De roep om verandering

Toen de Duitse kanselier tijdens de jaarlijkseVeiligheidsconferentie in München in alle openbaarheid zei dat deNAVO ‘niet langer de belangrijkste plek is waar transatlantischepartijen strategieën bespreken en coördineren’ zei hij nietsnieuws. Maar wat zeer verontrustend is, is dat er geen alternatievelokatie is. De reden dat Gerhard Schröder de benarde positie van deNAVO benadrukte, is dat de NAVO is opgezet om consensus opveiligheidsgebied te realiseren tussen Europa en Noord-Amerikanenen dat hij vond dat de NAVO beter haar werk moet doen. Schröderstelde voor om een panel op hoog niveau in te stellen om tebespreken hoe men de transatlantische relaties zou kunnenverbeteren, met onder andere als doel opnieuw een cultuur vanstrategische dialoog binnen de organisatie te creëren. Om dit tebereiken moet de NAVO zich aanpassen.

Het Bondgenootschap is uiteraard niet de enige internationaleinstelling die zich moet aanpassen aan de hedendaagse veranderendeen complexe veiligheidsomgeving. Ook de Europese Unie en deVerenigde Naties zullen even veranderingsgezind en ambitieusingesteld moeten zijn, wanneer ook zij met hun tijd mee willen gaanen bij willen dragen aan een meer stabiele wereld. Het is ook nietde eerste keer dat de NAVO zich in een dergelijke situatie bevindt.Het is zelfs lastig om een periode te bedenken, waarin hetBondgenootschap niet bezig was om zichzelf opnieuw uit tevinden.

Hoewel de NAVO door de jaren heen dikwijls door zowel critici alsvoorstanders is afgeschreven, irrelevant bevonden en op sterven nadood is genoemd, heeft zij een soort specialiteit ontwikkeld in hetzich aanpassen aan nieuwe uitdagingen. Toch is verandering nietaltijd eenvoudig geweest. Regelmatig werd het proces gekenmerktdoor frustratie, wrijvingen en langdurige beraadslagingen waardoorhet Bondgenootschap soms meer op een woest zoemend wespennest leekdan op een organisatie die consensus creëert. Hoe bits dediscussies die tot uiteindelijke overeenstemming leidden ook zijngeweest, doet er niet meer toe, deze aanpassing is essentieelgeweest voor de succesvolle ontwikkeling van de NAVO en ook voorhet instandhouden van de stabiliteit in de wereld. Bovendienondergaat de NAVO momenteel een zeer dynamische militairetransformatie. Waarom lijkt de NAVO politiek gezien dan zoverdeeld?

Om het aanpassingsvermogen van de NAVO te begrijpen, is eenanalyse van de sturende krachten achter de samenhang binnen hetBondgenootschap nodig. Wanneer de veiligheidsomgeving verandert,komen vraagstukken als een gedeelde dreigingsperceptie, een gedeeldbelang bij het handhaven van de Amerikaanse aanwezigheid in Europa,en gemeenschappelijke waarden onvermijdelijk opnieuw aan de orde.Dit was bijvoorbeeld het geval, toen de Verenigde Staten in dejaren ’60 voor het eerst kwetsbaar werden, als gevolg van deontwikkeling door de Sovjet-Unie van intercontinentale raketten. DeNAVO reageerde toen door zijn strategische doctrine aan te passen,van massale vergelding naar een strategie van het flexibeleantwoord. In 1967 werd vervolgens het Harmel-Rapportaangenomen, waarin de toekomstinge doelen van de NAVO werdengeherdefinieerd als het bieden van afschrikking enerzijds en hetbevorderen van ontspanning anderzijds.

Daarmee betreft de aanpassing niet alleen de instrumenten die hetBondgenootschap tot zijn beschikking heeft, maar ook het doel vande NAVO als geheel, en de regels waarbij de samenwerking geregeldis. Het ontstaan van niet-traditionele bedreigingen vanaf het eindevan de Koude Oorlog heeft onderhandelingen over een gedeelde visieop veiligheid bemoeilijkt. Tegelijkertijd vereiste de reactie opdeze bedreigingen echter een grotere openheid en flexibiliteit inde strategische planning, om het Bondgenootschap voor te kunnenbereiden op een breder scala van taken.

