Behov for forandringer

Da den tyske kansler i februar på den årligesikkerhedskonference i München offentligt lod sig citere for, atNATO ”ikke længere er det primære forum, hvor de transatlantiskepartnere diskuterer og koordinerer strategier” gav han alene udtrykfor, hvad alle kunne se. Men det, der for alvor bekymrer, er, atder ikke findes noget andet forum. Grunden til, at Gerhard Schrödervalgte at understrege Alliancens dilemma, er, at NATO i vidustrækning er skabt til at skabe konsensus mellem Europa ogNordamerika på sikkerhedsområdet, og at han mener, at den burdegøre det bedre. Schröder foreslog, at der blev oprettet et panel afhøjtstående personer, der skulle diskutere, hvordan man kanforbedre de transatlantiske relationer bl.a. med henblik på atgenetablere en kultur, hvor der inden for Alliancen kan føres enstrategisk dialog. Hvis det skal lykkes, skal NATO tilpassesig.

Alliancen er selvfølgelig ikke den eneste internationaleorganisation, som har brug for at tilpasse sig vore dages flydendeog komplekse sikkerhedspolitiske miljø. Såvel EU som FN bør læggelige så megen vægt på reformer og være lige så ambitiøse, hvis deogså skal følge med tiden og bidrage til at skabe en mere stabilverden. Det er heller ikke første gang, at NATO har befundet sig ien sådan situation. Det er således vanskeligt at forestille sig ettidspunkt, hvor Alliancen ikke har været i en situation, hvor denhar skullet genopfinde sig selv.

NATO har gjort det til sit væsenstræk at tilpasse sig nyeudfordringer, selvom både kritikere og tilhængere i årenes løb oftehar afskrevet organisationen som irrelevant eller døende. Når deter sagt, har det ikke altid været let at gennemføre forandringer.Som hovedregel har processen været karakteriseret af frustration,spænding og langvarige konsultationer, hvilket af og til har fåetAlliancen til mere at se ud som arnested for indbyrdes kampe og endfor konsensusskabelse. Men uanset hvor bitre de diskussioner harværet, der i sidste ende har ført til kompromis, har en sådantilpasning været afgørende for NATO’s vellykkede udvikling såvelsom for stabiliteten i bred forstand. Derudover undergår NATO forøjeblikket ekstremt dynamisk militær transformation. Når det nu ersådan, hvorfor virker Alliancen så politisk splittet?

Hvis man skal forstå, hvordan NATO tilpasser sig, kræver det enanalyse af drivkræfterne bag Alliancens sammenhold. Når detsikkerhedspolitiske miljø ændres, kan det ikke undgås, at derstilles spørgsmålstegn ved fx den fælles trusselsopfattelse, denfælles interesse i at bevare amerikansk tilstedeværelse i Europa ogde fælles værdier. Det var i høj grad tilfældet i 1960’erne, da USAfor første gang blev sårbar på grund af udviklingen i de sovjetiskeinterkontinentale missiler. Dengang reagerede Alliancen ved atændre sin strategiske doktrin fra massiv gengældelse til fleksibeltgensvar og ved at vedtage Harmel-rapporten fra 1967, derredefinerede Alliancens fremtidige formål som både afskrækkelse ogafspænding.

Tilpasning handler således både om de instrumenter, Alliancenråder over, og om formålet med NATO som helhed og de spilleregler,som samarbejdet skal følge. Fremkomsten af ikke-traditionelletrusler siden Den Kolde Krigs afslutning har gjort det vanskeligtat nå til en fælles opfattelse af sikkerhed. Men samtidig har detkrævet større åbenhed og fleksibilitet i den strategiskeplanlægning at reagere på disse trusler for at forberede Alliancentil et bredt sæt af opgaver.

Globale trusler

Vore dages globale trusler mod sikkerheden har to egenskaber, somgør det svært at anvende præfabrikerede redskaber effektivt. Fordet første stammer ikke-traditionelle trusler fra en udvikling pådet samfundsmæssige niveau snarere end fra beslutninger, der ertruffet af regeringer, hvilket tvinger strateger til at genovervejederes traditionelle instrumenter som militær intervention ogafskrækkelse. For der andet er usikkerhed et definerende træk vedsikkerhedspolitik i dag, eftersom man ofte ikke kender deikke-statslige aktørers motivation, hensigt og kapaciteter. Desudener det ekstremt vanskeligt at beregne, hvad begivenheder oghandlinger på den ene side af jorden vil betyde for sikkerheden påden anden, hvilket gør det lige så sandsynligt, at man overdrivertruslen, som at man undervurderer den.

