundrandi áhrif að verið sé að færa út umfang og verksvið starfsemibandalagsins og hafa nokkur aðildarríkjanna reynt að sporna við þvíferli.

Þriðji þátturinn er sprottinn af endurskipulagningu herafla kaldastríðsins á tíunda áratugnum og hefur þróast út í hinametnaðarfullu umbreytingaráætlun heraflans sem nú stendur yfir.Hernaðarlegar þarfir sem leiða af þessum nýju aðgerðum bandalagsinshafa reynt á þanþol hinna upphaflegu umbóta. Til að bregðast viðþessu eru grundvallaratriði á borð við sveigjanleika, hreyfanleika,úthaldsgetu, tæknilega yfirburði, skilvirkni og, síðast en ekkisíst, samstarfshæfni nú orðnar lykillinn að áframhaldandilífvænleika NATO sem öryggisstofnun.

Hernaðarumbreyting

Á þessu sviði starfa Bandaríkin í raun sem pólitískt nýsköpunaraflsem keyrir atburðarásina áfram. Raunar felst hernaðarumbreytingNATO í megindráttum í því að yfirfæra til annarra bandalagsríkja þátæknilegu, herfræðilegu og skipulagslegu nýsköpun, þá byltingu íhermálum, sem hefur umbreytt því hvernig Bandaríkin geta nú hagaðhernaðaraðgerðum sínum. Þetta ferli komst á skrið á fyrstakjörtímabili George W. Bush sem forseta og líta má á það sem aðferðtil að koma upp samstarfshæfum herjum til þátttöku í aðgerðumríkjabandalaga og tryggja þannig að herir bandamanna séu í stakkbúnir til að starfa við hlið Bandaríkjahers í framtíðinni.

Umbreyting heraflans er dýnamískt ferli sem ekki hefur neinnfyrirsjáanlegan endi og varðar bæði hermenn, búnað og tækni, svo ogþað skipulag og þau lögmál sem gilda um liðssöfnun og hernað.Þannig hefur NATO ekki einungis yfirumsjón með umbreytingu heraflaaðildarríkjanna, heldur gengst það einnig sjálft undirumbreytingu.

Sýnilegustu merkin um hernaðarlega umbreytingu NATO birtust ístofnun Yfirstjórnar umbreytingarmála í Norfolk í Virginíu íBandaríkjunum og uppbyggingu viðbragðssveitar NATO (NRF).Viðbragðssveitin er nú þungamiðjan í umbreytingu heraflans og ernotuð sem prófunarvettvangur fyrir nýja tækni, herfræði og verklag.Þar sem vaktaskipti í viðbragðssveitinni eru tíð flyst súsérþekking og hæfni sem sveitir þjóðherjanna afla sér innanviðbragðssveitarinnar til heimalandanna með skjótum hætti og þannigbreiðist nýsköpunin út. Þar sem viðbragðssveitin er að mestu leytimönnuð Evrópubúum er hún einnig tæki til að hlúa að samhæfðariinnkaupastefnu herja innan Evrópu. Augljóst er að umbreytingin erekki lengur einfaldlega einn liður á dagskrá NATO, heldur er hún aðverða afgerandi einkenni bandalagsins.

Umbreytingin ein og sér er hins vegar ekki nægilega sannfærandisameiginlegur tilgangur til þess að halda bandalagsríkjunum samanog viðhalda einingu innan NATO. Ef bandalagið á að tolla saman íheimi sem er að breytast þarf að nást djúpstæðara samkomulag umeðli viðfangsefna í öryggismálum og leiðir til að takast á við þau.Þó að flestir sérfræðingar telji að varnarstefna bandalagsins frá1999 sé orðin úrelt – en þar er um að ræða samþykkt skjal, þar semsett er fram greining á varnarumhverfinu og leiðum sem bandalagiðbeitir til að taka á þeim ógnum sem það stendur frammi fyrir –hefur ágreiningurinn yfir Atlantshafið síðustu tvö árin grafiðundan líkum á endurskoðun hennar. Raunar segir það sína sögu aðFramtíðarstefnan í varnarmálum, skjalið sem erstefnumótunargrundvöllur umbreytingaferlisins, er ekki opinbertskjal sem bandalagsríkin hafa samþykkt, heldur útgáfa á vegumyfirhershöfðingja bandalagsins, þ.e. yfirhershöfðingja NATO íEvrópu, James L. Jones, hershöfðingja, og yfirhershöfðingjaumbreytingarmála hjá NATO, Edmund P. Giambastiani, aðmíráls.

Eins og tekið var fram hér að framan er NATO ekki einaöryggisstofnunin sem þarfnast umbreytingar. Tvær aðrar stofnanir,sem eru nátengdar bandalaginu, hafa einnig verið að aðlagastbreytingum á öryggisumhverfinu, en með mismunandi árangri. Hröðþróun öryggis- og varnarstefnu ESB (European Security and DefencePolicy – ESDP) hefur átt þátt í því að gefa Evrópusambandinu eiginrödd í öryggismálum. Á hinn bóginn er hætt við því að hægur gangurog stofnanalegt yfirbragð umbreytingarinnar hjá Sameinuðu þjóðunumgrafi undan þeim lagalegu stoðum sem halda uppi hinni alþjóðleguviðleitni til að viðhalda stöðugleika. Þegar tekið er mið afgagnkvæmum tengslum NATO og þessara tveggja stofnana er vert aðskoða umbreytingarferlin sem þar eru nú í gangi.