Mondiale bedreigingen

De hedendaagse mondiale bedreigingen voor de veiligheid wordengekenmerkt door twee eigenschappen die het efficient toepassen vanvooraf ontwikkelde intstrumenten bemoeilijken. Ten eerste, vindende niet-traditionele bedreigingen hun oorsprong in maatschappelijkeontwikkelingen en niet in politieke besluitvorming, waardoor destrategen worden gedwongen om traditionele instrumenten alsmilitaire interventie en afschrikking te heroverwegen. Ten tweede,is onzekerheid een bepalende factor in het huidigeveiligheidsbeleid, aangezien de motivatie, intenties encapaciteiten van terroristische vijanden vaak onbekend zijn.Bovendien is het buitengewoon moeilijk om de gevolgen te berekenenvan gebeurtenissen of daden aan de ene kant van de wereld, op deveiligheid aan de andere kant, wat overschatting van de bedreigingnet zo waarschijnlijk maakt als onderschatting.

In deze onzekere omstandigheden hebben de NAVO-lidstaten troepenmoeten ontwikkelen die overal waar ze nodig zijn snel kunnen wordeningezet. Tegelijkertijd hebben de lidstaten ook getracht om deonzekerheid in te perken door in crisisregio’s te helpen politiekestabiliteit en inzichtelijkheid te creëren. Deze duale benaderingvormde de leidraad voor het aanpassingsproces dat de NAVO na deKoude Oorlog – al was het aarzelend - heeft doorgemaakt. In ditproces kunnen drie elementen kunnen worden geïdentificeerd, iedermet zijn eigen motieven en drijvende krachten.

Het eerste element bestond uit het opbouwen van partnerschappen,met als doel de stabiliteitszone binnen Europa uit te breiden. Inreactie op het vacuüm dat na het einde van het Warschau Pact wasontstaan, ontwikkelde de NAVO samenwerkingsverbanden om voormaligetegenstanders aan zich te binden. Uiteindelijk werd ook demogelijkheid geschapen om toe te treden tot het Bondgenootschap enwerd een mechanisme opgezet waardoor militairen van Partnerlandenkonden integreren in crisismanagementoperaties in Europa. Hettweede element betreft de toegenomen bereidheid van de NAVO omtroepen in te zetten bij crisismanagement- en stabiliseringsacties– eerst op de Balkan en nu in Centraal-Azië. Voor een organisatiedie van oorsprong als doel had de veiligheid binnen Europa tewaarborgen, leidde de uitbreiding van de reikwijdte en van het typeoperaties soms tot verdeeldheid onder de leden, van wie sommigenhet proces zelfs trachtten tegen te werken.

Het derde element kwam voort uit de herstructurering van destrijdkrachten uit de de Koude Oorlogstijd gedurende de jaren ’90,wat geleid heeft tot het huidige ambitieuze transformatieprogrammavoor de strijdkrachten. Door de militaire eisen die voortvloeidenuit de nieuwe operaties van het Bondgenootschap kwamen deoorspronkelijke hervormingen onder druk te staan. In reactie daaropzijn principes als flexibiliteit, inzetbaarheid,voortzettingsvermogen, technologische superioriteit, effectiviteiten vooral interoperabiliteit de hoekstenen van de NAVO alsveiligheidsorganisatie geworden.

Militaire transformatie

Op dit gebied werkt de VS als een politieke ondernemer dieprobeert zijn agenda erdoor te krijgen. De militaire transformatievan de NAVO bestaat zelfs voor het overgrote deel uit de overdrachtvan “de revolutie in militaire zaken” - het veranderingsproces datde manier waarop de VS militaire operaties uitvoert, heeftgetransformeerd - naar de rest van het Bondgenootschap. Dit procesraakte in een stroomversnelling tijdens de eerste ambtsperiode vanpresident George W. Bush. Het kan gezien worden als een manier ominteroperabele troepen te ontwikkelen voor coalitieoperaties,waarbij wordt gezorgd dat Bondgenootschappelijke troepen zo zijnuitgerust, dat ze in de toekomst zij aan zij met Amerikaansetroepen kunnen opereren.

