Potrzeba zmian

Gdy kanclerz Niemiec zapisał się w dziejachdorocznej Konferencji Bezpieczeństwa, stwierdzajšc w lutym br. wMonachium, że NATO nie jest już, „jak dawniej podstawowym forum, naktórym partnerzy atlantyccy mogš dyskutować i koordynowaćstrategie”, stwierdzał on jedynie oczywisty fakt. Jednaknajbardziej niepokojšce jest to, że nie ma innego takiego forum.Gerhard Schroeder zdecydował się uwypuklić to niekorzystnepołożenie Sojuszu właœnie dlatego, że NATO zostało po częœcistworzone po to, aby budować konsensus pomiędzy Europš i AmerykšPółnocnš w dziedzinie bezpieczeństwa i – zdaniem kanclerza –powinno lepiej wywišzywać się z tej roli. Schroeder zaproponowałstworzenie jakiejœ grupy na wysokim szczeblu, która umożliwiłabydyskusje o tym, jak naprawić stosunki atlantyckie, między innymi zzamiarem odtworzenia kultury dialogu strategicznego wewnštrzSojuszu. Aby to osišgnšć, NATO musi się dostosowywać.

Oczywiœcie Sojusz nie jest jedynš instytucjš międzynarodowš, któramusi dostosować się do aktualnego płynnego i złożonego œrodowiskabezpieczeństwa. Zarówno Unia Europejska, jak i ONZ muszš być wrównym stopniu nastawione na reformy i ambitne, jeżeli również onemajš nadšżać za współczesnoœciš i przyczyniać się do tworzeniabardziej stabilnego œwiata. Również nie po raz pierwszy NATOznajduje się w takim położeniu. W istocie, trudno jest wskazaćokres, w którym NATO nie byłoby w trakcie wymyœlania siebie nanowo.

Chociaż przez te lata Sojusz wielokrotnie był spisywany na straty,jako nieistotny lub bliski œmierci, zarówno przez krytyków, jak izwolenników, w jakimœ sensie wyspecjalizował się on wdostosowywaniu się do nowych wyzwań. Mimo to, zmiany nie zawszeprzychodziły w łatwy sposób. W istocie, najczęœciej proces tencharakteryzował się frustracjš, oporami i przedłużajšcymi siękonsultacjami, przez co Sojusz czasami wydawał się raczejwylęgarniš waœni wewnętrznych, niż instytucjš powołanš do budowaniakonsensusu. Jednak bez względu na to, jak przepełnione wrogoœcišbyły dyskusje prowadzšce do ostatecznego kompromisu, takiedostosowania były kluczowe dla udanej ewolucji Sojuszu, a także dlazachowania szerzej rozumianej stabilnoœci. Co więcej, NATO jestobecnie w trakcie niezwykle dynamicznych przekształceń wojskowych.Dlaczego zatem Sojusz zdaje się być tak bardzo podzielony podwzględem politycznym?

By zrozumieć mechanizm adaptacji NATO, należy przyjrzeć się siłomnapędowym, które decydujš o jego spójnoœci. W czasach, gdyœrodowisko bezpieczeństwa ulega zmianom, kwestie takie jak wspólnepostrzeganie zagrożeń, wspólny interes zwišzany z zachowaniemobecnoœci USA w Europie oraz wspólne wartoœci muszš podlegaćdrobiazgowej rewizji. W znacznej mierze tak właœnie było w latach1960., gdy Stany Zjednoczone po raz pierwszy przestały byćbezpieczne w wyniku rozbudowy radzieckich rakietmiędzykontynentalnych. Wówczas Sojusz zareagował, zmieniajšc swojšdoktrynę strategicznš z masowego odwetu na elastyczne reagowanieoraz – w wyniku przyjęcia Raportu Harmela w 1967 r. – redefiniujšcprzyszłš rolę Sojuszu poprzez połšczenie odstraszania i promocjidetente.

Dzięki temu, adaptacja dotyczy nie tylko instrumentów, które sš dodyspozycji Sojuszu, ale także celu NATO jako całoœci oraz zasad,które rzšdzš współpracš. Nietradycyjne zagrożenia pojawiajšce sięod zakończenia zimnej wojny znacznie utrudniły negocjacje na tematwspólnego postrzegania bezpieczeństwa. Jednoczeœnie jednak,reagowanie na te zagrożenia wymagało większej otwartoœci ielastycznoœci w planowaniu strategicznym, tak aby przygotowaćSojusz na przyjęcie szerszego zakresu zadań.

