Temas militares

Un camino largo y tortuoso: La diferencia entre los compromisos y la disponibilidad real de fuerzas ha estado en la agenda de la OTAN durante muchos años

Las operaciones de respuesta ante situacionesde crisis se han convertido en un elemento fundamental de lacontribución de la OTAN a la paz y la seguridad, y el éxito deestas operaciones dará la medida de la importancia actual de laAlianza. Por supuesto, la capacidad militar de la OTAN constituyesolamente uno de los elementos de su razón de ser puesprobablemente sus funciones políticas constituyan la parte másimportante de la misma. Como punto de referencia de un amplio ycreciente conjunto de asociaciones, la OTAN contribuye a la paz yestabilidad de muchas formas ajenas a la milicia. Pero en todasestas actuaciones el valor a aportar está estrechamente vinculadocon su aptitud para convertir las consultas y acuerdos políticos enintervenciones militares colectivas. Por eso la Alianza buscaconstantemente la forma de mejorar sus capacidades para llevar acabo tanto sus operaciones actuales como las que probablementepuedan surgir en el futuro.

La mayoría de los esfuerzos realizados por la Alianza en losúltimos quince años estuvieron de alguna forma dedicados apotenciar su capacidad operativa. A veces surgen críticas sobre laaptitud de la OTAN para adaptar y desarrollar los procedimientos ycapacidades necesarios para enfrentarse a los retos actuales. Peroesas críticas a menudo resultar basarse en reflexiones pocodocumentadas, visto el éxito conseguido por los esfuerzos deadaptación de la OTAN. Para demostrarlo basta con comparar lasfuerzas armadas actuales con las de hace diez o quince años. Cadauno de los Aliados ha revisado o está revisando sus programas yestructuras de defensa para asegurarse de que sus tropas cumplenlas exigencias actuales y todos y cada uno de los Libros Blancos dela defensa reiteran la necesidad de mantener un grado dedespliegue, sostenibilidad y potencial de utilización acorde con elConcepto Estratégico de la Alianza - el documento que describe elentorno estratégico y la forma en que la OTAN está gestionando lasamenazas y retos a que se enfrenta – así como otras directrices másdetalladas. La Alianza ha modificado de forma colectiva suestrategia y conceptos, sus mandos y estructura de fuerzas, y suorganización y procedimientos internos.

Necesidad de nuevos cambios

Sin embargo, la mejora de la eficacia operativa se ha convertidoen una exigencia permanente, entre otros motivos porque que losrequisitos operativos han cambiado en dos aspectos. Primero, lasexigencias que plantea cada teatro de operaciones van evolucionandocon el transcurso del tiempo, especialmente en lo referente anecesidades de capacidades, tal y como ocurrió en la ex Yugoslavia.Segundo, cuando se emprenden nuevas operaciones éstas normalmenteplantean exigencias adicionales y a veces diferentes a las de lasoperaciones anteriores. Los requerimientos de la FuerzaInternacional de Apoyo a la Seguridad (ISAF) en Afganistán, laFuerza de Kosovo, la Operación Active Endeavour y laMisión de Entrenamiento de la OTAN en Iraq resultan ser totalmentediferentes unas de otras y deben satisfacerse de forma simultánea.Pero la necesidad de nuevos cambios también se debe a que la OTANtodavía tiene que implementar mejoras sustanciales en los diversoselementos que componen su eficacia operativa y en sucoordinación.

Al intentar adaptar las capacidades a las necesidades ha surgidoun nuevo problema. Normalmente existe cierto retraso entre ladecisión política de iniciar una nueva operación y la asignación delas fuerzas necesarias para la misma. Y en muchos casos no se tratade una discrepancia entre los fines perseguidos y los mediosdisponibles. Por ejemplo, costó mucho que los Aliados aportaran unpequeño contingente de helicópteros a la ISAF, mientras que esosmismos países dispusieron en muy poco tiempo de un centenar paralabores humanitarias tras el tsunami asiático.

Hay tres clases de problemas a tener en cuenta relacionados con lapermanente discrepancia entre las decisiones políticas sobre lasoperaciones y el cumplimiento real de los requisitos establecidos:problemas políticos, de recursos y de capacidades. Durante algúntiempo los Aliados han sido conscientes de estos problemas y decómo están interrelacionados. Hace dos años el entonces SecretarioGeneral Lord George Robertson manifestó su preocupación respecto ala voluntad y capacidad de los países de la OTAN de cumplirmilitarmente los compromisos políticos que habían adquirido tantodentro Alianza como en otras instituciones. En su opinión, se habíallegado a esa situación por una serie de causas complejas pero quepodían englobarse bajo la denominación de “potencial deutilización”. Y a menos que los gobiernos Aliados destinaran unporcentaje significativo de sus tropas para ser usada en loscompromisos adquiridos y estuvieran preparados para emplearlas enel momento y lugar precisos para culminar con éxito lasoperaciones, existía el riesgo de provocar una crisis en los forosinternacionales en los que la Alianza había adquirido importantescompromisos políticos.