Militaire transformatie is een dynamisch proces, zonder eenduidelijk vastgesteld einde, dat consequenties heeft voor soldaten,materieel en technologie en ook voor de structuren en principes diede inzetbaarheid van troepen bepalen en die regelen hoe militaireoperaties worden uitgevoerd. De NAVO ziet niet alleen toe op detransformatie van de strijdkrachten van haar leden, maar zijondergaat deze zelf ook.

De meest zichbare uitingen van de militaire transformatie van deNAVO zijn de oprichting van het Geallieerd Commando voorTransformatie in Norfolk, Virginia (VS) en de ontwikkeling van deNAVO-Reactiemacht (NRF). De NRF staat centraal in de transformatievan de strijdmacht en dient als proefgebied voor nieuwetechnologie, nieuwe doctrines en nieuwe procedures. Aangezien detroepen regelmatig worden afgelost, kunnen terugkerendecontingenten snel de expertise en vaardigheden die ze bij het NRFhebben opgedaan, terugbrengen en introduceren in de nationaletroepen. Omdat de NRF voornamelijk uit Europeanen bestaat,bevordert zij ook een coherenter aanschaffingenbeleid binnenEuropa. Het is duidelijk dat transformatie tegenwoordig meer is daneen agendapunt van de NAVO, en is uitgegroeid tot een kenmerkendeeigenschap van het huidige Bondgenootschap.

Hoewel de NAVO door de jaren heen dikwijlsis afgeschreven, heeft zij een soort specialiteit ontwikkeld in hetzich aanpassen aan nieuwe uitdagingen

Transformatie is echter op zich, geenvoldoende overtuigend gemeenschappelijk doel, dat de lidstatenbijeen en de NAVO in stand kan houden. In een veranderende wereldvereist saamhorigheid binnen de NAVO een meer fundamenteleovereenstemming over de aard van veiligheidsvraagstukken en hunaanpak. Hoewel de meeste waarnemers het Strategisch Concept van1999 – het overeengekomen document, waarin de strategische omgevingwordt geanalyseerd en wordt beschreven op welke manier hetBondgenootschap de dreiging aanpakt waarmee het wordtgeconfronteerd – gedateerd vinden, hebben de transatlantischemeningsverschillen van de afgelopen twee jaar er wel voor gezorgd,dat het uiterst onwaarschijnlijk is dat het concept zal wordengeactualiseerd. Het is tekenend dat De Strategische Visie,het document dat de strategische onderbouwing verschaft voor hettransformatieproces, geen officieel door het Bondgenootschapgoedgekeurd document is, maar een publicatie die is uitgegeven doorde twee opperbevelhebbers die de NAVO rijk is: de Geallieerdopperbevelhebber voor Europa, generaal James L. Jones en deGeallieerd opperbevelhebber voor transformatie, admiraal Edmund P.Giambastiani.

Zoals hierboven is aangegeven, is de NAVO niet de enigeveiligheidsorganisatie die nodig aan verandering toe is. Tweeandere organisaties die nauwe banden met het Bondgenootschaponderhouden, hebben zich ook aan de veranderde omstandigheden in deveiligheidsomgeving aangepast, maar met verschillend resultaat. Desnelle ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid(EVDB) heeft ertoe bijgedragen dat de Europese Unie een eigenveiligheidsidentiteit heeft gekregen. Daarmee in contrast staat hetlangzame tempo waarin de vooral administratieve veranderingen bijde VN zich voltrekken, wat een bedreiging vormt voor de juridischeonderbouwing van internationale stabilisatie-inspanningen. Geziende onderlinge relaties die de NAVO met beide organisatiesonderhoudt, is het zinnig om de huidige veranderingsprocessen diedaar plaatsvinden te bestuderen.