Zagrożenia globalne

Współczesne zagrożenia globalne majš dwie cechy, które utrudniajšskuteczne stosowanie wczeœniej obmyœlonych rozwišzań. Po pierwsze,nietradycyjne zagrożenia w większym stopniu wynikajš z przemianspołecznych, niż z decyzji podejmowanych przez rzšdy, co zmuszastrategów do ponownego przemyœlenia tradycyjnych instrumentów,takich jak interwencja wojskowa i odstraszanie. Po drugie,niepewnoœć jest cechš definiujšcš aktualnš politykę bezpieczeństwa,jako że motywacje, intencje i zdolnoœci pozapaństwowychprzeciwników często pozostajš nieznane. Poza tym, skalkulowaniewpływu wydarzeń i działań podejmowanych po jednej stronie globu nabezpieczeństwo na drugiej jego połowie jest niezwykle trudne, przezco równie prawdopodobne jest przecenianie zagrożeń, jak i nadmiernapobłażliwoœć wobec nich.

W tych niepewnych warunkach, państwa członkowskie NATO musiałystworzyć siły, które byłyby zdolne do szybkiego rozwinięcia wdowolnym miejscu, zgodnie z zapotrzebowaniem. Jednoczeœniesojusznicy często także próbowali redukować poziom niepewnoœci,wspomagajšc tworzenie stabilnoœci politycznej i przejrzystoœci wregionach ogarniętych kryzysem. To podwójne podejœcie kierowałoprocesem dostosowania, któremu – chociaż z oporami – NATO poddajesię od zakończenia zimnej wojny. W procesie tym można wyszczególnićtrzy elementy, z których każdy ma swoje motywy i siłynapędowe.

Pierwszym elementem było skonstruowanie partnerstwa w dziedziniebezpieczeństwa ukierunkowanego na poszerzanie strefy stabilnoœci wEuropie. W odpowiedzi na próżnię, która wytworzyła się po zanikuUkładu Warszawskiego, NATO zaoferowało struktury współpracy majšcezwišzać z nim byłych przeciwników, obejmujšce mechanizmostatecznego wstępowania do Sojuszu. NATO podjęło się równieżintegrowania sił zbrojnych państw partnerskich w ramach operacjizarzšdzania kryzysowego w Europie. Ten drugi element wišże się zrosnšcš wolš NATO, aby angażować siły zbrojne w zarzšdzaniekryzysowe i operacje stabilizacyjne – w pierwszej kolejnoœci naBałkanach, a obecnie w Azji Œrodkowej. Podczas gdy NATOrozpoczynało swoje działanie jako organizacja skupiona nazachowywaniu bezpieczeństwa w Europie, rozszerzanie zakresu izasięgu jego operacji miało w pewnych okresach decydujšceznaczenie, a niektóre państwa członkowskie próbowały przeciwstawiaćsię temu procesowi.

Trzeci element wyrasta z restrukturyzacji sił zbrojnych pozakończeniu zimnej wojny, w latach 1990., i przekształcił się wobecny ambitny program transformacji sił. Wymogi wojskowe nowychoperacji Sojuszu spowodowały zintensyfikowanie pierwotnych reform.W rezultacie, zasady takie jak elastycznoœć, zdolnoœć dorozlokowania, samowystarczalnoœć, wyższoœć technologiczna,skutecznoœć, a przede wszystkim interoperacyjnoœć, stały siępodstawš wiarygodnoœci NATO, jako organizacji obronnej.

Transformacja wojskowa

W tej dziedzinie Stany Zjednoczone skutecznie działajš jakopolityczny inspirator popychajšcy naprzód realizację programu.Transformacja wojskowa NATO w dużej mierze polega na transferzeinnowacji technologicznych, doktrynalnych i strukturalnych, naadoptowaniu w całym Sojuszu rewolucji w kwestiach wojskowych, któraprzekształciła dostępny dla USA sposób prowadzenia operacji. Tenproces nabrał tempa podczas pierwszej kadencji George’a Busha imoże być okreœlony jako tworzenie interoperacyjnych sił na potrzebyoperacji koalicyjnych, co ma gwarantować wyposażenie iprzygotowanie sił zbrojnych państw członkowskich w stopniuumożliwiajšcym im w przyszłoœci współdziałanie z siłami USA.

