A változtatás szükségessége

Amikor a német kancellár az ez év februárimüncheni biztonsági konferencián azzala kijelentéssel hívta felmagára a figyelmet, hogy a NATO többé “nem az elsődleges fórum,ahol a transzatlanti partnerek megvitatják és egyeztetikstratégiáikat”, csak a nyilvánvalót mondta ki. A legzavaróbbviszont az, hogy nincs más ilyen fórum. Gerhard Schröder azértdöntött úgy, hogy rávilágít a Szövetség szorult helyzetére, mert aNATO-t részben úgy alakították ki, hogy konszenzust építsen Európaés Észak-Amerika között a biztonság területén és úgy vélte, hogy aszervezet jobban is végezhetné a dolgát. Schröder egy magas szintűbizottság létrehozását javasolta annak megtárgyalására, hogy mikéntlehetne javítani a transzatlanti kapcsolatokat, többek között azzala céllal, hogy újrateremtsék a Szövetségen belüli stratégiaipárbeszéd kultúráját. Ennek elérése érdekében a NATO-nak változniakell.

A Szövetség természetesen nem az egyetlen olyan nemzetköziintézmény, amelynek alkalmazkodnia kell napjain képlékeny ésösszetett biztonsági környezetéhez. Mind az Európai Uniónak, mindaz Egyesült Nemzeteknek egyaránt reform-gondolkodásúnak ésambiciózusnak kell lennie, ha haladni akarnak a korral, és hozzákívánnak járulni egy stabilabb világ építéséhez. És nem is ez azelső alkalom, hogy a NATO ilyen helyzetben találja magát. Valóban,nehéz olyan időszakra gondolni, amikor a Szövetség éppen nem azonvolt, hogy megújítsa magát.

Habár kritikusai és a mellette kardoskodók gyakran leírták az éveksorán, mint amely jelentőségét vesztett és halódó szervezetet, aNATO-nak az új kihívásokhoz való alkalmazkodás mondhatni aspecialitásává vált. Igaz, a változás nem volt mindig egyszerű.Valóban, a legtöbbször ezt a folyamatot csalódottság, súrlódások éshosszasan elnyúló konzultációk jellemezték, aminek hatására aSzövetség időnként a bevillongások melegágyának tűnt, semmintkonszenzus építő intézménynek. De bármilyen hevesek is voltak avégső kompromisszumhoz vezető viták, az ilyen alkalmazkodáskritikus fontosságú volt a NATO sikeres fejlődéséhez, valamint aszélesebb körű stabilitás fenntartásához. Ezen kívül a NATO-banjelenleg rendkívül dinamikus katonai átalakítás folyik. Miért tűnikakkor a Szövetség politikailag annyira megosztottnak?

Ahhoz, hogy megértsük, miként alkalmazkodik a NATO, elemeznünkkell a Szövetség összetartása mögött ható mozgatóerőket. Amikor abiztonsági környezet megváltozik, az olyan kérdések, mint afenyegetések közös értékelése, és az USA európai jelenlétének,illetve a közös értékek fenntartásához fűződő közös érdekelkerülhetetlenül tüzetes vizsgálat alá kerül. Pontosan ez történtpéldául az 1960-as években, amikor a szovjet interkontinentálisrakéták kifejlesztése következtében az Egyesült Államok előszörvált sebezhetővé. Akkor a Szövetség úgy reagált, hogy stratégiaidoktrínáját a tömeges megtorlásról a rugalmas válaszadásraváltoztatta, illetve a Harmel-jelentés 1967-ben történt elfogadásátkövetően az elrettentés biztosításában és az enyhüléselőmozdításában határozta meg újra a Szövetség jövőbelicéljait.

Ily módon az alkalmazkodás nem csak a Szövetség rendelkezéséreálló eszközökre, de a NATO egészének céljára, valamint azegyüttműködést irányító szabályokra is vonatkozik. A nemhagyományos fenyegetések megjelenése a hidegháború vége ótamegnehezítette a biztonság közös szemléletéről szóló tárgyalásokat.Ugyanakkor azonban e fenyegetések megválaszolása nagyobb nyíltságotés rugalmasságot igényelt a stratégiai tervezésben, hogy aSzövetség felkészülhessen a feladatok egy szélesebb körére.

