El cambio necesario

Cuando el pasado mes de febrero el cancilleralemán manifestó públicamente durante la Conferencia Anual sobreSeguridad de Munich que la OTAN “ya no era el principal foro paraque los socios transatlánticos pudieran discutir y coordinar susestrategias”, se estaba limitando a constatar lo obvio. Pero lo máspreocupante es que no existe ningún otro foro alternativo. SiGerhard Schroeder decidió poner en evidencia las dificultades porlas que pasa la Alianza es porque uno de los fundamentos de la OTANes la obtención del consenso en cuestiones de seguridad entreEuropa y Norteamérica, y en su opinión se podría mejorar muchodentro de ese campo. Por eso propuso la creación de un panel dealto nivel que debatiera formas de mejorar las relacionestransatlánticas con el objetivo – entre otros – de restaurar unacultura de diálogo estratégico dentro de la Alianza. Y paraconseguir esto la OTAN debe readaptarse.

Por supuesto que no es la única institución internacional quenecesita adaptarse al complejo y fluido entorno de seguridadactual, pues tanto la Unión Europea como las Naciones Unidas debenadoptar enfoques reformistas y ambiciosos si pretenden moverse deforma acorde con los tiempos y colaborar en la construcción de unmundo más estable. Ni es la primera vez que la organización seenfrenta a una situación parecida; de hecho, resulta difícilrecordar una época en la que la Alianza no se viera inmersa en elproceso de reinventarse a sí misma.

Aunque a menudo tanto sus críticos como sus defensores la handescalificado por su supuesta pérdida de relevancia o puesto enduda su continuidad, lo cierto es que la OTAN se ha especializadoen adaptarse a los nuevos retos. Pero eso no significa que loscambios hayan resultado fáciles; en la mayoría de los casos elproceso se ha caracterizado por las frustraciones, fricciones ydiscusiones eternas que le hacían parecer más un semillero dediscordias que una institución destinada a forjar consensos. Peropor muy ácidas que sean las discusiones que preceden a cadacompromiso final, lo cierto es que esa capacidad de adaptación haresultado esencial para que la OTAN haya conseguido evolucionarmanteniendo al mismo tiempo la estabilidad a nivel global. Además,la Alianza se encuentra actualmente inmersa en un procedo detransformación militar extremadamente dinámico. ¿Por qué apareceentonces tan dividida en lo político?

Para llegar a comprender cómo se adapta la Alianza hay que llevara cabo un análisis de las fuerzas que sustentan su cohesióninterna. Cuando cambia el entorno de seguridad resulta inevitableque se vuelvan a examinar cuestiones como la percepción de unaamenaza común, el interés colectivo en mantener una presencianorteamericana en Europa o los valores compartidos. Esto es lo queocurrió en la década de los 60 cuando Norteamérica se sintióamenazada por primera vez en su propio territorio por el desarrollode los misiles intercontinentales soviéticos. Fue entonces cuandola Alianza reaccionó modificando su doctrina estratégica que pasóde la represalia masiva a la respuesta flexible, y aprobando en1967 el Informe Harmel que redefinió los objetivos de laOTAN, que consistirían tanto en lograr la disuasión como enfomentar la distensión.

Por eso la adaptación no solamente se refiere a los instrumentosque utiliza la Alianza sino también a su propósito global y a lasreglas que siguen sus mecanismos de cooperación. La aparición deamenazas no tradicionales tras el final de la guerra fría hadificultado las negociaciones para alcanzar una percepción común dela seguridad. Pero también ha exigido una mayor amplitud yflexibilidad en el planeamiento estratégico para responder a dichasamenazas y preparar a la OTAN para una gama más amplia detareas.

Amenazas globales

Las amenazas de seguridad globales tienen en la actualidad doscaracterísticas que hacen que resulte difícil aplicareficientemente las herramientas preexistentes. En primer lugar, lasamenazas no tradicionales surgen a partir de acontecimientossociales, no de decisiones gubernamentales, así que los estrategasse ven obligados a reconsiderar instrumentos tradicionales como laintervención militar y la disuasión. En segundo lugar, laincertidumbre constituye uno de los rasgos característicos de laspolíticas de seguridad actuales, pues a menudo se desconocen losmotivos, intenciones y capacidades de los enemigos no estatales.Además, resulta tremendamente difícil calcular el posible impactoque puedan tener los sucesos o acciones que se produzcan en unaparte cualquiera del mundo sobre la seguridad del resto, sin pecartanto por exceso como por defecto a la hora de evaluarlo.