EU-evolutie

De EU heeft het EVDB ontwikkeld als een belangrijk onderdeel vanhaar buitenlandbeleid. Zij wil hiermee militaire kracht toevoegenaan de economische kracht die al tot haar beschikking stond. Omdatde EU de oorzaak van dreigingen voortvloeiend uit extremisme,migratie en de georganiseerde misdaad wilde bestrijden, had zijzich in het verleden gedurende lange tijd vooral geconcentreerd opniet-militaire instrumenten om de stabiliteit in het buitenland tebevorderen. Het militaire element van het Gezamenlijke Buitenlands-en Veiligheidsbeleid helpt nu om deze benadering weer in balans tebrengen en meer beleidsmogelijkheden voor de EU te creëren, hoewelde bereidheid van de EU om zichzelf als een militaire speler tezien maar al te traag toeneemt.

De EU-veiligheidsstrategie van 2003, die werd ontworpen enuitgewerkt door het secretariaat van de Raad, heeft wel bijgedragenaan het ontstaan van een nieuwe dynamiek in het interneveiligheidsdebat. Het document is zowel een compromis, daar waarhet verschillende stellingnames over het rechtmatig inzetten vantroepen helpt overbruggen, als een provocatieve roep om actie, diesteeds meer en eerder Europese betrokkenheid vraagt en die meerinzet vergt om de Europese instrumenten voor het buitenlandbeleidverder op elkaar af te stemmen. Deze nieuwe benaderingen worden nuin Bosnië en Herzegovina, maar ook elders, getest. Veel van deafstemmingsproblemen zijn bovendien besproken tijdens deonderhandelingen over de Europese grondwet. Ook als de grondwetniet wordt geratificeerd, zouden veel van deze maatregelen hetdaardoor toch kunnen halen; ook de oprichting van een EuropeesDefensieagentschap dat militaire aanschaffingen moet helpencoördineren.

Dankzij de operaties in het voormalige Joegoslavië, werken de EUen de NAVO in toenemende mate effectief samen, zoals overeengekomenin de Berlijn Plus-afspraken, die de EU toegang tot NAVO-materieelhebben verschaft. Ondanks deze praktische samenwerking verwachtenveel analisten dat de twee organisaties uiteindelijk elkaarsconcurrenten kunnen worden. Veel Europeanen zijn van mening dat hettotaal aan multidimensionale instrumenten die zij willenontwikkelen voor het EU-buitenlandbeleid geschikter zullen zijn omin te zetten bij hedendaagse veiligheidsvraagstukken, dan allebenaderingen die gebaseerd zijn op militair ingrijpen. Nietteminvertoont de strategische consensus bij zowel de EU als de NAVO veelovereenkomsten. Sterker nog, slechts enkele EU-lidstaten willen deEuropese Unie uitbouwen tot een tegenhanger van de VS. Demeerderheid wil slechts dat Europa sterker wordt om eenaantrekkelijkere, en daarmee invloedrijkere partner, voor de VS tezijn. Al zijn de motieven achter het EVDB divers, de overtuigingdie eraan ten grondslag is, is sterk genoeg om het hele procesvoorwaarts te brengen.

VN hervorming

Het hervormingsproces bij de VN is een voorbeeld van hoe eenorganisatie zich toch kan aanpassen, als er geen land is die depolitiekE aansturing voor zijn rekening neemt en als de ledenevenmin gezamenlijke belangen hebben die hun binden. In dit gevalzijn de secretaris-generaal en zijn team invloedrijke spelers, maarzij hebben niet voldoende gewicht om meer dan de efficiency van hetadministratieve apparaat van de VN te verbeteren. Zij kunnen geendiepgaande verandering in de gehele VN-organisatiedoorvoeren.

Het einde van de Koude Oorlog leek nieuwe mogelijkheden in teluiden voor de al tijden verlamde VN-Veiligheidsraad. De Agendafor Peace uit 1992 bood een baanbrekende opzet voorvredeshandhavings- en vredesafdwingingstaken voor de VN enondersteunde de stroomlijning van het VN-Departement voorVredeshandhavingsoperaties. In de daarop volgende jaren werd hetsecretariaat bovendien gereorganiseerd om het efficiënter eneffectiever te laten werken. Iedere verandering die commitment enconsensus vergde van de lidstaten is echter bijzonder lastig doorte voeren geweest.