Under disse usikre omstændigheder har NATO’s medlemmer skulletoprette styrker, som hurtigt kan indsættes, hvor der måtte værebrug for dem. Samtidig har de allierede også forsøgt at mindskeusikkerhedsniveauet ved at bidrage med at skabe politisk stabilitetog gennemskuelighed i kriseområder. Denne dobbelte tilgang harværet styrende i tilpasningsprocessen, som NATO – om end lidttøvende – har gennemført efter Den Kolde Krigs afslutning. Det erher muligt at identificere tre elementer, som er motiveret ogdrevet af hver deres forhold.

Det første element har været indgåelsen afsikkerhedspartnerskaber, der tager sigte på at udvidestabilitetszonen i selve Europa. NATO’s svar på det vakuum, derblev skabt i forbindelse med Warszawapagtens opløsning, var atbinde de tidligere fjender ind i nogle samarbejdsstrukturer ogskabe en mekanisme, der i sidste ende gjorde det muligt for landeneat blive medlem af Alliancen, samt at integrere partnerlandenesmilitær i krisestyringsoperationer i Europa. Det andet element harat gøre med NATO’s voksende vilje til at anvende styrker ikrisestyring og stabilisering – først på Balkan og nu iCentralasien. Det har af og til skabt splittelse i NATO, atorganisationen byggede sin eksistens på at fokusere på sikkerhedeni Europa for siden at udvide rækkevidden af sine operationer, ognogle af medlemmerne har da også søgt at imødegå denneudvikling.

Det tredje element var resultat af den omstrukturering, der fandtsted i koldkrigsstyrkerne i 1990’erne, og er siden blevet til voredages ambitiøse styrketransformationsprogram. De militære behov iforbindelse med Alliancens nye operationer sætter de oprindeligereformer under pres. Derfor er principper som fleksibilitet,indsættelighed, overlevelse, teknologisk overlegenhed ogeffektivitet og frem for alt interoperabilitet blevet afgørende forNATO’s relevans som en sikkerhedsorganisation.

Militær transformation

På dette område er det i virkeligheden USA, der handler som enpolitisk iværksætter og skubber på. NATO’s militære transformationbestår i vid udstrækning af at overføre teknologiske, doktrinære ogstrukturelle innovationer, dvs. den militære revolution, som helthar ændret USA’s måde at udføre militære operationer på, til restenaf Alliancen. Det var især i George W. Bush’ førstepræsidentperiode, at der kom fart på denne omstillingsproces, ogden kan betragtes som en måde at skabe interoperable styrker tilkoalitionsoperationer på, så de allierede styrker fremover udstyrestil at operere sammen med de amerikanske.

En militær transformation er en dynamisk proces, som ikke harnogen forudsigelig slutdato, men som har betydning for soldaterne,udstyret og teknologien samt for de styrende principper forindsættelse og udførelse af militære operationer. NATO undergårdermed selv en transformation, samtidig med at det kontrollerersine medlemmers militære transformation.

De synligste tegn på NATO’s militære forvandling har væretoprettelsen af Den Allierede Transformationskommando (AlliedCommand Transformation, ACT) i Norfolk i den amerikanske delstatVirginia og udviklingen af NATO’s reaktionsstyrke (NATO ResponseForce, NRF). NRF fungerer nu som testområde for ny teknologi,doktrin og procedurer og er blevet knudepunktet i omstillingen afde militære styrker. Enhederne i NRF udskiftes regelmæssigt oghyppigt, og de tilbagevendende styrker kan derfor hurtigt bibringederes nationale styrker den ekspertise og de færdigheder, som dehar erhvervet. Da NRF primært består af europæere, er den også medtil at gøre anskaffelsespraksis i Europa mere sammenhængende.Således er den militære transformation ikke længere blot et emne påNATO’s dagsorden, men er i dag blevet et definitorisk træk vedAlliancen.

