Questioni militari

Una strada lunga e tortuosa: il divario tra impegni e forze disponibili è da molti anni presente nell’agenda della NATO

Le operazioni in risposta ad una crisi sonodivenute un elemento fondamentale del contributo della NATO allapace e alla sicurezza internazionali, ed il successo di questeoperazioni è largamente considerato come un criterio con cuimisurare il persistere dell’importanza dell'Alleanza. La capacitàmilitare della NATO è, ovviamente, solo una parte della suaraison d'être; il suo ruolo politico è naturalmente anchepiù importante. In quanto punto focale di una vasta gamma dipartenariati in espansione, la NATO contribuisce in molti modi nonmilitari alla pace e alla stabilità. Ma in tutte queste funzioni ilsuo valore specifico è strettamente legato alla sua capacità ditradurre consultazioni ed accordi politici in azioni militaricollettive. Di conseguenza, l'Alleanza cerca senza tregua dimigliorare la sua capacità di guidare sia le operazioni in corsoche quelle future.

Cosa rilevante, molti dei cambiamenti che l'Alleanza ha effettuatonell’ultimo decennio e mezzo hanno rappresentato degli sforziintenzionalmente volti a migliorare la sua efficacia operativa.Talvolta ci si imbatte in critiche alla capacità della NATO diadattarsi, di sviluppare le procedure e le capacità richieste peraffrontare le sfide attuali. Ma queste critiche sembrano spessoessere l’effetto della disinformazione, dato che gli sforzi diadattamento della NATO hanno avuto un grado notevole di successo.Qualsiasi confronto tra le forze alleate odierne e quelle di 10-15anni fa lo proverebbe. Ogni alleato ha effettuato o sta procedendoad un riesame dei suoi programmi e delle sue strutture di difesaper assicurarsi che le sue forze siano adeguate alle esigenzeattuali, ed in ogni Libro Bianco della difesa viene ripetutal’esigenza di dispiegabilità, sostenibilità ed utilizzabilità, comeaffermano il Concetto strategico dell'Alleanza - il documento chedescrive il contesto strategico e i modi in cui la NATO affronta leminacce e le sfide che ha di fronte - ed altre direttive piùparticolareggiate. Collettivamente, l'Alleanza ha riesaminato lasua strategia ed i suoi concetti, le sue strutture di comando edelle forze, e la sua organizzazione e le sue procedureinterne.

La necessità di ulterioricambiamenti

La ricerca di una maggiore efficacia operativa è, in ogni caso,senza fine. Ciò in parte avviene perché mutano almeno in dueaspetti le esigenze legate alle operazioni. Primo, le esigenze dispecifici teatri operativi, specialmente per quanto riguarda lecapacità necessarie, evolvono nel tempo. Questo, per esempio, èstato il caso dell'ex Jugoslavia. Secondo, l’avvio di nuoveoperazioni genera esigenze che, di solito, si sommano e, qualchevolta, differiscono da quelle delle operazioni precedenti. Leesigenze della Forza internazionale di assistenza alla sicurezza(ISAF) in Afghanistan, della Forza per il Kosovo, dell’OperazioneActive Endeavour e della Missione di addestramento dellaNATO in Iraq sono molto diverse l'una dall'altra, e devono tutteessere affrontate simultaneamente. Ma la necessità di ulterioricambiamenti sorge anche dal fatto che la NATO deve ancora compieresufficienti progressi per migliorare i vari aspetti dell’efficaciaoperativa o per assemblarli in un insieme coerente.

Un problema particolare è quello dell'adeguamento delle capacitàagli impegni. Spesso vi è un divario tra impegni politici adeffettuare delle operazioni ed il mettere a disposizione le forzeche tali operazioni richiedono. In molti casi, ciò non è dovuto aduna discrepanza tra fini perseguiti e mezzi disponibili. Laddovegli alleati si sono accapigliati per poi fornire appena unamanciata di elicotteri ad ISAF, le stesse nazioni non hanno trovatoalcuna difficoltà a renderne rapidamente disponibili circa uncentinaio immediatamente dopo lo Tsunami asiatico.

Tre tipi di problemi sembrano influire su questa persistentediscrepanza tra le decisioni politiche riguardanti le operazioni eun affidabile rispetto degli impegni presi. Si tratta di problemidi volontà politica, di risorse e di capacità. I leader alleati sirendono conto da qualche tempo di questi problemi, e della lorointerrelazione. Due anni fa, l’allora Segretario generale LordGeorge Robertson manifestava le sue preoccupazioni riguardo allavolontà e alla capacità dei paesi della NATO di manteneremilitarmente gli impegni assunti politicamente, sia nell’ambitodell’Alleanza che di altre organizzazioni. Le ragioni di questostato di cose, affermava, erano complesse ma potevano essereraccolte sotto ciò che egli definiva "utilizzabilità". Sostenevache se i governi alleati non avessero destinato una partenotevolmente maggiore delle loro forze utilizzabili agli impegnipresi e non fossero stati disposti ad impiegarle nelle quantità enei modi richiesti per conseguire il successo operativo, sirischiavano delle crisi nei consessi internazionali in cuil'Alleanza aveva assunto importanti impegni politici.