Globális fenyegetések

Napjaink globális biztonsági fenyegetéseinek két olyan jellemzőjevan, amelyek az előre tervezett eszközök alkalmazását megnehezítik.Először is a nem hagyományos fenyegetések társadalmi fejleményekfakadnak, semmint kormányzati döntésekből, így arra kényszerítik astratégákat, hogy újra értékeljék az olyan hagyományos eszközöket,mint a katonai beavatkozás és elrettentés. Másodszor abizonytalanság meghatározó jellemzője ma a biztonságpolitikának,mivel a nem állami szintű ellenségek motivációi, szándékai ésképességei gyakran ismeretlenek. Ezen kívül a világ egyik részénzajló események, és intézkedések által a világ másik felénekbiztonságára gyakorolt hatás kiszámítása rendkívül nehéz, ami afenyegetés eltúlzását legalább olyan valószínűvé teszi, mint a velekapcsolatos túlzott önbizalmat.

Ilyen bizonytalan körülmények között a NATO-tagállamoknak olyanhaderőket kell kifejleszteniük, amelyek gyorsan bevethetők bárhol,ahol szükség lehet rájuk. Ugyanakkor a Szövetség a bizonytalanságmértékének csökkentésére is törekedett azáltal, hogy segítette apolitikai stabilitás és átláthatóság kiépítését aválságövezetekben. Ez a kettős megközelítés vezette azalkalmazkodási folyamatot, amely – habár akadozva – végbement aNATO-ban a hidegháború vége óta, amelyben három elemet lehetmeghatározni, mindegyiket saját motivációkkal éshajtóerőkkel.

Az első elem az Európán belül a stabilitási zóna kibővítését célzóbiztonsági partnerségek létrehozása. A Varsói Szerződés feloszlásaáltal teremetett vákuumra válaszul a NATO együttműködésikonstrukciókat ajánlott, hogy bevonja a volt ellenfeleket,beleértve végső lépésként a Szövetséghez való csatlakozásmechanizmusát is, valamint hogy integrálja a partnerek hadseregeitaz Európában zajló válságkezelő műveletekbe. A második elem ahhozkapcsolódik, hogy a NATO jobban hajlik erő alkalmazására aválságkezelésben és a stabilizációban – előbb a Balkánon, mostKözép-Ázsiában. A NATO számára, amely Európa biztonságánakfenntartására összpontosító szervezetként jött létre, műveleteitartalmi és hatókörét kibővítése időnként megosztottsághozvezetett, mivel bizonyos tagok igyekeztek ellenállni afolyamatnak.

A harmadik elem a hidegháborús erők 1990-es évek folyamánvégbement átszervezéséből nőtt ki, és napjaink ambiciózus haderőátalakítási programjává fejlődött. A Szövetség új műveleteinekkatonai követelményei az eredeti reformokra nyomást gyakorolt.Válaszul az olyan elvek, mint a rugalmasság, a bevethetőség, afenntarthatóság, a technológiai fölény, a hatékonyság és leginkábbaz együttműködési képesség a NATO, mint biztonsági szervezetjelentőségének kulcsfontosságú tényezőivé váltak.

Katonai átalakítás

Ezen a területen az Egyesült Államok ténylegesen a napirendbenvaló előrelépést biztosító politikai vállalkozóként működik.Valóban, a NATO katonai átalakítása nagyrészt technológiai,doktrinális és strukturális újításoknak a Szövetség többi tagjarészére történő átadásából áll – annak a katonai ügyekben lezajlottforradalomnak az átadásából, amely átalakította azt, ahogy azEgyesül Államok képes a hadműveletek folytatására. Ez a folyamatGeorge W. Bush első elnöksége alatt gyorsult fel, és úgytekinthetjük, mint egyik módját a koalíciós műveletekbenegyüttműködésre képes haderők kifejlesztésének, így biztosítva,hogy a szövetséges katonaságok fel legyenek szerelve az USAhaderőivel folytatandó közös jövőbeli tevékenységre.