Een onderdeel van dit complexe streven, is de herinrichting van deVN-Veiligheidsraad zelf. Hoewel men het er over het algemeen welover eens is, dat de Raad een geloofwaardiger instituut zou zijn,wanneer die de verdeling van mensen en macht over de wereld beterzou weerspiegelen, is er geen consensus over de feitelijkeherinrichting in zicht.

Om deze impasse te doorbreken, stelde secretaris-generaal KofiAnnan een hoog geplaatst comité in, dat afgelopen december eenrapportage uitbracht. Het comité presenteerde niet alleengestroomlijnde voorstellen voor de herinrichting van deVeiligheidsraad, maar kwam ook met een aantal voorstellen voorradicale verandering van de VN, en met specifieke criteria vooreventuele preventieve militaire acties. Het rapport heeft dan ooktoegenomen druk veroorzaakt voor vergaande herinrichting, het heeftveel publiciteit verworven en dient als een veel gebruiktereferentie in het debat.

De toekomstige vorm en effectiviteit van de VN zijn belangrijkvoor de transformatie van de NAVO. De reden is dat legitimiteit dieberust op het internationale recht, zoals wanneer er een mandaatvan de Veiligheidsraad is, een belangrijke, zo niet onmisbare,voorwaarde is voor de Europese Bondgenoten om het gebruik vangeweld te willen overwegen. Een nauwe band tussen de NAVO en de VNwaneer op een bepaald moment de NRF ingezet zou moeten worden, zoudus kunnen helpen de transformatie van het Bondgenootschap teversterken met een grotere politieke consensus.

Vooruitzichten voor de NAVO

Na het einde van de Koude Oorlog in de jaren ’90, lukte het deNAVO om in leven en actief te blijven door zich te richten op decrisisbeheersing in Europa. Hoewel dit werk van cruciaal belang isgeweest voor verdere Europese veiligheid en stabiliteit, was hetgeen vervanging voor de existentiële bedreiging die in he verledenvan de Sovjet-Unie uitging en die om politieke cohesie en eengedeelde Bondgenootschappelijke identiteit vroeg. Op dezelfdemanier is de agenda die de transformatie van het Bondgenootschapsinds 9/11 en in het bijzonder na de Top van Praag in 2002 heeftaangestuurd, er niet in geslaagd om de politieke verdeeldheidtussen de lidstaten te overbruggen.

Sommige analisten vinden dat de huidige transformatieagenda degrootst mogelijke consensus vertegenwoordigt, die op dit momentbinnen de NAVO haalbaar is. Zij zijn daarom bang dat iedere vormvan consensus die bestaat, zal sneuvelen, zodra het Bondgenootschapbeslissingen moet nemen over de inzet van, of het dreigen metgeweld, of over humanitaire interventie of betrokkenheid bij eenverafgelegen strategische regio. Dan zal het voortbestaan van deNAVO wederom gevaar lopen. Een andere mogelijkheid is dat hetBondgenootschap wel overleeft, maar alleen als een dienstverlenerdie vermogens levert voor coalitieoperaties onder aanvoering van deVS – of op termijn wellicht van de EU.

Doordat Schröder de aandacht vestigt op het gebrek aanstrategische discussie binnen de NAVO, brengt hij juist dezeonderwerpen ter tafel. Misschien heeft hij wel precies die dialooglosgemaakt die hij nodig acht om de transatlantische relatie weerleven in te blazen. Hoewel zijn voorstel om een panel op hoogniveau op te richten niet is overgenomen, hebben vertegenwoordigersvan de VS al spoedig aangegeven, dat ook zij uitzien naar eendergelijk dialoog en dat zij ook een doel hebben voor de NAVO. “Zouhet niet het belangrijkste doel van de NAVO moeten zijn, om de vlagvan vrijheid, veiligheid en vrede verder te verspreiden naar mensenen landen in het verdere zuiden en oosten?” vroeg de voormaligeAmerikaanse NAVO-ambassadeur Nicholas Burns zich af in eenkranteninterview op de avond van zijn vertrek uit Brussel. De vraagis of dit een vlag is waar de Europeanen zich achter kunnenscharen.

Henning Riecke is een vaste medewerker bijde Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlijn,gespecialiseerd in Europese en transatlantische veiligheid.