Alla NATO, il divario tra impegni e disponibilità delle forze èstato in agenda da molti anni, e numerosi sforzi sono in atto,nell’ambito del più generale perseguimento di una migliorataefficacia operativa, per colmarlo. Un seminario svoltosinell’aprile 2004 sotto gli auspici del Comando alleato per latrasformazione a Norfolk, in Virginia, cui hanno partecipato ilSegretario generale Jaap de Hoop Scheffer e gli ambasciatori dellaNATO, si è rivelato particolarmente importante nell’identificare lefonti della discrepanza e cosa si dovesse fare per superarla. È perquesto che i vari aspetti dell’attività in questo campo, tra cui ilmiglioramento del processo di creazione delle forze per leoperazioni e l’aumento dell'utilizzabilità delle forzedell’Alleanza, vengono qualche volta definiti come "Agenda diNorfolk". C'è anche un'ulteriore iniziativa, con lo scopostrettamente collegato di migliorare l'efficacia e la coesionedelle varie attività di pianificazione della difesa della NATO,vale a dire lo sviluppo della Direttiva politicaglobale.

Creazione delle forze

L'Alleanza deve fornire forze per molteplici operazioni di lungadurata. I sistemi tradizionali con cui le forze sono ripetutamente"create" per particolari operazioni– cioè, formalmente offerte daipaesi per specifici periodi di tempo in base agli elenchi diesigenze approntati dalle Autorità militari della NATO - sonosembrati sempre meno soddisfacenti: troppo limitati, a brevetermine e privi di iniziativa e scarsamente collegati al processodi pianificazione delle forze. Gli alleati hanno perciò approvatouna serie di misure per porre rimedio a tali carenze.

Un’importante iniziativa a tale riguardo è stato l’avvio diannuali conferenze sulla creazione generale delle forze per fornireun quadro più completo e a lungo termine delle necessità operativedella NATO e degli sforzi globali degli alleati per soddisfarle.Dovrebbe risultare più facile per gli alleati fornire forze con 12mesi di preavviso, penso, che con 12 giorni, specialmente quandopossono constatare che altri alleati sopportano anch’essisignificativi oneri operativi e sono rassicurati dal fatto che visono già dei piani per sostituire i loro contingenti dopo unadeguato periodo di tempo. La prima di tali conferenze annuali si ètenuta nel novembre 2004 presso il Quartier generale supremo dellepotenze alleate in Europa, ed ora utilizziamo le lezioni apprese inquesta occasione per migliorare le future conferenze. Inoltre,stiamo valutando come i potenziali contributi dei partner e dialtri paesi non NATO possono essere meglio presi in considerazionequanto alla creazione di forze per operazioni guidate dalla NATOche li coinvolgono.

Utilizzabilità

Come si è detto precedentemente,il problema sull'utilizzabilità delle forze dell’Alleanza risale adanni fa. L'accento posto sul rendere le forze più dispiegabili esostenibili è stato uno dei temi dell’Impegno sulle capacità diPraga e della precedente Iniziativa sulle capacità della difesa.Ciò era frutto della constatazione che le forze di alcuni alleatiavevano mantenuto eccessivamente una struttura da difesaterritoriale e che non erano adatte per il tipo di operazioni inrisposta ad una crisi al di fuori del territorio dell'Alleanza, chela NATO conduce attualmente e che è probabile conduca in futuro.Nel vertice di Istanbul dello scorso giugno, i ministri delladifesa della NATO hanno stabilito di intensificare gli sforzinazionali per rendere le loro forze più utilizzabili. Inparticolare, hanno deciso che il 40% di tutte le forze terrestri diciascuna nazione sarebbero state strutturate, preparate edequipaggiate per operazioni di dispiegamento sotto gli auspicidella NATO o di altri organismi, e che l’8% di tutte le forzeterrestri sarebbe stato utilizzato per o destinato ad operazioniprolungate in qualsiasi momento. Hanno anche approvato la necessitàdi stabilire degli obiettivi nazionali di utilizzabilità daaggiungere a questi obiettivi politici di alto livello. Ed hannoincaricato il Consiglio Nord Atlantico perché stabilisca degliindicatori riguardanti gli input e gli output – quali le entità delpersonale, il personale dispiegabile, le capacità di dispiegamentodurevole in operazioni, le spese riguardanti le operazioni, e lespese per l’equipaggiamento – allo scopo di fornire un quadro piùvasto della misura in cui gli alleati hanno successo neltrasformare le loro forze ed un riferimento con cui ciascun alleatopuò confrontarsi.

La ricerca di una maggiore efficaciaoperativa è senza fine

Questa attività è attualmente in corso. Lenazioni hanno fornito dati sui loro adempimenti rispetto agliobiettivi di utilizzabilità del 40% e dell’8%. In termini generali,le informazioni indicano che alcuni alleati già raggiungono o anchesuperano gli obiettivi stabiliti a Istanbul, altri no - in parte,perché gli alleati si trovano in stadi diversi del processo diristrutturazione delle loro forze. Alcuni alleati, tra cui alcuniche già raggiungono o superano gli obiettivi, hanno anche fornitoinformazioni riguardo alla loro pianificazione per migliorarel'utilizzabilità delle loro forze in futuro. E’ importante,comunque, ricordare che significativi cambiamenti in questo settorenon si possono ottenere dall’oggi al domani.