A katonai átalakítás dinamikus folyamat, előre látható végállomásnélkül, amely egyaránt kihatással van a katonákra, a felszerelésreés a technológiára, valamint a haderők felvonultatását irányítóstruktúrákra és elvekre, illetve a katonai műveleteklefolytatására. Ily módon a NATO nemcsak felügyeli a tagok haderőinbelül folyó átalakítást, hanem maga is átalakuláson megykeresztül.

A NATO katonai átalakításának leginkább látható megnyilvánulása aSzövetséges Átalakítási Parancsnokság létrehozása volt az EgyesültÁllamokban, a Virginia állambeli Norfolkban, valamint a NATOReagáló Haderő (NRF) kialakítása. Ma az új technológia, doktrína éseljárások kísérleti színtereként az NRF jelenti a haderő-átalakításfókuszpontját. Mivel rendszeres és gyakori a haderők forgása, avisszatérő kontingensek gyorsan magukkal hozzák az NRF-en belülszerzett szakértelmet és képességeket, és betáplálják azt nemzetihaderőikbe. Mivel az NRF túlnyomórészt európaiakból áll, egyúttalaz összehangoltabb beszerzési politikák előmozdításának eszközekéntis szolgál Európában. Egyértelmű, hogy az átalakítás többé nemegyszerűen a NATO napirendjének egyik pontja, hanem napjainkban aSzövetség meghatározó jellemzőjévé vált.

Az átalakítás azonban önmagában nem eléggé meggyőző közös célahhoz, hogy a Szövetségeseket összetartsa és biztosítsa a NATOegységét. A Szövetség összetartásához egy változó világbanalapvetőbb egyetértésre van szükség a biztonsági kihívásoktermészetéről és az azok kezelésére irányuló módszerekről. Azonban,habár a legtöbb megfigyelő a Szövetség 1999-es StratégiaiKoncepcióját – az elfogadott dokumentumot, amely a stratégiaikörnyezetet elemzi, és azt, ahogyan a Szövetség válaszol a ráirányuló fenyegetésekre – idejétmúltnak tartja, az elmúlt két évtranszatlanti vitái aláaknáztak minden kilátást a frissítésére.Valóban, árulkodó, hogy a Stratégiai Jövőkép, mint az átalakításifolyamat stratégiai megalapozását biztosító dokumentum, nemhivatalos, a Szövetség által elfogadott dokumentum, hanem egy, aszövetséges erők főparancsnokai, James L. Jones tábornok, azSzövetséges Európai Haderő Főparancsnoka és Edmund P. Giambastianiadmirális, Szövetséges Átalakítási Haderő Főparancsnoka általkiadott publikáció.

Ahogy a fentiekben is szerepel, a NATO nem az egyetlen biztonságiintézmény, amelynek reformra van szüksége. Két másik, aSzövetséggel szoros kapcsolatokkal rendelkező szervezet szinténalkalmazkodik a biztonsági környezet változásaihoz, igaz, eltérőeredményekkel. Egy Európai Biztonság- és Védelempolitika (ESDP)gyors kidolgozása hozzájárult az Európai Unió saját biztonsági“személyiséggel” való felruházásához. Ezzel szemben az EgyesültNemzetek reformjának lassú üteme és adminisztratív jellege azt akockázatot rejti magában, hogy aláaknázza a nemzetközistabilizációs erőfeszítések jogi megalapozását. A NATO és e kétszervezet közötti kölcsönös viszonyt tekintve érdemes megvizsgálniaz azokban jelenleg folyó reformfolyamatokat.

Az EU fejlődése

Az Európai Unió az ESDP-t külpolitikájának fontos részekéntfejleszti, hogy katonai nyomatékot adjon annak a gazdaságihatalomnak, amellyel már eddig is rendelkezett. Hogy orvosolnilehessen az olyan fenyegetések, mint például a szélsőségesség, amigráció és a szervezett bűnözés kiváltó okait az Európai Uniórégóta összpontosít nem katonai eszközökre, hogy előmozdítsakülföldön a stabilitást. A Közös Kül- és Biztonságpolitika katonaieleme most segít újra egyensúlyba hozni ezt a megközelítést éstovábbi politikai lehetőségeket biztosít az Európai Uniónak, habáraz Európai Unió csak lassan mutat fokozódó hajlandóságot arra, hogyönmagára mint katonai szereplőre gondoljon.