Þróun ESB

Evrópusambandið hefur verið að þróa öryggis- og varnarmálastefnusína (ESDP) sem mikilvægan þátt í utanríkisstefnu sinni í því skyniað bæta hernaðarmætti við þann efnahagsstyrk sem það hefur þegaryfir að ráða. Með það fyrir augum að ráðast gegn rótum ógna á borðvið þær sem stafa af öfgastefnu, þjóðflutningum og skipulagðriglæpastarfsemi hefur Evrópusambandið löngum lagt áherslu á önnurúrræði en hernaðaríhlutun til þess að stuðla að stöðugleika í öðrumríkjum. Hernaðarþátturinn í sameiginlegri utanríkis- ogöryggismálastefnu ESB stuðlar nú að því að koma nýju jafnvægi áþessa nálgun og gefa Evrópusambandinu færi á fleiri valkostum ístefnumótun, þó að vilji Evrópusambandsins til þess að líta á sigsem hernaðarmátt fari einungis hægt vaxandi.

Þó að NATO hafi oft verið afskrifað gegnumárin hefur NATO nánast sérhæft sig í að aðlagast nýjumverkefnum.

Varnarstefna ESB frá árinu 2003, sem lögðvoru drög að og samið var um á vegum aðalskrifstofu ráðsEvrópusambandsins, hefur orðið til þess að hleypa nýjum krafti íinnri skoðanaskipti um öryggismál. Skjalið er bæði málamiðlun, þarsem brúað er bilið milli mismunandi afstöðu til lögmætrarvaldbeitingar, og ögrandi ákall um aðgerðir, þar sem krafist eraukinnar og skjótari íhlutunar Evrópu og einnig að meira verði gerttil að gera evrópsk stjórntæki í utanríkismálum samstæðari. Veriðer að reyna á þessa nýju nálgun bæði í Bosníu og Herzegóvínu ogannars staðar. Jafnframt hefur verið tekið á ýmsum samstöðumálum ísamningaumleitunum um stjórnarskrá ESB. Jafnvel þótt stjórnarskráinyrði ekki fullgild mundi margt af því sem áunnist hefur haldavelli, þ.m.t. uppbygging Varnarmálastofnunar Evrópu, sem styður viðsamræmingu innkaupa á sviði hermála.

Vegna aðgerðanna í fyrrum Júgóslavíu hafa Evrópusambandið og NATOí síauknum mæli náð árangri í samstarfi á grundvelli Berlín-plúsfyrirkomulagsins, sem veitir Evrópusambandinu aðgang að þeim búnaðiog mannafla sem NATO ræður yfir. Þrátt fyrir þetta praktískasamstarf spá margir sérfræðingar því að svo kunni að fara að þessartvær stofnanir verði á endanum samkeppnisaðilar. Margir Evrópubúareru þeirrar skoðunar að ýmiss konar stjórntæki, sem þeir vonast tilað koma á fót til að þjóna utanríkisstefnu ESB, eigi betur við íbaráttunni við nútímaógnir í öryggismálum en nálgun sem byggir áhernaðarmætti. Engu að síður er varnarsamstaðan bæði hjáEvrópusambandinu og hjá NATO í raun og veru mjög svipuð. Auk þesseru einungis örfá aðildarríki í ESB sem vilja gera Evrópusambandiðað mótvægi við Bandaríkin. Meiri hluti þeirra vill einfaldlega aðEvrópa verði öflugri til þess að Bandaríkin hafi meiri ástæðu tilað leita til Evrópu, sem þannig verður áhrifameiri samstarfsaðili.Þó að hvatirnar að baki öryggis- og varnarstefnu ESB kunni að verasundurleitar er sú sannfæring sem hún byggir á nægilega mikil tilþess að keyra ferlið áfram.

Endurmótun Sameinuðu þjóðanna

Endurmótunarferlið hjá Sameinuðu þjóðunum er dæmi um aðlögunstofnunar án þess að til sé að dreifa forystuþjóð, sem veitirpólitískan kraft, eða sameiginlegum hagsmunum aðildarríkja. Þarnaeru framkvæmdastjórinn og liðsmenn hans áhrifamiklir, en valdþeirra nægir einungis til að ná fram betri skilvirkni í stjórnkerfiSþ en ekki til þess að keyra í gegn gagngera umbreytingu ástofnanakerfi Sþ í heild sinni.

