Нужна е промяна

Когато на поредната годишна конференция повъпросите на сигурността в Мюнхен през февруари тази годинагерманския канцлер заяви, че НАТО вече не е “основният форум,където трансатлантическите партньори обсъждат и съгласуватстратегиите си”, той просто констатира очевидното. Смущаващотообаче е, че няма друг такъв форум. Причината Герхард Шрьодер даподчертае трудната ситуация в Алианса е убеждението, чеорганизацията, създадена и за да изгражда консенсус между Европа иСеверна Америка в областта на сигурността, би трябвало дафункционира по-добре. Шрьодер предложи да се създаде група нависоко равнище, която да обмисли пътищата за подобряване натрансатлантическите отношения, като една от целите й да бъдевъзстановяването на културата на стратегически диалог в НАТО. За дабъде постигнато това обаче, Съюзът трябва да се адаптира.

Разбира се, НАТО не е единствената международна организация, коятотрябва да се адаптира към днешната изменчива и комплексна среда насигурност. И Европейският съюз, и ООН също трябва да придобиятнагласа за амбициозни реформи, ако искат да вървят в крак с времетои да допринесат за изграждането на по-стабилен свят. Това не епървият път, когато НАТО се озовава в подобна ситуация. В същностпочти няма момент, в който Алиансът да не се е преосмислял.

Въпреки че през годините НАТО бе описван от критиците иобвинителите си като ненужна и отмираща организация, той превърнаадаптацията в своя специалност. Промените обаче не винаги сеизвършваха лесно. В повечето случаи процесът пораждашенеудовлетворение, търкания и протяжни консултации, което придавашена Алианса образа на гнездо на боричкания, а не на институция заизграждане на консенсус. Но независимо от остротата на дискусиите,водещи до компромис, тази адаптация бе жизненоважна както зауспешното развитие на НАТО, така и за поддържането на стабилността.А понастоящем НАТО е в процес на изключително динамична военнатрансформация. Тогава защо изглежда толкова разделенполитически?

За да се разбере начинът, по който НАТО се адаптира, е необходимода се анализират движещите сили, които гарантират еднородността наорганизацията. При всяка промяна в средата на сигурност неизбежнона преден план излизат въпросите, свързани с общата представа зазаплаха, взаимния интерес от поддържане на американското присъствиев Европа и общите ценности. Така бе например през 60-те години наXX век, когато САЩ за първи път станаха уязвими с развитието насъветските междуконтинентални ракети. По това време Алиансътреагира, като измести стратегическата си доктрина от масивния отпоркъм гъвкавия отговор и след приемането на доклада Армел през 1967г. предефинира бъдещите си цели като възпиране и борба заразведряване.

Така че адаптацията е свързана не само със средствата, с коиторазполага НАТО, но и с общата му цел и правилата, които регулиратсътрудничеството. Появата на нетрадиционни заплахи след края наСтудената война затрудни договарянето на общо виждане засигурността. Същевременно, за да се отговори на тези заплахи, енеобходима по-голяма откритост и гъвкавост в стратегическотопланиране, за да се подготви Съюзът за широк спектър отмисии.

Глобалните заплахи

Съвременните глобални заплахи за сигурността имат две присъщичерти, които затрудняват използването на предварително определенисредства. От една страна, нетрадиционните заплахи се коренятпо-скоро в развитието на обществото, отколкото в правителственирешения, което принуждава стратезите да преразгледат традиционнитесредства като военната намеса и възпирането. От друга страна,основният параметър на днешната политика в областта на сигурносттае неизвестността, тъй като мотивацията, намеренията и способноститена враговете, които не са държави, са непознати. Трябва да седобави, че е изключително трудно да се предвиди ефектът от действияи събития в една част на света върху сигурността в друга част,което може да доведе както до преувеличаване на заплахата, така ина свикване с нея.

В тези неясни обстоятелства държавите-членки на НАТО бяхапринудени да развият въоръжени сили, способни бързо да се разгръщаттам, където се налага. Същевременно те трябваше да снижат степентана несигурност, допринасяйки за изграждането на политическастабилност и прозрачност в кризисните региони. Тъкмо този двоенподход ръководеше процеса на адаптация, който, макари и колебливо,НАТО започна след края на Студената война и в който се очертаваттри компонента, всеки с различни мотиви и движещи сили.

Първият елемент бе изграждането на партньорства в областта насигурността с цел да се разшири зоната на стабилност в Европа. Вотговор на създадения след разпускането на Варшавския договорвакуум, НАТО предложи структури за сътрудничество на бившитеврагове, включващи и механизми за евентуално присъединяване къмСъюза и за интегриране на военните от страните партньори воперациите по регулиране на кризи в Европа. Вторият компонент еукрепващата воля на НАТО да прилага сила за регулиране на кризи иподдържане на стабилността – отначало на Балканите, а сега и вСредна Азия. В НАТО, създаден като организация за гарантиране насигурността в Европа, разширяването на обхвата и спектъра наоперациите предизвика разединение и някои страни-членки се опитахада противостоят на този процес.