Transformacja wojskowa to dynamiczny proces bez przewidywalnegokońca, z implikacjami dla żołnierzy, wyposażenia i technologii, atakże zasad rzšdzšcych rozmieszczaniem sił i prowadzeniem operacji.W ten sposób, NATO nie tylko nadzoruje transformację prowadzonšwewnštrz jego państw członkowskich, ale także samo jest przedmiotemtransformacji.

Najbardziej widocznym przejawem transformacji wojskowej jest, jakdotšd, powołanie Sojuszniczego Dowództwa ds. Transformacji wNorfolk (Wirginia, USA) oraz utworzenie Sił Odpowiedzi NATO (NRF).NRF sš obecnie osiš transformacji sił zbrojnych, jako że służš onejako poligon do wypróbowywania nowych technologii, doktryn iprocedur. Jako że w ich ramach jest prowadzona regularna i częstarotacja sił, powracajšce kontyngenty mogš natychmiast przenosić zpowrotem doœwiadczenia i umiejętnoœci zdobyte w NRF orazzaszczepiać je własnym siłom narodowym. Ponieważ Siły NRF składajšsię w przeważajšcej mierze z Europejczyków, pełniš one także rolękatalizatora bardziej spójnej polityki aprowizacji sił zbrojnych wEuropie. Z całš pewnoœciš transformacja jest już nie tylko punktemprogramu NATO, ale cechš definiujšcš współczesny Sojusz.

Transformacja nie jest jednak sama w sobie wystarczajšcoprzekonujšcym powodem, dla którego państwa członkowskie miałybytrzymać się razem, a Sojusz miałby pozostać zjednoczony. SpójnoœćSojuszu w zmieniajšcym się œwiecie wymaga bardziej fundamentalnejzgody co do natury wyzwań dla bezpieczeństwa oraz sposobów radzeniasobie z nimi. Jednak, chociaż większoœć obserwatorów uważaKoncepcję Strategicznš Sojuszu z 1999 roku – uzgodniony dokumentanalizujšcy œrodowisko strategiczne oraz sposoby odnoszenia sięSojuszu do stojšcych przed nim zagrożeń – za przestarzałš,transatlantyckie spory z ostatnich dwu lat podważyły jakiekolwiekszanse na jej aktualizację. W istocie, wiele mówišcym faktem jestto, że The Strategic Vision – dokument stanowišcystrategiczne umocowanie procesu transformacji, nie jest oficjalnymdokumentem uzgodnionym przez Sojusz, ale publikacjš wydanš przeznaczelnych dowódców Sojuszu: Naczelnego Dowódcę Sił SojuszniczychNATO w Europie, gen. Jamesa Jonesa oraz Naczelnego Dowódcę ds.Transformacji, admirała Edmunda P. Giambastiani.

Jak stwierdzono powyżej, NATO nie jest jedynš organizacjšbezpieczeństwa, która wymaga reformy. Dwie inne organizacje œciœlepowišzane z Sojuszem od pewnego czasu również dostosowujš się doprzemian w œrodowisku obrony, jednak z odmiennym skutkiem.Gwałtowny rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony(ESDP) przyczynił się już do nadania Unii Europejskiej samodzielnejtożsamoœci w dziedzinie bezpieczeństwa. W przeciwieństwie do tego,powolne tempo i administracyjny charakter reformy ONZ grozipodważeniem legalnego zaplecza międzynarodowych wysiłkówstabilizacyjnych. Ze względu na wzajemne powišzania pomiędzy NATO itymi dwoma organizacjami, warto przeanalizować toczšcy się tamobecnie proces reform.

Ewolucja Unii Europejskiej

Unia Europejska tworzy ESDP jako ważny element swojej politykizagranicznej, aby dodać potencjał wojskowy do potęgi ekonomicznej,którš już obecnie dysponuje. Aby mierzyć się z pierwotnymiprzyczynami zagrożeń stwarzanych, między innymi, przez ekstremizm,migracje i zorganizowanš przestępczoœć, Unia Europejska przez długiczas koncentrowała się na pozawojskowych instrumentach promowaniastabilnoœci za granicš. Wojskowy element zawarty we WspólnejPolityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa pomaga obecnie zrównoważyćto podejœcie i zapewnia Unii Europejskiej bogatsze opcjepolityczne, chociaż bardzo powoli roœnie wola Unii Europejskiej,aby postrzegać samš siebie jako podmiot wojskowy.