El desfase entre los compromisos y la disponibilidad de fuerzas hafigurado en la agenda de la OTAN desde hace varios años y se estánrealizando diversas actuaciones para reducirlo, como parte delobjetivo general de incremento de la eficacia operativa. Durante unseminario celebrado en Norfolk (Virginia) en abril de 2004 bajo elpatrocinio del Mando Aliado de Transformación, y en el queparticiparon el Secretario General Jaap de Hoop Scheffer y losembajadores de la OTAN, se identificaron las causas de de estedesfase y las medidas a adoptar para superarlo. Por eso sueledenominarse la “agenda de Norfolk” a las diversas líneas deactuación que se iniciaron a partir de ese origen, como la mejoradel proceso de formación de fuerzas para las operaciones y delpotencial de utilización de dichas fuerzas. Existe actualmente otrainiciativa estrechamente vinculada con el objetivo de mejorar laefectividad y coherencia de las diversas actividades de elaboraciónde los planes de defensa de la OTAN mediante el desarrollo de unaDirectiva Política General.

Generación de fuerzas

La Alianza debe proporcionar fuerzas para operaciones de muyvariado tipo y larga duración. Los mecanismos tradicionales para laformación de fuerzas dedicadas a operaciones específicas – losEstados realizaban un ofrecimiento oficial para periodosespecíficos según los requisitos presentados por las AutoridadesMilitares de la OTAN – están resultando cada vez más inadecuadosporque son demasiado restringidos, orientados al corto plazo yreactivos, y no están vinculados al proceso de planeamiento defuerzas. Los Aliados aprobaron una serie de medidas para remediarestas deficiencias.

Una de las iniciativas más importantes a ese respecto ha sido lainauguración de las conferencias anuales sobre generación defuerzas destinadas a dar una visión general y a largo plazo de lasnecesidades operativas de la OTAN y de las actuaciones realizadaspor sus miembros para satisfacerlas. Para los Aliados sería másfácil facilitar fuerzas con un preaviso de doce meses que consolamente doce días, especialmente cuando pueden comprobar que losrestantes países miembros también soportan cargas operativasimportantes y les consta que existen planes para reemplazar suscontingentes después de un determinado periodo de tiempo. Laprimera de esas conferencias se celebró en el Cuartel GeneralSupremo de las Potencias Aliadas en Europa en noviembre de 2004 yse están analizando las conclusiones obtenidas de esta primeraexperiencia para poder mejorarlas en el futuro. Además, se estáestudiando la forma en que las posibles contribuciones de losSocios y otros países no-OTAN puedan ser tenidas en cuenta duranteel proceso de generación de fuerzas para las operaciones de la OTANen las participen.

Potencial de utilización

Como ya se ha dichoanteriormente el potencial de utilización de las fuerzas de laAlianza constituye un elemento bajo análisis desde hace variosaños. La importancia de lograr unas fuerzas más desplegables ysostenibles representó uno de los ejes centrales del Compromiso deCapacidades de Praga y de la primera Iniciativa de Capacidades deDefensa. Así se venía a reconocer que una parte de las fuerzasAliadas estaban demasiado orientadas hacia la defensa delterritorio nacional y no eran adecuadas para las operaciones derespuesta ante crisis, tanto actuales como futuras, dirigidas porla Alianza y llevadas a cabo fuera de su ámbito geográfico. En laCumbre de Estambul del pasado mes de junio los ministros de defensade la OTAN acordaron intensificar los esfuerzos nacionales paraaumentar el potencial de utilización de sus fuerzas. Másconcretamente decidieron que el 40 por ciento de las fuerzasterrestres de cada nación debería estar estructurado, preparado yequipado para ser desplegado en operaciones de la OTAN u otrosauspicios, y que el 8 por ciento de la fuerza terrestre totaldebería estar dedicado o preasignado para la participar enoperaciones de larga duración en cualquier momento. Tambiénacordaron la necesidad de establecer objetivos nacionales depotencial de utilización como complemento de los objetivospolíticos de alto nivel, y le encargaron al Consejo del AtlánticoNorte que elaborara un serie de indicadores de entrada y salida –número de efectivos, personal que puede ser desplegado, capacidadespara operaciones de larga duración, gastos de las operaciones, ygastos en material – a fin de proporcionar un cuadro general delgrado de avance conseguido por los Aliados en la transformación desus fuerzas y una serie de de referencias que puede utilizar cadauno de ellos para evaluar su rendimiento.

La mejora de la eficacia operativa se haconvertido en una exigencia permanente

Este trabajo está actualmente en curso. Lasnaciones están proporcionando datos sobre el grado de cumplimientode los requisitos de utilización del 40 por ciento y del 8 porciento. En general puede decirse que algunos Aliados cumplen eincluso superan los objetivos de Estambul, hay otros que no llegana alcanzarlos – en parte porque unos y otros se encuentran en fasesdiferentes dentro de sus procesos de reestructuración de fuerzas.Varios Aliados, entre ellos algunos de los que ya cumplen o excedenlos objetivos propuestos, han proporcionado información sobre susplanes de mejora en el nivel de utilización de sus fuerzas de caraal futuro. Sin embargo es importante tener presente que en estetipo de cuestiones no se pueden realizar cambios importantes de undía para otro.

