Военные вопросы

Стив Стурм рассматривает подходы НАТО ксовершенствованию своих процессов формирования сил и военногопланирования с целью удовлетворения постоянно увеличивающегосяспроса на операции по реагированию на кризис.

Операции кризисного реагирования стали ключевымэлементом вклада НАТО в обеспечение международного мира ибезопасности, и успех этих операций зачастую рассматривается вкачестве критерия постоянной востребованности Североатлантическогосоюза. Военный потенциал НАТО, конечно же, служит лишь частичнымобоснованием необходимости ее существования, еще большее значениеимеет, возможно, политическая роль НАТО. Сосредоточив в себемасштабную, постоянно расширяющуюся деятельность по развитиюпартнерских отношений, НАТО вносит свой вклад в укрепление мира истабильности, используя разнообразные невоенные методы. Но средивсех этих функций наиболее ценной является ее способностьпереводить результаты политических консультаций и договоренностей вплоскость коллективных военных действий. В результате этогоСевероатлантический союз постоянно стремится повышать свойпотенциал для проведения современных и возможных будущихопераций.

Важно отметить, что многие перемены, произошедшие вСевероатлантическом союзе за последние пятнадцать лет, были связаныс целенаправленными усилиями по повышению его оперативнойэффективности. Иногда можно слышать критику в адрес НАТО по поводуее недостаточной способности к адаптации, разработке способовдействий и повышению потенциала, необходимых для противодействиясовременным вызовам. Однако представляется, что зачастую этоотражает недостаточную информированность самих критиков, так какусилия НАТО в области адаптации были весьма успешными. Этопоказывает любое сравнение современных объединенных вооруженных силНАТО с теми, что были десять или пятнадцать лет назад. Каждыйсоюзник или уже прошел, или в настоящее время проходит этапрассмотрения хода выполнения своих оборонных программ и структур,что позволяет гарантировать готовность вооруженных сил ксовременным требованиям. Кроме того, во всех "Белых книгах" повопросам обороны повторяется требование обеспечить способностьвойск к быстрому развертыванию, автономному выполнению своих боевыхзадач и боевому применению в соответствии со стратегическойконцепцией Североатлантического союза (документом, характеризующимстратегическую обстановку и способы отражения угроз и вызовов, скоторыми сталкивается НАТО), а также другими детальноразработанными руководящими документами. УчастникиСевероатлантического союза совместно перестроили стратегию,концепции, системы управления войсками и структуры вооруженных сил,а также внутреннюю организацию и процедуры НАТО.

Потребность в дальнейших переменах

Поиски путей повышения оперативной эффективности, однако, непрекращаются никогда. Это частично объясняется тем, что требования,выдвигаемые операциями, изменяются, по меньшей мере, в двух планах.Во-первых, со временем возрастают требования, предъявляемые кконкретным театрам военных действий, особенно с точки зренияналичия необходимых сил и средств. Это, например, имело место вбывшей Югославии. Во-вторых, возникают новые операции, выдвигающиетребования, которые, как правило, дополняют те, что были характерныдля предыдущих операций, а иногда и отличаются от них. Требования,предъявляемые к операциям Международных сил содействия безопасности(ИСАФ) в Афганистане, Сил для Косово, операции "Активнаяпопытка" и Миссии НАТО по обучению в Ираке сильно отличаютсядруг от друга, при этом удовлетворять их необходимо одновременно.Однако потребность в дальнейшем изменении является такжерезультатом того, что НАТО предстоит еще добиться достаточногопрогресса в совершенствовании различных аспектов оперативнойэффективности, а также в сведении их в единое целое.

Особая проблема возникла в связи с необходимостью соответствиявоенного потенциала НАТО имеющимся обязательствам. Зачастую приначале операций возникает разрыв между политическимиобязательствами и наличием сил, необходимых для их проведения. Вомногих случаях этот разрыв не является результатом расхождениямежду поставленными нами целями и имеющимися средствами. В этойсвязи следует отметить, что хотя союзникам с большим трудом удалосьвыделить небольшое количество вертолетов для ИСАФ, те же самыегосударства-члены НАТО были готовы быстро направить в Азию околоста вертолетов сразу после произошедшего там цунами.

Представляется, что такое постоянное расхождение междуполитическими решениями о проведении операций и надежнымудовлетворением заявленных потребностей возникает в связи с тремявидами проблем. Это проблемы политической воли, ресурсов и сил исредств. Руководители Североатлантического союза знают об этихпроблемах и их взаимосвязи уже в течение некоторого времени. Двагода назад тогдашний генеральный секретарь лорд Джордж Робертсонвыражал свою озабоченность в связи с нежеланием и неспособностьюстран НАТО выполнять в военном отношении те обязательства, которыеони берут на себя в политической сфере под эгидойСевероатлантического союза или других организаций. Причины такогосостояния дел, как он заявлял, имеют сложный характер, но их можнообъединить под общим заглавием "готовность сил к применению". Онутверждал, что если правительства стран-союзниц не повысятготовность большой доли своих сил к выполнению обязательств,которые они уже приняли, и не будут готовы применять их в такомколичестве и таким образом, как это требуется для достижения успехав операциях, то возникнет опасность кризисов на международныхфорумах, где у Североатлантического союза имеются соответствующиеполитические обязательства.