Transformation af NATO er imidlertid ikke et mål i sig selv, somer tilstrækkeligt overbevisende til, at den kan holde de allieredesammen og NATO forenet. Skal Alliancen holde sammen i enforanderlig verden, er det nødvendigt med en mere grundlæggendeenighed om sikkerhedsudfordringernes karakter, og om hvordan manhåndterer dem. Men selvom de fleste iagttagere mener, at AlliancensStrategiske Koncept fra i 1999, hvor de allierede blev enige om enanalyse af det strategiske miljø og de måder, som Alliancen kanhåndtere truslerne på, er forældet, har den transatlantiskeuenighed i de seneste to år undergravet ethvert håb om at ajourføredet. Det er således afslørende, at The Strategic Vision,som er det dokument, der understøtter transformationsprocessen,ikke er et officielt dokument, som er vedtaget i Alliancen, mensnarere en publikation, som er udgivet af NATO’s strategiskechefer, dvs. den øverstkommanderende for styrkerne i Europa,general James L. Jones, og den øverstbefalende forTransformationskommandoen, admiral Edmund P. Giambastiani.

Som nævnt ovenfor, er NATO ikke den eneste sikkerhedsorganisation,der skal reformeres. To andre organisationer med tætte bånd tilAlliancen har også tilpasset sig ændringerne i sikkerhedsmiljøet,om end med forskellige resultater. Den hurtige udvikling af enEuropæisk Sikkerheds- og Forsvarspolitik (European Security andDefence Policy, ESDP) har bidraget til at give EU sin egensikkerhedsidentitet. Derimod er der risiko for, at denlangsommelighed og administrative karakter, der kendetegnerreformen af FN, undergraver legaliteten i den internationalestabiliseringsindsats. I betragtning af hvor tætte relationer derer mellem NATO og disse to organisationer, er det givtigt atanalysere, de reformprocesser, der finder sted dér.

EU’s udvikling

EU har udviklet ESDP som et vigtigt aspekt af sin udenrigspolitikfor at tilføje militær kraft til den allerede eksisterendeøkonomiske magt. EU fokuserede længe på ikke-militære instrumenteri indsatsen for at stabilisere sine omgivelser – navnlig medhenblik på at håndtere rødderne til trusler som ekstremisme,migration og organiseret kriminalitet. Den Fælles Udenrigs- ogSikkerhedspolitik har nu fået et militært element, som bidrager tilat skabe balance i denne tilgang og bibringe EU flere politiskevalgmuligheder, selvom EU’s vilje til at tænke på sig selv som enmilitær magt kun langsomt er ved vinde indpas.

NATO, som i årenes løb ofte er blevetafskrevet, har gjort tilpasning til nye udfordringer til sitsærkende

EU’s Sikkerhedspolitiske Strategi fra 2003,som blev udformet og forhandlet af Rådssekretariatet, har været medtil at give den interne sikkerhedsdebat en ny dynamik. Dokumenteter både et kompromis, der bygger bro mellem forskellige syn pålegitim magtanvendelse, og en provokerende opfordring til handling,der ser det fordelagtige i et større og hurtigere europæiskengagement såvel som en større indsats for at gøre europæiskeudenrigspolitiske instrumenter mere sammenhængende. Disse nyetilgange testes nu i Bosnien-Hercegovina og andre steder. Derudovertages der i forbindelse med forhandlingerne om EU’s forfatning håndom de mange problemer med sammenhæng. Så selv hvis forfatningenikke skulle blive ratificeret, vil mange af disse foranstaltningeroverleve, herunder oprettelsen af et Europæisk Forsvarsagentur tilstørre koordination af militære anskaffelser.

Som resultat af operationerne i det tidligere Jugoslavien arbejderEU og NATO mere og mere sammen i overensstemmelse med”Berlin+”-arrangementerne, der giver EU adgang til NATO’s aktiver.Mange analytikere forudser imidlertid, at de to organisationer påtrods af dette praktiske samarbejde kan gå hen og blivekonkurrenter. Mange europæere mener, at sættet afmangedimentionelle instrumenter, de gerne ser EU’s udenrigspolitikudstyret med, er mere passende til håndtering af moderneudfordringer mod sikkerheden end en hvilken som helst tilgang, derbygger på militær magt. Når det er sagt, er den strategiskekonsensus i EU og NATO i realiteten meget ens. Der er desuden kunmeget få medlemmer af EU, som ønsker at gøre EU til modvægt tilUSA. Flertallet ønsker simpelthen at give Europa mere magt medhenblik på at gøre det mere attraktivt og dermed til en mereindflydelsesrig partner i forhold til USA. Den overbevisning, derunderbygger ESDP, er tilstrækkeligt stor til at drive udviklingenvidere, selvom motiverne bag varierer.