Ante una situación tan insegura los Aliados han tenido quedesarrollar fuerzas capaces de desplegarse con rapidez allá dondesean necesarias, a la vez que intentar reducir el grado deincertidumbre ayudando a fomentar la estabilidad y transparenciapolítica en las regiones en crisis. Este planteamiento dual hadirigido el proceso de adaptación que la OTAN ha ido desarrollando,aunque con bastantes vacilaciones, desde el final de la guerra fríay en el que se pueden diferenciar tres elementos, cada uno de elloscon sus propias motivaciones y fuerzas impulsoras.

El primero ha consistido en la construcción de asociaciones deseguridad con el objeto de ampliar la zona de estabilidad dentro deEuropa. Ante el vacío creado por la desaparición del Pacto deVarsovia la Alianza ofreció unas estructuras de cooperación queunieran a los antiguos enemigos – incluso ayudando a su futuroingreso en la Alianza – y que integrasen a los ejércitos de losSocios en las operaciones de gestión de crisis realizadas enEuropa. El segundo elemento se refiere a la creciente disposiciónde la Alianza a utilizar la fuerza en las operaciones de gestión decrisis y estabilización, inicialmente en los Balcanes y ahora enAsia Central. Este proceso de ampliación del ámbito y la gama delas operaciones de una organización que nació con el objetivoprimordial de mantener la seguridad en Europa ha representado unfactor de división dentro de la OTAN al intentar oponerse al mismoalgunos de sus miembros.

El tercer elemento surgió a partir de la reestructuración llevadaa cabo en los años noventa de los ejércitos provenientes de laguerra fría, y se ha convertido en un ambicioso programa detransformación de fuerzas. Los requisitos militares de las nuevasoperaciones han exigido el máximo de la reformas planteadasoriginalmente, así que principios como la flexibilidad, capacidadde despliegue, sostenibilidad, superioridad tecnológica, eficaciay, sobre todo, interoperatividad, se han convertido en la piedraangular que sostiene la importancia de la OTAN como organización deseguridad..

Transformación militar

Dentro de este campo Estados Unidos actúa como un eficaz promotorpolítico para impulsar la agenda de transformación. De hecho, latransformación militar de la OTAN consiste en gran parte entransferir al resto de la Alianza las innovaciones tecnológicas,doctrinales y estructurales que conforman la revolución encuestiones militares que ha cambiado radicalmente la forma en laque Estados Unidos lleva a cabo sus operaciones. Este proceso cobróimpulso durante la primera presidencia de George W. Bush y puedeconsiderarse como una herramienta para desarrollar fuerzasinteroperativas para operaciones en coalición, garantizando así quelos ejércitos de los Aliados estén preparados para operar en elfuturo junto a las fuerzas norteamericanas.

La transformación militar representa un proceso dinámico sin finala la vista y que afecta al personal, los equipos y la tecnología,además de a las estructuras y principios que rigen el despliegue delas fuerzas y la dirección de las operaciones militares. De estemodo la OTAN no solamente supervisa la transformación interna delas fuerzas de sus miembros, sino que ellas misma se ve sujeta a supropia transformación.

Aunque a menudo se le ha descalificado enlos últimos años, la OTAN prácticamente se ha especializado enadaptarse a los nuevos retos

Las manifestaciones más visibles de latransformación militar de la Alianza han sido la creación del MandoAliado de Transformación en Norfolk (Virginia) y el desarrollo dela Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF), que representa actualmenteel eje central del proceso de transformación de fuerzas al servircomo banco de pruebas para las nuevas tecnologías, doctrinas yprocedimientos. Gracias a la frecuente rotación de sus efectivoslos contingentes que la abandonan pueden trasladar la experiencia ylos conocimientos adquiridos dentro de la misma al resto de lasfuerzas de sus países respectivos. Y al estar constituidaprincipalmente por tropas europeas, sirve como motor para impulsarunas políticas de compras más coherentes entre los países europeos.Resulta evidente que la transformación ya no es un ítem más dentrode la agenda de la Alianza, sino una de sus característicasesenciales.

Pero la transformación tampoco representa por sí misma unpropósito común de suficiente entidad como para mantener lavinculación mutua de los Aliados y la unidad de la OTAN. Lacohesión interna de la organización dentro de un mundo en continuocambio precisa de un acuerdo más profundo sobre la naturaleza delos retos de seguridad y los planteamientos para enfrentarse aellos. Y aunque la mayoría de los observadores consideran que elConcepto Estratégico de 1999 – el documento aprobado por unanimidaden el que se analizan el entorno estratégico y el modo en el que laAlianza aborda las amenazas que se presentan – está desfasado, locierto es que las disputas transatlánticas de los dos últimos añoshan mermado en gran medida las posibilidades de actualizarlo. Enese sentido resulta revelador que La visión estratégica,que proporciona el fundamento estratégico del proceso detransformación, no sea un documento oficialmente aprobado por laAlianza sino que fue elaborado y publicado por sus ComandantesSupremos: el Comandante Supremo Aliado en Europa, General James L.Jones, y el Comandante Supremo Aliado para la Transformación.Almirante Edmund P. Giambastiani.