A NATO-nak, amelyet az évek során gyakranleírtak, mondhatni specialitásává vált az új kihívásokhoz valóalkalmazkodás

Az Európai Unió 2003. évi BiztonságiStratégiája, amelyet a Tanács titkársága szövegezett meg ésegyeztetett, segített új dinamizmust teremteni az unió belsőbiztonsági vitájában. A dokumentum egyaránt kompromisszum, amelyáthidalja az erő legitim használatával kapcsolatos eltérőálláspontokat, illetve provokatív felhívás cselekvésre, amely többés korábbi európai szerepvállalást követel, valamint nagyobberőfeszítéseket az európai külpolitikai eszközök következetesebbétételéért. Ezek az új módszerek jelenleg Bosznia és Hercegovinában,valamint máshol is kipróbálás alatt állnak. Ezen kívül, az EUalkotmányáról folyó tárgyalások során számos, a következetességgelkapcsolatos problémát megoldottak. Ily módon, még ha az Alkotmánytnem is ratifikálják, ezen intézkedések közül sok továbbra isérvényben marad, beleértve az Európai Védelmi Ügynökséglétrehozását a katonai beszerzések egyeztetésének elősegítésecéljával.

Az Európai Unió és a NATO Egyre nagyobb mértékben, a voltJugoszláviában zajló műveleteknek köszönhetően hatékonyan dolgozikegyütt a Berlin-Plusz megállapodás alapján, amelynek révén azEurópai Unió számára is elérhetők a NATO eszközei. E gyakorlatiegyüttműködés ellenére sok elemző arra számít, hogy a két intézményvégül vetélytárssá válik. Sok európai úgy gondolja, hogy azok atöbb-dimenziós eszközök, amelyeket az európai külpolitika számáraremélnek létrehozni alkalmasabbak a modern biztonsági kihívásokkezelésére, mint bármely katonai erőn alapuló módszer. Igaz, astratégiai konszenzus mind az Európai Uniónál, mind a NATO-nálvalójában nagyon is hasonló. Ezen kívül csak nagyon kevésEU-tagállam kívánja az Európai Uniót úgy fejleszteni, hogy azEgyesült Államok ellensúlyává váljon. A többség egyszerűen aztszeretné, ha Európa erősebbé válva vonzóbb, és így befolyásosabbpartnere lenne az Egyesült Államoknak. Habár az ESDP mögött megbúvóindítékot különfélék lehetnek, az azt megalapozó meggyőződés elégnagy ahhoz, hogy előrevigye a folyamatot.

Az ENSZ reformja

Az ENSZ-nél zajló reformfolyamat példa arra, hogy mikéntalkalmazkodik egy szervezet politikai mozgatóerőként ható vezetőnemzet, és a tagállamok közötti közös irányba ható érdekek nélkül.Ebben az esetben a főtitkár és csapata befolyásos szereplőknekszámítanak, de nincs elég súlyuk ahhoz, hogy hatékonyság aprójavítgatásain kívül, többet érjenek el az ENSZ-adminisztrációban,és nem képesek kezdeményezni az Egyesült Nemezetek egészénekmélyreható átalakítását.

Úgy tűnt, a hidegháború vége új lehetőségeket hozott a hosszúideje bénult ENSZ Biztonsági Tanács számára. Az 1992-esBéke-napirend merész körvonalakat vázolt fel az ENSZ békefenntartóés béke-kikényszerítő feladataihoz, és segített útmutatást nyújtania az ENSZ Békefenntartó Műveletek Osztályának ésszerűsítéséhez.Ezen kívül, a következő években a titkárságot átalakították,fokozva hatékonyságát. Azonban nehezebb volt elérni azokat aváltoztatásokat, amelyek egyaránt igényeltek konszenzust éskötelezettségvállalást a tagállamok részéről.