Третият компонент се очерта с преструктурирането на въоръженитесили, наследени от Студената война, започнало през 90-те години,което доведе до приемането на днешната амбициозна програма затрансформация на силите. Военните изисквания, свързани с новитеоперации на НАТО, поставиха под напрежение началните реформи.Принципи като гъвкавост, бързо разгръщане, самоподдръжка,технологично превъзходство, ефективност и най-вече оперативнасъвместимост се превърнаха в крайъгълен камък за надеждността наНАТО като гарант на сигурността.

Военната трансформация

В тази област политическата предприемчивост принадлежи наСъединените щати, които тласкат графика напред. Защото военнататрансформация на Алианса до голяма степен се състои от трансфер нанови технологии, доктрини и структури, и на революцията въввоенните дела, която преобрази способността на САЩ за водене навоенни операции, към останалите страни-членки. Този процес набраинерция през първия мандат на президента Джордж Буш и може да сеокачестви като начин за изграждане на оперативно съвместими сили заучастие в коалиционни операции, които да гарантират ефективнотовзаимодействие на военните от НАТО с американската армия вбъдеще.

Въпреки честите критики през последнитегодини НАТО превърна адаптацията в свояспециалност.

Военната трансформация е динамиченнесвършващ процес, който се отразява както на войниците, техникатаи технологията, така и на структурите и принципите за разгръщане насилите и провеждане на военни операции. По този начин НАТО не самонаблюдава трансформацията във въоръжените сили на държавите-членки,но и самият той се трансформира.

Най-видимите прояви на военната трансформация на НАТО бяхасъздаването на Съюзното командване по трансформацията в Норфолк,щата Вирджиния, САЩ, и развитието на Силите за бързо реагиране(NRF). Днес тези сили са основното звено в трансформацията навойските, защото те изпробват новите технологии, доктрини ипроцедури. Редовната и честа ротация позволява завръщащите се встраните си контингенти бързо да споделят опита и уменията,придобити в NRF, и да ги влеят в националните си въоръжени сили.Фактът, че NRF се състоят предимно от европейски военни импозволява да допринасят и за стимулирането на по-еднородна политикана оборудване и снабдяване в Европа. Очевидно е, че трансформациятане е просто една от точките в дневния ред на НАТО, а основниятприоритет на Съюза днес.

При все това обаче трансформацията сама по себе си не е достатъчноубедителна обща цел, която да обедини съюзническите държави.Единството на НАТО в променящия се свят изисква по-дълбоко съгласиеза естеството на предизвикателствата пред сигурността и подходитеза справяне с тях. Но въпреки че повечето наблюдатели смятатСтратегическата концепция на НАТО от 1999 г. – документ, анализиращстратегическата среда и начините НАТО да реагира на заплахите – заостаряла, трансатлантическите спорове през последните две годиниподкопаха перспективите тя да се актуализира. В този смисълпоказателно е, че Стратегическата визия, документът, очертаващстратегическите основи на процеса на трансформация, не е официалноприет документ на НАТО, а публикация на Върховния съюзен командващза Европа генерал Джеймс Джоунс и на Върховния съюзен командващ потрансформацията адмирал Едмънд Джамбастиани.

Както бе казано по-горе, НАТО не е единствената организация засигурност, която се нуждае от реформа. Двете тясно свързани сАлианса организации също започнаха да се приспособяват къмпромените в средата на сигурност. Бързото развитие на Европейскатаполитика за сигурност и отбрана (ЕПСО) позволи на Европейския съюзда придобие собствен облик в областта на сигурността. За разлика оттова мудният ритъм и административният характер на реформите в ООНрискува да подкопае законното обосноваване на международните усилияза стабилизация. Поради обвързаността между НАТО и тези двеорганизации е уместно да разгледаме процеса на реформи в тях.

Развитието на ЕС

Европейският съюз разви ЕПСО като важен елемент от външната сиполитика, за да добави и военна към съществуващата си икономическамощ. В стремежа да се изкорени причините за заплахите катоекстремизма, миграцията и организираната престъпност, ЕС дълговреме наблягаше на невоенните инструменти за укрепване настабилността зад граница. Днес военният компонент на общата външнаполитика и политика за сигурност позволява да се балансира подходъти предоставя на Европейския съюз по-широки политически възможности,тъй като волята на ЕС да се държи като военен играч укрепва твърдебавно.

Стратегията за сигурност на Европейския съюз от 2003 г.,изработена и договорена от секретариата на Съвета, придаде новадинамика на вътрешния дебат в областта на сигурността. Документът еедновременно и компромисен, обединяващ различните позиции залегитимното използване на сила, и провокационен, призоваващ къмдействие, към засилено и бързо ангажиране на Европа и укрепване наусилията за уеднаквяване на европейските външнополитическиинструменти. В момента тези нови подходи се изпробват в Босна иХерцеговина и на други места. Освен това редица проблеми наеднородността бяха засегнати по време на преговорите заевропейската конституция. По този начин, дори конституцията да небъде ратифицирана, повечето от набелязаните мерки ще останат,включително създаването на Европейска агенция по отбраната,координираща военното снабдяване и оборудване.