Reform af FN

Reformprocessen i FN er et eksempel på den organisatorisketilpasning i fraværet af såvel en førernation, der kan fungere sompolitisk drivkraft, som af sammenfaldende interesser blandtmedlemslandene. I det tilfælde er generalsekretæren og hans folkindflydelsesrige spillere, men har ikke tilstrækkelig stor vægt tilat nå mere end effektivitetsgevinster i FN’s administration og erude af stand til at indlede en gennemgribende tilpasning af FN’sorganisation som helhed.

Afslutningen af Den Kolde Krig indvarslede nye muligheder for etparalyseret sikkerhedsråd. Dagsorden for fred fra 1992 gavet dristigt bud på FN’s nye fredsbevarende og fredsgennemtvingendeopgaver og fungerede som input til strømliningen af FN’s Afdelingfor Fredsbevarende Operationer. Endvidere blev sekretariatet i deefterfølgende år reformeret og effektiviseret. Det har imidlertidværet sværere at gennemføre forandringer, der krævermedlemslandenes konsensus og vilje.

Et element i denne komplekse indsats er reformen af selve FN’sSikkerhedsråd. Der synes ikke at være enighed om at reformereSikkerhedsrådet, selvom der er almindelig enighed om, at det villeblive et mere troværdigt instrument, hvis det afspejlede denfaktiske befolknings- og magtmæssige fordeling i verden.Generalsekretær Kofi Annan nedsatte en komite af højtståenderepræsentanter for at bryde dødvandet, og denne komite afgav sinførste rapport i december sidste år. Komiteen anbefalede en rækkeradikale forandringer af FN, herunder præcisering af kriterier forpræventiv militær intervention, foruden mere strømlinede forslag omreform af Sikkerhedsrådet. Rapporten har derfor skabt yderligerepres for en omfattende reform og tjener som hyppigt citeretreference i debatten.

FN’s fremtidige form og effektivitet er vigtig for NATO’somstilling. Det skyldes, at den folkeretlige legitimitet som fx etSikkerhedsrådsmandat er en vigtig og nødvendig forudsætning foreuropæerne, hvis de skal bruge magt. En tæt forbindelse mellem NATOog FN med hensyn til indsættelse af NRF kan derfor bidrage til atstyrke Alliancens transformation og give den større politiskkonsensus.

Udsigterne for NATO

I 1990’erne efter Den Kolde Krig lykkedes det NATO at overleve ogbevare sine opgaver ved at fokusere på krisestyring i Europa.Uanset at denne indsats har været af stor betydning for europæisksikkerhed og stabilitet i bred forstand, har den ikke kunneterstatte den eksistentielle trussel fra Sovjetunionen, når detdrejer sig om at skabe politisk sammenhold og en fælles identitet iAlliancen. Den dagsorden for omstilling, som har været grundlagetfor Alliancen siden begivenhederne 11. september 2001 og navnligsiden Prag-topmødet i 2002 har ikke kunnet bygge bro over depolitiske skel mellem de allierede.

Der findes analytikere, der hævder, at den aktuelletransformationsdagsorden er udtryk for den højeste grad afkonsensus, der kan opnås i dag i NATO. Derfor frygter de, at denkonsensus, som måtte eksistere, sandsynligvis vil forsvinde, nårAlliancen står over for beslutninger om brugen eller truslen ombrug af magt, humanitær intervention eller indsættelse i en merefjern strategisk region, hvilket vil bringe NATO’s eksistens i fareigen. Alternativet er, at Alliancen nok overlever, men kun somudbyder af tjenester, der stiller kapaciteter til rådighed forkoalitionsoperationer, der ledes af USA eller muligvis i fremtidenaf EU.

Det var netop disse spørgsmål, Schröder satte på dagsordenen, dahan gjorde opmærksom på den manglende strategiske diskussion iNATO. Det er også muligt, at han har indledt netop sådan en dialog,som han synes er nødvendig for at puste liv i den transatlantiskeforbindelse. Selvom Schröders forslag om at nedsætte et panel afhøjtstående repræsentanter ikke er blevet efterkommet, haramerikanske repræsentanter været hurtige til at lade forstå, at deogså ønsker at indlede sådan en dialog, og at de også ser et formålfor NATO. “Bør NATO’s formål ikke nu være at bistå med at plantefrihedens, sikkerhedens og fredens flag blandt folk og landelængere sydpå og østpå?” spurgte den amerikanske NATO-ambassadørNicholas Burns i et avisinterview kort før, han forlod Bruxelles.Spørgsmålet er, om det er er et flag, som europæerne kanfølge.

Henning Riecke er stipendiat på DeutscheGesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin med speciale ieuropæisk og transatlantisk sikkerhed.