Ennek az összetett vállalkozásnak az egyike eleme magának az ENSZBiztonsági Tanácsnak a reformja volt. Habár általános az egyetértésafelől, hogy a Biztonsági Tanács hitelesebb intézmény lenne, hapontosabban tükrözné a népesség és a hatalom tényleges megoszlásáta világban, reformjára a közeljövőben még sincs kilátás. Apatthelyzet feloldására Kofi Annan főtitkár egy magas rangúbizottságot állított fel, amely múlt decemberben tett jelentést.Azon kívül, hogy ésszerűsített javaslatokat tettek a BiztonságiTanács reformjára, a bizottság számos radikális változtatástjavasolt az Egyesült Nemzeteknek, beleértve a megelőző katonailépés előfeltételeinek meghatározását. A jelentés ezért továbbinyomást gyakorolt az átfogó reform érdekében, és nagy publicitásnakörvendő referencia dokumentumként szolgál a vitához.

Az Egyesült Nemzetek jövőbeli formája és hatékonysága fontos aNATO átalakításához. Ennek oka, hogy a nemzetközi jogon, úgymint aBiztonsági Tanács felhatalmazásán nyugvó legitimáció fontos, haéppen nem szükséges előfeltétele annak, hogy a legtöbb európaiszövetséges fontolóra vegye az erő alkalmazását. A NATO és azEgyesült Nemzetek közötti szoros kapcsolat az NRF bevetésénekidején ezért segítene megerősíteni a Szövetség átalakítását nagyobbpolitikai konszenzussal.

A NATO kilátásai

Az 1990-es évek során, a hidegháború végét követően a NATO-naksikerült életben maradnia és tovább működnie azáltal, hogy aválságkezelésre összpontosított Európában. Habár ez a munkakritikus jelentőségű volt a szélesebb körű európai biztonság ésstabilitás szempontjából, a politikai kohézió és a közös szövetségiidentitás előmozdítása szempontjából nem helyettesíti a korábban aSzovjetunió által képviselt létezésre irányuló fenyegetést.Hasonlóképpen, az átalakítási napirend, amely lényegében szeptember11. óta és különösen a 2002. évi prágai csúcstalálkozó óta mozgatjaelőre a Szövetséget nem hidalta át a szövetségesek között politikaimegosztottságot.

Néhány elemző úgy véli, a jelenlegi átalakítási napirend képviselia lehető legnagyobb fokú konszenzust, amely ma elérhető a NATO-ban.Ennek eredményeként attól tartanak, hogy bármilyen konszenzus isáll fenn jelenleg, az hamarosan valószínűleg széthullik, amint aSzövetségnek szembe kell néznie az erő használatával vagy az azzalvaló fenyegetéssel, humanitárius beavatkozással vagy valamelytávolibb stratégiai régióban való szerepvállalással, s ily módonújra veszélybe kerül a NATO létezése. Másik lehetőség, hogy aSzövetség esetleg túléli mindezt, de csak olyan szolgáltatóként,amely képességeket bocsát az Egyesült Államok és esetleg a jövőbenaz Európai Unió által vezetett koalíciós műveletekhez. Schröderezeket a kérdéseket veti fel, amikor felhívja a figyelmet a NATO-nbelüli stratégiai párbeszéd hiányára. Ezzel lehet, hogy pontosanazt a fajta párbeszédet indította el, amelyről úgy gondolja, hogyújjáélesztheti a transzatlanti kapcsolatokat. Míg javaslatát egymagas szintű bizottság létrehozására nem támogatták, az amerikaiképviselők gyorsan jelezték, hogy ők is szeretnének ilyenpárbeszédet, és hogy ők is szerepet szánnak a NATO-nak. "Ma aNATO-t létét igazoló célkitűzésnek nem annak kellene-e lennie, hogysegítsük továbbvinni a szabadság, a biztonság és a béke zászlaját adélebbre és keletebbre levő népekhez és országokhoz? " kérdezteNicholas Burns, volt amerikai NATO-nagykövet egy újságnak adottinterjúban, Brüsszelből való távozásának előestéjén. A kérdés az,hogy az európaiak fel tudnak-e sorakozni e zászló mögé.

Henning Riecke az európai éstranszatlanti biztonságra szakosodott berlini Deutsche Gesellschaftfür Auswärtige Politik (Német Külpolitikai Társaság) állandótagja.