Il successo di tale esercizio non è ancora assicurato. Se hautilmente attirato l'attenzione di alcune capitali sui problemirelativi all’utilizzabilità delle loro forze ed ha, come beneficioaggiuntivo, incentivato la pianificazione di futuri miglioramenti,i dati finora forniti non sono adeguatamente comparabili. Diconseguenza, è estremamente difficile trarre un senso complessivodell'utilizzabilità delle forze degli alleati o addirittura, inalcuni casi, valutare accuratamente l'utilizzabilità delle forze diun determinato alleato. Occorrerà perciò dell’ulteriore lavoro perrendere i dati nazionali tanto comparabili quanto lo richiede l’usopratico, essendo differenti i modi in cui gli alleati organizzanole loro forze. L’attività in questo settore si è finora concentratasulle forze terrestri, dato che le sfide connesse al lorodispiegamento e alla loro sostenibilità sono maggiori rispetto aquelle delle forze aeree e navali. Ma si deve anche pensare distabilire degli obiettivi per le forze aeree e navali. Edun’ulteriore attenzione verrà data al perfezionamento e forseall’ampliamento dell’iniziale pacchetto di indicatori relativi agliinput e agli output.

La Direttiva politica generale

Nel vertice di Istanbul, i leader alleati hanno incaricato ilConsiglio Nord Atlantico di preparare una direttiva politicagenerale, da sottoporre alla loro valutazione a sostegno delConcetto strategico, per tutte le questioni attinenti alle capacitàdell'Alleanza, alle materie relative alla pianificazione edall’intelligence. Questa iniziativa è volta ad accrescere il pesopolitico che sostiene gli impegni nazionali per migliorare lecapacità e, allo stesso tempo, contribuisce ad armonizzare le varie"discipline" necessarie per creare, sviluppare e mettere in campodelle capacità.

Alla luce delle discussioni tenutesi finora nella sede della NATOriguardo all’obiettivo, alla portata ed al carattere dellaDirettiva politica generale, sembra chiaro che si tratterà di unbreve documento politico che fornisce una direttiva per l’ulterioretrasformazione dell'Alleanza. In modo particolare, fornirà unadirettiva per lo sviluppo delle future forze militari dell’Alleanzae di altre capacità, come pure per la produzione di informazioni diintelligence utili per definire le future esigenze riguardanti lecapacità. Si collocherà tra il Concetto strategico, da una parte, edall'altra i documenti che forniscono una direttiva per specificisettori di pianificazione, come la Direttiva ministeriale per lapianificazione delle forze. Pur restando coerente con il Concettostrategico, la Direttiva politica generale terrà conto deicambiamenti sopravvenuti nel contesto di sicurezza dal 1999.

Il documento disciplinerà tutte le attività o le discipline dipianificazione coinvolte nello sviluppo delle capacità. Questecomprendono le tradizionali discipline della pianificazione delladifesa: forze; armamenti; consultazione, comando e controllo (C3);logistica; risorse; nucleare; e pianificazione civile di emergenza.Ma influenzerà anche altre attività collegate alle capacità, comela pianificazione e la standardizzazione della difesa aerea.Contribuirà anche a permeare le attività nazionali dipianificazione, in particolare, al fine di promuoverel’interoperabilità. L'intento è quello di promuovere una maggiorecoesione tra queste diverse attività di pianificazione nazionali ecollettive. A tal fine, dovrebbe indicare ciò che l'Alleanzadesidera poter conseguire, specie in termini operativi, nel nuovocontesto di sicurezza. E stabilirà un meccanismo di gestione perincoraggiare, in modo continuo e sistematico, la coerenza dellediverse attività di pianificazione.

Il Consiglio Nord Atlantico ha disposto che la Direttiva politicagenerale ed un progetto relativo al meccanismo di gestione glivengano sottoposti al più presto possibile, e non oltre la fine diquesto anno.

Queste iniziative – sul processo di creazione della forza,sull’utilizzabilità e sulla Direttiva politica generale –rappresentano degli importanti strumenti per garantire l'efficaciaoperativa dell'Alleanza. Inoltre, ve ne sono altri di egualeimportanza nell’Agenda di Norfolk, come gli sforzi per migliorarela condivisione dell’intelligence e per aggiornare l'approcciodella NATO al finanziamento comune. Ma tutte queste misurerisulteranno utili solo se applicate in modo deciso. Ciò richiedevolontà politica, la determinazione di tutti gli alleati a far sìche le operazioni della NATO abbiano successo e a svolgere un ruoloequo allorché se ne assumono l’onere.

Steve Sturm è a capo della Direzione perla politica e le capacità di difesa della Divisione per la politicae la pianificazione della difesa della NATO.