Wielokrotnie spisywane przez te lata nastraty, NATO w jakimœ sensie wyspecjalizowało się w dostosowywaniusię do nowych wyzwań.

Strategia Unii Europejskiej z 2003 roku,sporzšdzona i wynegocjowana przez sekretariat Rady, pomogławypracować nowš dynamikę wewnętrznej debaty na tematbezpieczeństwa. Dokument ten jest zarówno kompromisem godzšcymróżne stanowiska odnoœnie do prawomocnego użycia siły, jak iproaktywnym wezwaniem do działania, domagajšcym się pełniejszego iszybszego działania ze strony Europejczyków oraz podjęcia większychwysiłków w celu zapewnienia większej spójnoœci europejskichinstrumentów polityki bezpieczeństwa. Te nowe podejœcia sš obecnietestowane w Boœni i Hercegowinie oraz w innych regionach. Ponadto,wiele problemów ze spójnoœciš zostało rozwišzanych w trakcienegocjacji nad konstytucjš europejskš. Dzięki temu, nawet jeżelikonstytucja nie zostanie ratyfikowana, wiele z tych rozwišzańprzetrwa, w tym powołanie Europejskiej Agencji Obrony, która mapomóc w koordynacji zakupów wojskowych.

W wyniku operacji w byłej Jugosławii, w coraz większym stopniuUnia Europejska i NATO współpracujš ze sobš skutecznie, zgodnie zporozumieniami Berlin-Plus, na mocy których Unia Europejska madostęp do zasobów NATO. Pomimo tej praktycznej współpracy, wieluanalityków przewiduje, że te dwie instytucje mogš ostatecznie staćsię współzawodnikami. Wielu Europejczyków wierzy, że zestawwielowymiarowych instrumentów, który majš nadzieję stworzyć napotrzeby unijnej polityki zagranicznej, jest bardziej stosownymœrodkiem do pokonania współczesnych wyzwań dla bezpieczeństwa niżjakiekolwiek podejœcie zasadzajšce się na sile wojskowej. Jednakkonsensus strategiczny w Unii Europejskiej jest w istocie bardzopodobny do tego, który panuje w NATO. Ponadto, jedynie bardzoniewielu członków Unii Europejskiej pragnie budować tę instytucjęjako przeciwwagę dla Stanów Zjednoczonych. Większoœć po prostuchce, żeby Europa stała się potężniejsza, aby była bardziejatrakcyjnym, a przez to bardziej wpływowym partnerem StanówZjednoczonych. Chociaż motywy stojšce za rozwojem ESDP sš być możeróżne, przekonanie, na którym zasadza się ta polityka jestwystarczajšco silne, aby poprowadzić ten proces do przodu.

Reforma ONZ

Proces reformy Organizacji Narodów Zjednoczonych jest przykłademorganizacyjnego dostosowania w sytuacji, gdy brakuje zarównowiodšcego państwa, które pełniłoby rolę politycznej siły napędowej,jak i zbieżnych interesów państw członkowskich. W tym przypadkuSekretarz Generalny i jego zespół sš wpływowymi podmiotami, ale niemajš dostatecznej mocy, aby osišgnšć coœ więcej niż poprawęwydajnoœci administracji ONZ i nie sš w stanie zainicjowaćdogłębnej transformacji całej Organizacji NarodówZjednoczonych.

Zakończenie zimnej wojny zdawało się zwiastować nowe możliwoœcidla Rady Bezpieczeństwa ONZ, która od dłuższego czasu przeżywałaparaliż. Agenda dla Pokoju z 1992 roku przedstawiałaœmiały zarys zadań zwišzanych z utrzymywaniem i wprowadzaniempokoju, które miały być realizowane przez Departament OperacjiPokojowych ONZ. Ponadto, w następnych latach sekretariat zostałzreformowany, co miało uczynić go bardziej wydajnym i efektywnym.Jednak trudniej było osišgnšć jakiekolwiek zmiany, które wymagałybyzarówno konsensusu, jak i zaangażowania ze strony państwczłonkowskich.