Вопрос разрыва между обязательствами и наличием сил стоит наповестке дня НАТО уже в течение нескольких лет и на его ликвидациюнаправлены многочисленные программы, реализуемые в рамках общегопроцесса повышения оперативной эффективности. Семинар, проведенныйпод эгидой Командования по трансформации ОВС НАТО в апреле 2004года в Норфолке, шт. Виржиния, в котором участвовали генеральныйсекретарь Яап де Хооп Схеффер и постоянные представители в НАТО,был особенно важен с точки зрения определения источников такогоразрыва и необходимых мер для его преодоления. Именно поэтомуразличные направления деятельности в этой области, включая вопросысовершенствования процесса формирования сил Североатлантическогосоюза для операций и повышения их готовности к боевому применению,иногда называются "норфолкской повесткой дня". Существует также ещеодна инициатива, цель которой тесно связана с этой повесткой дня,которая предполагает повышение эффективности и усилениепоследовательности различных видов деятельности по военномупланированию НАТО, а именно, инициатива разработкивсеобъемлющей политической директивы.

Формирование сил

Североатлантический союз должен предоставлять силы длямногочисленных операций, имеющих большую продолжительность.Традиционные механизмы, которые уже неоднократно использовались приформировании сил для конкретных операций (то есть, официальнопредлагаемые государствами-членами НАТО воинские части иподразделения, выделяемые на определенные сроки на основе списковтребований, составленных военными руководящими органами НАТО),представляются все менее удовлетворительными ввиду их слишкомузкого, краткосрочного и пассивного характера. Они также плохоувязываются с процессом планирования строительства вооруженных сил.Поэтому союзники договорились принять целый ряд мер, направленныхна исправление этих недостатков.

Поиски путей повышения оперативнойэффективности не прекращаются никогда.

Одной из таких важных инициатив в этом отношениистало решение о проведении ежегодных глобальных конференций повопросам формирования сил, чтобы выработать всесторонние идолговременные представления об оперативных потребностях НАТО иобщих усилиях союзников по их удовлетворению. Союзникам должно бытьлегче выделять свои силы, если они будут знать об этом задвенадцать месяцев, а не, например, за двенадцать дней. Этоособенно верно в том случае, когда они смогут убедиться, что идругие союзники также несут существенное бремя в связи спроведением операций и будут уверены в том, что имеются реальныепланы по замене их воинских контингентов в соответствующие сроки.Первое такая ежегодная конференция была проведена в штабеВерховного главного командования ОВС НАТО в Европе в ноябре 2004года, и теперь мы изучаем этот опыт с целью улучшения будущихконференций. Кроме того, мы рассматриваем возможности лучшего учетавозможных вкладов Партнеров и других государств, не входящих вНАТО, в процессе формирования сил для операций, проводимых с ихучастием под руководством НАТО.

Готовность сил к боевому применению

Как отмечалось выше, озабоченность, связанная с вопросомготовности к боевому применению сил Североатлантического союзавозникла уже несколько лет назад. Одной из тем пражскогоОбязательства о потенциале и предшествующей ему Инициативы вобласти оборонного потенциала было подчеркивание важности созданиясил, готовых к быстрому развертыванию и автономному выполнениюсвоих задач в течение длительного времени. Это отражало признаниетого, что в формировании сил некоторых союзников по НАТО чрезмерноевнимание по-прежнему уделялось территориальной обороне, и они небыли готовы к тем операциям реагирования на кризисы за пределамитерритории Североатлантического союза, которые НАТО проводит внастоящее время и, вероятно, будет проводить в будущем. Настамбульской встрече на высшем уровне в июне прошлого года министрыобороны НАТО договорились активизировать усилия на национальномуровне и добиться повышения готовности своих сил к применению втаких операциях. В частности, они договорились о том, что 40% отобщего численного состава национальных сухопутных сил должны бытьструктурно оформлены, подготовлены и оснащены для развертывания втекущих операциях под руководством НАТО или других организаций. Приэтом 8% от общей численности сухопутных сил должны бытьзадействованы в длительных операциях или предназначены для участияв них в любое указанное время. Они также договорились онеобходимости принятия национальных контрольных показателейготовности сил к применению в дополнение к этим политическимзадачам высокого уровня. Кроме того, они поручилиСевероатлантическому совету разработать начальные и конечныепоказатели, такие как численный состав сил, их личный состав,готовый к быстрому развертыванию, средства обеспечения длительногоразвертывания при операциях, расходы на операции и расходы навоенную технику с целью дать широкую характеристику процессапродвижения союзников к преобразованиям своих сил и критериев, покоторым каждый союзник может оценивать результаты своейработы.