Todavía no está garantizado el éxito de este ejercicio. Aunque haconseguido llamar la atención de algunos países hacia el potencialde utilización de sus fuerzas armadas y ha aportado como beneficioañadido la elaboración de planes para futuras mejoras, los datosdisponibles hasta la fecha no resultan fácilmente comparables. Poreso resulta tan difícil obtener una panorámica general de lacapacidad de utilización de las fuerzas Aliadas e incluso, enalgunos casos, juzgar con exactitud la de las tropas de undeterminado país. Todavía queda mucho trabajo por hacer paraconseguir que las cifras nacionales sean tan comparables comoprácticas, dadas las diferentes formas en que los Aliados tienenorganizadas sus fuerzas. Hasta la fecha, el trabajo en este campose ha concentrado en las fuerzas terrestres puesto que los retos ydificultades que presentan su despliegue y mantenimiento sonmayores que en el caso de fuerzas aéreas y navales. Pero elestablecimiento de objetivos para éstas últimas constituye unaspecto pendiente a tener en cuenta. Y habrá que prestar la debidaatención a la depuración y el posible aumento del paquete inicialde medidas e indicadores de entrada y salida.

Directiva Política General

Durante la Cumbre de Estambul los dirigentes Aliados encargaron alConsejo del Atlántico Norte que elaborara y presentara para suaprobación una Directiva Política General para contribuir a apoyaral Concepto Estratégico en todo lo relativo a las capacidades,elaboración de planes e inteligencia de la Alianza. Esta iniciativapretende aumentar el peso político que existe detrás de cada uno delos compromisos nacionales sobre mejora las capacidades y, al mismotiempo, ayudar a armonizar los diferentes aspectos implicados en eldiseño, desarrollo y puesta en práctica de las capacidades.

A la luz de las discusiones mantenidas hasta ahora en el CuartelGeneral de la OTAN sobre el objetivo, alcance y características dela Directiva Política General parece claro que se tratará de unbreve documento político que proporcionará una guía para la futuratransformación de la Alianza. Dará directrices específicas para eldesarrollo de sus fuerzas militares y otras capacidades, así comode la producción de inteligencia de interés para la definición defuturos requisitos de capacidades. Representará un término medioentre el Concepto Estratégico y los documentos que proporcionandirectrices para aspectos concretos del planeamiento, como laDirectiva Ministerial para el Planeamiento de Fuerzas. Sin perderen ningún momento la coherencia con el ConceptoEstratégico, la Directiva Política General tendrá en cuentalos cambios que se han producido en el entorno de seguridad desde1999.

El documento abarcará todas las actividades o materias relativasal planeamiento a tener en cuenta en el desarrollo de capacidades.Entre ellas se incluyen las materias tradicionales dentro delplaneamiento de defensa – fuerzas; armamento; consultas, mando ycontrol (C3); logística; recursos; planes nucleares; y planes deemergencias civiles. Pero también influirá sobre otras actividadesrelacionadas con las capacidades, como los planes de defensa aéreay la normalización. Además contribuirá a aportar información paralas actividades de planeamiento nacional, especialmente en loreferente al fomento de la interoperatividad. Su objetivo consisteen lograr una mayor coherencia entre las diversas actividades deplaneamiento, tanto nacionales como colectivas, así que deberáestablecer lo que la Alianza quiere ser capaz de conseguir,especialmente en los aspectos operativos, dentro del nuevo entornode seguridad. Y definirá un mecanismo de gestión para promover deuna forma continua y sistemática, la coherencia de las diferentesactividades de planeamiento.

El Consejo del Atlántico Norte ha ordenado que la DirectivaPolítica General y una propuesta de mecanismo para su gestión lesean presentadas para su aprobación tan pronto como sea posible yno más tarde de finales del presente año.

Estas iniciativas – sobre el proceso de generación de fuerzas, supotencial de utilización y la Directiva Política General –constituyen herramientas fundamentales para garantizar la eficaciaoperativa de la Alianza. Y en la Agenda de Norfolk existen tambiénotras de importancia similar, como los esfuerzos para mejorar elintercambio de inteligencia y la actualización del planteamiento dela OTAN respecto a la financiación común. Pero todas estas medidassolamente serán productivas si se aplican con verdadera resolución,y para eso debe existir una voluntad política – la determinación detodos los Aliados de lograr el éxito de las operaciones de la OTANy contribuir a ello de forma equitativa.

Steve Sturm es el responsable de laDirección de Política y Capacidades de Defensa de la División dePolítica y Planes de Defensa de la OTAN.