Endalok kalda stríðsins virtust boða nýja möguleika fyrirÖryggisráð Sþ, sem lengi hafði verið lamað. ÍFriðaráætluninni 1992 var sett fram metnaðarfullt yfirlityfir friðargæslu- og friðunarverkefni fyrir Sameinuðu þjóðirnar oghún var meðal þess sem haft var að leiðarljósi þegar verið var aðendurskipuleggja Friðargæslustofnun Sþ. Á næstu árum varaðalskrifstofan einnig endurmótuð til að gera hana skilvirkari ogafkastameiri. Hins vegar hafa allar breytingar sem krefjast bæðisamstöðu og einbeitts vilja hjá aðildarríkjunum verið erfiðarviðfangs.

Einn þáttur í þessari flóknu viðleitni er endurmótunin á sjálfuÖryggisráði Sþ. Þó að almennt samkomulag ríki um að Öryggisráðiðyrði trúverðugra stjórntæki ef það endurspeglaði með nákvæmarihætti raunverulega dreifingu íbúa og valds í heiminum, er ekkertsamkomulag um endurmótun þess í sjónmáli. Til þess að brjótast úrviðjum þessa þráteflis kom Kofi Annan, framkvæmdastjóri, á fótnefnd háttsettra manna sem skilaði skýrslu í desember síðastliðnum.Auk þess sem lagðar voru fram einfaldar tillögur að endurmótunÖryggisráðsins lagði nefndin til ýmsar róttækar breytingar áSameinuðu þjóðunum, sem kváðu meðal annars á um forsendur fyrirbeitingu hervalds í forvarnaskyni. Skýrslan hefur þannig aukiðþrýstinginn á víðtæka endurmótun og nýtist sem vel auglýsttilvísunarskjal í skoðanaskiptunum.

Framtíðaruppbygging og skilvirkni Sameinuðu þjóðanna er mikilvægfyrir umbreytingu NATO. Ástæðan er sú að lögmæti með stoð íalþjóðalögum, t.a.m. umboð frá Öryggisráðinu, er mikilvæg, ef ekkinauðsynleg, forsenda þess að flest aðildarríki NATO í Evrópu takitil greina að beita valdi. Náin tengsl milli NATO og Sameinuðuþjóðanna þegar til þess kemur að senda viðbragðssveitina (NRF) íleiðangur mundi þess vegna styðja umbreytingu bandalagsins þar sempólitísk samstaða yrði meiri.

Horfur NATO

Á tíunda áratugnum, eftir lok kalda stríðsins, tókst NATO að haldasér á lífi og gegna störfum áfram með því að einblína á stjórnun áhættutímum í Evrópu. Þó að þessi starfsemi hafi skipt sköpum fyriröryggi og stöðugleika á breiðari grundvelli í Evrópu hefur hún áengan hátt komið í stað tilvistarógnarinnar sem áður stafaði afSovétríkjunum og stuðlaði að því að bandalagsríkin voru samstíga ístjórnmálaskoðunum og skilgreindu sig á sama hátt. Þar að aukihefur ekki tekist með umbreytingaráætluninni, sem hefur verkað semöflugur drifkraftur á bandalagið frá 11. september og einkum fráleiðtogafundinum í Prag 2002, að yfirstíga pólitíska sundrungumeðal bandamanna.

Sumir sérfræðingar telja að með umbreytingaráætluninni, sem nú erfylgt, sé í raun náð mestu samstöðu sem unnt er að ná innan NATO umþessar mundir. Þess vegna óttast menn að sú samstaða sem nú ríkirgufi líklega upp um leið og bandalagið stendur frammi fyrirákvörðunum um hvort beita skuli eða hóta valdi eða hvort hlutastskuli til um eða láta til sín taka í mannúðarmálum á svæðum fjarrihefðbundnu varnarsvæði og þá yrði tilvist NATO ógnað enn á ný.Einnig gæti svo farið að bandalagið lifði af, en einungis semþjónustuaðili sem hefur til reiðu vígbúnað fyrir aðgerðirríkjabandalaga undir forystu Bandaríkjanna og hugsanlega íframtíðinni undir forystu Evrópusambandsins.

Þegar Schröder vekur athygli á skortinum á stefnumótandi viðræðumhjá NATO er hann einmitt að draga þessi mál fram í dagsljósið. Velmá einnig vera að hann hafi einmitt verið að vekja umræður af þvítagi sem hann telur nauðsynlegar til að endurlífga tengslin yfirAtlantshafið. Þó að tillaga hans um að setja saman umræðuhópháttsettra manna hafi ekki hlotið hljómgrunn hafa fulltrúarBandaríkjamanna þegar gefið til kynna að þeir séu einnig áhugasamirum slíkar umræður og að þeir sjái einnig tilgang fyrir NATO. „Ættitilgangur NATO nú ekki að vera að hjálpa til við að bera fánafrelsis, öryggis og friðar til þjóða og ríkja lengra til suðurs ogausturs?”, spurði fyrrverandi sendiherra Bandaríkjanna hjá NATO,Nicholas Burnes, í blaðaviðtali kvöldið áður en hann hvarf fráBrussels. Spurning er hvort þetta sé fáni sem Evrópubúar geta fylktsér að baki.

Henning Riecke er styrkþegi hjá DeutscheGesellschaft für Auswärtige Politik í Berlín, sem sérhæfir sig íöryggismálum í Evrópu og yfir Atlantshafið.