Tal y como hemos dicho anteriormente, la OTAN no es la únicaorganización de seguridad que necesita reformas. Otras dosinstituciones que mantienen estrechos lazos con ella han idoadaptándose a los cambios producidos en el entorno de seguridad,aunque con resultados diferentes. El rápido desarrollo de laPolítica Europea de Seguridad y Defensa (ESDP) ha contribuido aotorgarle a la Unión Europea una personalidad en el terreno de laseguridad por derecho propio, mientras que el ritmo lento y lanaturaleza principalmente burocrática de las reformas de lasNaciones Unidas pueden llegar a poner en peligro la base legal quesoporta los esfuerzos internacionales de estabilización. El elevadogrado de interrelación existente entre la OTAN y estas dosorganizaciones justifica un análisis más profundo del proceso dereforma que están llevando a cabo.

Evolución de la UE

La Unión Europea ha desarrollado la ESDP como uno de losprincipales elementos de su política exterior, con el objetivo deañadir el poderío militar al económico que ya posee. Para poderabordar las causas originarias de amenazas como el extremismo, laemigración o el crimen organizado la Unión Europea se haconcentrado durante mucho tiempo en desarrollar instrumentos nomilitares que fomenten la estabilidad exterior. El elemento militarincluido en su Política Exterior y de Seguridad Común contribuye areequilibrar este planteamiento y le permite disfrutar de másopciones políticas, aunque su disposición de considerarse a símisma como un actor militar está desarrollándose demasiadolentamente.

La Estrategia de Seguridad de la Unión Europea de 2003, redactaday negociada por el secretariado del Consejo, ha contribuido a crearuna nueva dinámica dentro del debate interno sobre seguridad. Estedocumento representa al mismo tiempo un compromiso que aúna lasdiferentes opiniones sobre el uso legítimo de la fuerza y unllamamiento a la actuación con vocación provocadora, que exige unaimplicación europea más profunda y temprana, así como un mayoresfuerzo para dotar de más coherencia a los instrumentos europeosde política exterior. Estos nuevos planteamientos se ven sometidosa prueba en Bosnia-Herzegovina, así como en otros lugares delmundo. Además, muchos de los problemas de coherencia han sidotratados durante las negociaciones para la Constitución Europea, demodo que incluso en el caso de que ésta no fuera ratificada muchasde de las medidas acordadas le sobrevivirían, como la creación deuna Agencia de Defensa Europea que ayude a coordinar las comprasmilitares.

A raíz de las operaciones realizadas en la ex Yugoslavia la UniónEuropea y la OTAN están trabajando conjuntamente de forma cada vezmás eficaz conforme a las disposiciones “Berlín Plus”, que leconceden a la UE acceso a los equipamientos propiedad de laAlianza. A pesar de esta colaboración práctica son muchos losanalistas que predicen que las dos organizaciones acabaránconvirtiéndose en competidoras. Muchos europeos piensan que elconjunto de instrumentos multidimensionales que pretenden crearpara la política exterior de la UE constituirán herramientas másadaptadas a los modernos retos de seguridad que cualquierplanteamiento basado en la fuerza militar. Pero lo cierto es quelos consensos estratégicos alcanzados dentro de la UE y la OTANresultan ser muy parecidos, y solamente unos pocos miembros de laUnión Europea quieren realmente que esta organización se conviertaen un contrapeso de Estados Unidos. La mayoría simplemente deseaque Europa aumente su poderío para convertirse así en un socio másatractivo y por lo tanto más influyente para Norteamérica. Aunquelas motivaciones que sostienen la ESDP pueden ser variadas, laconvicción que la mantiene es lo bastante fuerte como para que elproceso siga avanzando.

Reforma de la ONU

El proceso de reformas en las Naciones Unidas constituye un claroejemplo de adaptación organizativa sin que exista un país que actúecomo fuerza política impulsora ni una convergencia de interesesentre los diferentes Estados miembros. En estas circunstancias elSecretario General y su equipo se convierten en agentes con uncierto grado de influencia pero sin peso suficiente para conseguirmucho más que una mejora en la eficacia administrativa dentro de laONU, viéndose incapaces de iniciar una transformación profunda dela organización en su conjunto.