Jednym z elementów tego złożonego przedsięwzięcia jest reformasamej Rady Bezpieczeństwa ONZ. O ile panuje ogólna zgoda co dotego, że Rada Bezpieczeństwa stałaby się bardziej wiarygodnyminstrumentem, gdyby bardziej dokładnie odzwierciedlała rzeczywistyrozkład populacji i potęgi na œwiecie, nie ma widoków na konsensusniezbędny dla jej reformy. Aby przełamać tę sytuację patowš,Sekretarz Generalny Kofi Annan stworzył komisję na wysokimszczeblu, która przedstawiła swój raport w grudniu ubiegłego roku.Poza przedstawieniem efektywnych propozycji reformy RadyBezpieczeństwa, komisja ta zasugerowała przeprowadzenie licznychradykalnych zmian w ONZ, w tym sprecyzowanie kryteriówuzasadniajšcych podjęcie prewencyjnych działań wojskowych. Dlategoteż ten raport wywarł dodatkowš presję w kierunku wszechstronnejreformy i stał się najbardziej upublicznionš wykładniš tejdebaty.

Przyszły kształt i skutecznoœć Organizacji Narodów Zjednoczonychjest ważny dla transformacji NATO. Jest tak, ponieważ upoważnienieoparte na prawie międzynarodowym, takie jak mandat RadyBezpieczeństwa, jest dla większoœci europejskich członków Sojuszuważnym, jeżeli nie – koniecznym warunkiem wstępnym do rozważaniaużycia siły. Œcisła współpraca pomiędzy NATO i Organizacjš NarodówZjednoczonych w zakresie rozmieszczania NRF pomogłaby wewzmocnieniu transformacji Sojuszu opartym na pełniejszymkonsensusie politycznym.

Szanse NATO

W latach 1990, po zakończeniu zimnej wojny, Sojusz zdołał pozostaćprzy życiu i zachować swš funkcję dzięki skoncentrowaniu się narozwišzywaniu kryzysów w Europie. Chociaż te wysiłki miałydecydujšce znaczenie dla bezpieczeństwa i stabilnoœci w szerszymwymiarze europejskim, nie zastšpiły egzystencjalnego zagrożeniastwarzanego wczeœniej przez Zwišzek Radziecki, jako czynnikwzmacniajšcy spójnoœć i wspólnš tożsamoœć Sojuszu. Analogicznie,program transformacji, który napędza Sojusz od pamiętnego 11wrzeœnia, a szczególnie od szczytu w Pradze w 2002 roku, niepokonał politycznych podziałów pomiędzy członkami Sojuszu.

Niektórzy analitycy wierzš, że aktualny program transformacjiodzwierciedla maksymalny poziom konsensusu możliwy w tym momenciedo osišgnięcia w NATO. W zwišzku z tym, obawiajš się oni, że całykonsensus istniejšcy obecnie może się rozsypać, gdy tylko Sojuszstanie przed koniecznoœciš podjęcia decyzji w sprawie użycia lubzastosowania groŸby użycia siły, interwencji humanitarnej lubzaangażowania w jakimœ bardziej odległym regionie strategicznym, coponownie zagroziłoby istnieniu NATO. Ewentualnie Sojuszu mógłbyprzetrwać, ale wyłšcznie jako dostawca usług, udostępniajšcyzdolnoœci na potrzeby operacji koalicyjnych kierowanych przez StanyZjednoczone, a być może w przyszłoœci – przez UnięEuropejskš.

Zwracajšc uwagę na brak debaty strategicznej w NATO, Schroederpołożył wszystkie te kwestie na stół. Bardzo możliwe, że wywołałwłaœnie ten typ dialogu, który w jego przekonaniu jest niezbędny doponownego ożywienia stosunków transatlantyckich. Chociaż jegosugestia dotyczšca stworzenia panelu na wysokim szczeblu niezostała podjęta, przedstawiciele USA nie zwlekali z zaznaczeniem,że oni również sš bardzo chętnie nastawieni wobec takiego dialogu itakże widzš cel dla NATO. „Czy celem NATO, motywujšcym jegoistnienie nie powinna być teraz pomoc w niesieniu sztandaruwolnoœci, bezpieczeństwa i pokoju do narodów i krajów położonychdalej na południe i na wschód?” –pytał były ambasador USA przy NATONicholas Burns w wywiadzie gazetowym na dzień przed jego wyjazdem zBrukseli. Pozostaje tylko pytanie, czy jest to sztandar, za którymmogš podšżyć Europejczycy.

Henning Riecke jest stałym członkiemDeutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik w Berlinie,specjalizujšcym się w problematyce bezpieczeństwa europejskiego itransatlantyckiego.