Tеперь эта работа идет полным ходом. Государства-члены НАТОпредставили данные о результатах своей работы по достижениюпоказателей (40% и 8%) готовности сил к применению. В широкомплане, эта информация показывает, что в то время как целый рядсоюзников уже выполнил или даже перевыполнил контрольные задания,установленные в Стамбуле, другим это не удалось - частично потому,что союзники находятся на различных этапах процесса структурнойперестройки своих сил. Целый ряд союзников, в том числе и те,которые уже выполнили или перевыполнили свои задания, такжепредставил информацию о своих планах повысить готовность сил кприменению в будущем. При этом важно учитывать, что существенныеизменения в этой области не могут происходить сразу.

Успех этой работы пока не гарантирован. Хотя она принесла пользу ипривлекла внимание в некоторых столицах стран к проблемамготовности своих сил к применению и, как сопутствующий фактор,вызвала к жизни планы будущего совершенствования этой деятельностив будущем, тем не менее, представленные данные пока недостаточносопоставимы. В результате чрезвычайно трудно получить полноепредставление о готовности сил союзников к применению, и болеетого, в некоторых случаях, даже с достаточной точностью судить оготовности к применению сил конкретного союзника. Поэтомупотребуется еще большая работа, прежде чем национальные показателистанут сопоставимыми на практике, учитывая, что организациявооруженных сил союзников развивается различными путями. Работа вэтой области до настоящего времени была сконцентрирована насухопутных войсках, так как проблемы развертывания и тыловогообеспечения их более масштабны, чем для военно-воздушных и морскихсил. Необходимо также рассмотреть вопрос определения контрольныхпоказателей для военно-воздушных и морских сил. Кроме того, важноуделять еще больше внимания уточнению и, возможно, расширениюпервоначального комплекса исходных и конечных показателей.

Всеобъемлющая политическая директива

На стамбульской встрече на высшем уровне руководителиСевероатлантического союза поручили Североатлантическому советуподготовить и вынести на их рассмотрение всеобъемлющую политическуюдирективу в поддержку стратегической концепции по всем вопросамвоенного потенциала Североатлантического союза, направленийпланирования и разведки. Эта инициатива направлена на повышениеполитического веса национальных обязательств по совершенствованиювоенного потенциала и, одновременно, на содействие в гармонизацииразличных направлений деятельности, связанных с планированием,созданием и развертыванием военных сил и средств.

В свете дискуссий, проводимых до настоящего времени вштаб-квартире НАТО, по вопросам цели, степени охвата и характераэтой всеобъемлющей политической директивы, становится ясным, чтоэто будет короткий политический документ, в котором будут указаныосновные направления дальнейшего преобразованияСевероатлантического союза. В частности, в нем будут представленынаправления строительства будущих вооруженных силСевероатлантического союза и других видов сил и средств, а так жеопределены задачи получения разведывательных данных, необходимыхдля определения будущих требований к созданию военного потенциала.Она будет занимать место между Стратегической концепцией, с однойстороны, и документами, в которых содержатся директивы поопределенным направлениям планирования, таким как министерскаядиректива по планированию строительства вооруженных сил, с другой.Хотя она будет соответствовать стратегической концепции,всеобъемлющая политическая директива будет учитывать изменения вобстановке безопасности, которые произошли с 1999 года.

Этот документ будет регулировать всю деятельность по планированиюи различным направлениям развития военного потенциала. К нимотносятся традиционные направления военного планирования - части иподразделения; вооружение и военная техника; вопросы консультаций,командования и управления войсками (силами); тыловое обеспечение;ресурсы; ядерное оружие; гражданское чрезвычайное планирование.Однако он будет также оказывать влияние на другие видыдеятельности, связанные с военным потенциалом, такие какпланирование противовоздушной обороны и стандартизация. Он такжепоможет получать больше информации о деятельности по планированиюна национальном уровне, особенно с целью повышения оперативнойсовместимости сил и средств. Предполагается добиться большегосоответствия между различными видами деятельности по планированиюна национальном и коллективном уровнях. В этих целях в нем должныбыть указаны задачи, к которым стремится Североатлантический союз вновой обстановке безопасности, особенно в оперативном плане. В этомдокументе будет также определен механизм управления, на постояннойи систематической основе способствующий согласованию различныхвидов деятельности по планированию.

Североатлантический совет постановил, что всеобъемлющаяполитическая директива и предложение о механизме управления должныбыть представлены как можно скорее, но не позднее конца этогогода.

Эти инициативы в области процесса формирования сил, готовности силк применению и по разработке всеобъемлющей политической директивыслужат важными инструментами в обеспечении оперативнойэффективности Североатлантического союза. Более того, в норфолкскойповестке дня есть и другие подобные инициативы, такие какпредложения по совершенствованию совместного использованияразведывательных сведений и подхода НАТО к вопросам общегофинансирования. Но все эти меры дадут результаты только в томслучае, если они будут применяться целенаправленно. Это требуетполитической воли и решимости всех союзников обеспечивать успехопераций НАТО и на равных играть свою роль в достижении этойцели.