El final de la Guerra fría parecía anunciar nuevas posibilidadespara un Consejo de Seguridad que estuvo paralizado durante muchotiempo. La Agenda por la Paz de 1992 supuso una guía bastante audazpara las actividades de pacificación y mantenimiento de la paz dela ONU y una ayuda para guiar la optimización de su Departamento deOperaciones de Mantenimiento de la Paz, y durante los añossiguientes se reformó el Secretariado para dotarle de una mayoreficacia. Pero los cambios que requieren el consenso y compromisode los Estados miembros han resultado mucho más difíciles deimplementar.

Uno de los elementos importantes dentro de esta compleja empresaes la reforma del mismo Consejo de Seguridad. A pesar de existir unacuerdo general sobre el hecho de que representaría un instrumentomucho más creíble si reflejase de una forma más fiel ladistribución real de la población y el poder en el mundo, no se haconseguido ningún tipo de consenso sobre su posible reforma. Parasalir de este punto muerto el Secretario General Kofi Annan creó uncomité de alto nivel que entregó su informe el pasado mes dediciembre. En él, además de ofrecer diversas opciones para lareforma del Consejo de Seguridad se proponían cambios radicalesdentro de la ONU, entre ellos la especificación de criterios parala actuación militar preventiva. El informe ha provocado una mayorpresión en favor de una reforma global y está sirviendo comodocumento de referencia para el debate.

La forma y eficacia futuras de las Naciones Unidas constituyencuestiones importantes para la transformación de la OTAN, pues lalegitimidad que emana del Derecho Internacional, como ocurre conlos mandatos del Consejo de Seguridad, representa para muchosAliados europeos una condición previa fundamental, si noimprescindible, antes de poder llegar a considerar el uso de lafuerza. Una vinculación más estrecha entre la OTAN y la ONU en loque se refiere al despliegue de la NRF contribuiría a reforzar latransformación de la Alianza al aportar un mayor consensopolítico.

Las perspectivas de la OTAN

Durante la década de los 90, tras el final de la guerra fría, laOTAN se las arregló para mantener su vitalidad y protagonismoconcentrándose en la gestión de crisis dentro de Europa. Peroaunque esta tarea ha resultado ser fundamental para conseguir unamayor seguridad y estabilidad en toda Europa, no ha llegado aconvertirse en un sustitutivo para la amenaza crucial que suponíala Unión Soviética y que impulsaba la cohesión política y laidentidad común dentro de la Alianza. Por eso la agenda detransformación que ha llevado a cabo la Alianza desde el 11-S y enespecial desde la Cumbre de Praga de 2002 no ha conseguido superarlas divisiones políticas entre los Aliados.

Algunos analistas creen que la agenda de transformación en vigorrepresenta el máximo grado de consenso posible dentro de la OTANactual, y por eso temen que cualquier consenso que se alcance puedadesintegrarse en cuanto la Alianza tenga que tomar decisiones sobreel uso o la amenaza de la fuerza, la intervención humanitaria o laintervención en alguna región estratégica remota, volviendo a poneren peligro la existencia misma de la Organización. O quizás laAlianza pudiera sobrevivir, pero solamente como proveedor deservicios que pusiera sus capacidades a disposición de lasoperaciones en coalición dirigidas hoy por Estados Unidos y quizásen el futuro por la Unión Europea.

Al llamar la atención sobre la falta de debate estratégico dentrode la OTAN, Schroeder está poniendo estas cuestiones encima de lamesa. Quizás haya provocado precisamente el tipo de diálogo que élmismo cree necesario para revitalizar la relación transatlántica.Aunque su propuesta de crear un panel de alto nivel no ha sidoaceptada, los representantes estadounidenses se han dado muchaprisa en señalar que también ellos están ansiosos por iniciar esediálogo y que también creen que la Alianza tiene un propósito. “¿Nodebería pasar a ser ahora el propósito fundamental de la OTAN elcontribuir a extender la bandera de la libertad, la seguridad y lapaz hasta los pueblos y países más lejanos del Sur y el Este?”, sepreguntaba el ex Embajador de EEUU ante la OTAN, Nicholas Burns, enla entrevista que le hizo un periódico cuando estaba a punto deabandonar Bruselas. La cuestión estriba en si los europeos puedenseguir esa bandera.

Henning Riecke es profesor titular en elDeutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik de Berlín,especialista en seguridad europea y transatlántica.