В резултат на операциите в бивша Югославия Европейският съюз иНАТО взаимодействат все по-ефективно в рамките на договореностите“Берлин плюс”, благодарение на които ЕС може да ползва средства наНАТО. Въпреки практическото сътрудничество редица анализаторипредричат, че двете организации могат да станат съперници. Не малкоевропейци смятат, че разнообразните средства, които се надяват давъведат във външната европейска политика, са много по-подходящи засправяне със съвременните предизвикателства пред сигурността отвоенната сила. Засега обаче стратегическият консенсус в Европейскиясъюз и в НАТО е доста сходен. Нещо повече, само няколко отстраните-членки на ЕС искат той да бъде противотежест наСъединените щати. Повечето желаят Европа да укрепне, за да станепо-привлекателен и влиятелен партньор на САЩ. Макар че мотивите,които лежат зад ЕПСО, за различни, общото убеждение, на което сеосновава, е достатъчно силно, за да движи процеса напред.

Реформата на ООН

Процесът на реформи в ООН е типичен пример за организационнаадаптация, без да има ръководеща държава, която да е политическатадвижеща сила на процеса, нито общи интереси на държавите-членки. Вслучая голямо влияние имат генералният секретар и неговият екип,които обаче нямат достатъчна тежест, за да извършат ефективнипромени в администрацията, нито да осъществят дълбока трансформацияна цялата организация.

Краят на Студената война сякаш предизвести нови възможности задълго парализирания Съвет за сигурност на ООН. Приетата през 1992г. Програма за мир постави ударението върху задачите наорганизацията в опазването и налагането на мира и даде основнитенасоки на действие на Отдела на ООН за мироопазващите операции.Освен това следващите години бе реформиран и секретариатът с цел дастане по-гъвкав и ефективен. Много по трудно се осъществявахапромените, изискващи съгласието и участието надържавите-членки.

Един от елементите на това сложно начинание е реформата на Съветаза сигурност. Макар че има общо съгласие по факта, че Съветът засигурност ще стане по-надежден, ако отразява по-точно съвременноторазпределение на населението и силите в света, не се очертаваконсенсус по отношение на неговото реформиране. За да излезе отзадънената улица, генералният секретар Кофи Анан създаде комитет нависоко равнище, който изготви доклад през декември миналата година.Освен главните насоки в реформата на Съвета за сигурност, комитетътпредложи и редица радикални промени в ООН, включително и определянена критериите за осъществяване на превантивни военни операции.Докладът оказа допълнителен натиск за извършването на всеобхватнареформа и е най-разпространеният референтен документ задебата.

Бъдещата структура и ефективност на ООН са важни затрансформацията на НАТО. За повечето европейски съюзницилегитимността, основана на международното право, която давамандатът на Съвета за сигурност, е важна, ако не необходимапредпоставка за употребата на сила.. Тясната връзка между НАТО иООН във всеки момент, когато се налага разгръщане на NRF, ще укрепитрансформацията на НАТО с по-силен политически консенсус.

Перспективите за НАТО

След края на Студената война през 90-те години НАТО успя да останежизнен и деен, съсредоточавайки се върху регулирането на кризи вЕвропа. Макар че тази дейност бе много важна за разширяване настабилността и сигурността в Европа, тя не можеше да замени ролята,която предишната заплаха за съществуването от страна на Съветскиясъюз играеше за укрепване на единството и идентичността на Алианса.По подобен начин планът за трансформация, който реално преобразиНАТО след 11 септември и особено след срещата на върха в Прага през2002 г., не успя да превъзмогне политическите разногласия междусъюзниците.

Някои наблюдатели смятат, че сегашната програма за трансформацияпредставлява най-високата степен на консенсус, който може да бъдепостигнат днес в НАТО. Съответно те се опасяват, че съществуващиятконсенсус ще се разпадне в момента, в който НАТО трябва да вземерешение за употреба или заплаха със сила, хуманитарна интервенцияили участие в отдалечен стратегически регион, което отново щекомпрометира съществуването на Алианса. Според други напротив, НАТОтрябва да оцелее, но само като организация за извършване на услуги,предоставяща бойните си способности за военни операции, ръководениот САЩ и вероятно в бъдеще и от Европейския съюз.

Насочвайки вниманието към липсата на стратегически дебат в НАТО,Шрьодер постави тези проблеми на масата. Може би той започна тъкмодиалога, който според него може да съживи трансатлантическитеотношения. Още преди предложението му за създаване на група нависоко равнище да бъде осъществено, представителите на САЩпобързаха да заявят, че и те жадуват за такъв диалог и иматопределени цели за НАТО. “Не е ли най-мотивиращата цел на НАТО дадопринесе да се вдигне знамето на свободата, сигурността и мира занародите и страните на юг и на изток?”, запита бившият посланик наСАЩ в НАТО Никълъс Бърнс в интервю за пресата малко преди даотпътува от Брюксел. Въпросът е готови ли са европейците дазастанат под това знаме.

Хенинг Рике е изследовател в немскатафондация за външна политика (Deutsche Gesellschaft fur AuswartigePolitik) в Берлин, специалист по европейска и трансатлантическасигурност.