Katonai ügyek

Hosszú és tekervényes út: A kötelezettségvállalások és a rendelkezésre álló erők közötti szakadék több éve szerepel a NATO napirendjén

A válság-reagáló műveletek kulcsfontosságúelemmé váltak a NATO-nak a nemzetközi békéhez és biztonsághoz valóhozzájárulásában, és e a műveletek a sikerét széles körben olyanmércének tekintik, amellyel a Szövetség folyamatos jelentőségétmérik. A NATO katonai képessége természetesen csak egyike létezéseindokának, politikai szerepe pedig alighanem még ennél isfontosabb. Egy széles és bővülő körű partnerség fókuszpontjaként aNATO számos nem-katonai módon járul hozzá a békéhez ésstabilitáshoz. De e funkciók mindegyike esetében, sajátos értékeszorosan kapcsolódik azon képességéhez, hogy a politikaikonzultációkat és megállapodásokat képes közös katonai lépésséalakítani. Ennek eredményeként a Szövetség folyamatosan törekszikmind a jelen, mind a valószínű jövőbeli műveletek lefolytatásárairányuló képességének javítására.

A sok változás, amelyen a Szövetség átment az elmúlt másfélévtizedben, jelentős mértékben tekinthető szándékos erőfeszítésnekműködési hatékonyságának fokozására. Néha ugyan azt tapasztaljuk,hogy a NATO-t bírálat éri a korunk kihívásaihoz valóalkalmazkodást, és az megválaszolásukhoz szükséges eljárások ésképességek kifejlesztésének képességét illetően. A kritika azonbangyakran tájékozatlanságból fakadó reflexnek tűnik, mert a NATOalkalmazkodási erőfeszítései jelentős mértékben sikereseknekbizonyultak. Bármely összehasonlítás a napjaink szövetséges haderőiés a 10-15 évvel ezelőttiek között igazolja ezt az állítást. Mindenszövetséges elvégezte vagy éppen most végzi védelmi programjának ésszervezetének felülvizsgálatát annak érdekében, hogy haderőimegfeleljenek napjaink követelményeinek, és minden védelemmelkapcsolatos technikai dokumentum megismétli a bevethetőség,fenntarthatóság és felhasználhatóság követelményét, összhangban aSzövetség Stratégiai Koncepciójával, azaz azzal a dokumentummal,amely leírja a stratégiai környezetet és annak módjait, ahogy aNATO megoldja a rá leselkedő fenyegetéseket és kihívásokat,valamint más, részletesebb iránymutatással szolgálódokumentumokkal. Mindent összevetve, a Szövetség megújítottastratégiáját és koncepcióit, vezetési és haderő struktúráit,valamint belső szervezetét és eljárásait.

A további változás szükségessége

A nagyobb működési hatékonyságra törekvés azonban soha nem érhetvéget. Ennek oka részben az, hogy a műveletek által támasztottigények változnak, mégpedig legalább két szempontból. Először is,bizonyos hadműveleti színterek, különösen a szükséges képességektekintetében, idővel átalakulnak. Így történt ez például a voltJugoszláviában. Másodszor, olyan igényekkel járó új műveletekrekerült sor, amelyek gyakran kiegészítik az előző műveleteikigényeit, néha pedig eltérnek azoktól. Az Afganisztánban működőNemzetközi Biztonsági Segítségnyújtási Haderő (ISAF), a KoszovóHaderő, az Active Endeavour hadművelet és a NATO irakikiképző missziója igényei nagyon eltérnek egymástól, ésmindegyiküknek egyszerre kell megfelelni. De a további változásigénye abból a tényből is fakad, hogy a NATO-nak még elegendőelőrelépést kell elérnie a műveleti hatékonyság különféle elemeinekjavításában vagy azok összefüggő egésszé kapcsolásában.

Egy különös probléma merült fel a képességek éskötelezettségvállalások megfeleltetése során. Gyakran létezikszakadék a műveletek megindítására vonatkozó politikaikötelezettségvállalások és a műveletekhez szükséges haderőkbiztosítása között. Sok esetben ez nem az általunk elérni kívántvégcélok és a rendelkezésünkre álló eszközök közötti különbségeredménye. Míg a Szövetség erőlködött, hogy mindössze egy maréknyihelikoptert biztosítani tudjon az ISAF-nek, ugyanezek a nemzetekgyorsan készen álltak száz valahány rendelkezésre bocsátására azázsiai szökőárat követően.

Úgy tűnik, a műveletekről szóló politikai döntések és azigénybejelentések megbízható teljesítése közötti tartós eltérésértháromféle probléma okolható. Ezek a problémák a politikai akar, azerőforrások és a képességek problémái. A Szövetséges vezetőktudatában vannak egy ideje ezeknek a problémáknak és azokösszefüggéseinek. Két évvel ezelőtt Lord George Robertson akkorifőtitkár kifejezte aggályait a NATO-tagországoknak a politikailag,akár a Szövetségen belül, akár más keretek között tettkötelezettségvállalásaik teljesítésére irányuló hajlandósága ésképessége miatt. A dolgok ilyetén állásának okai, ahogy mondta,összetettek, de összefoglalhatók az általa “használhatóságként”emlegetett címke alatt. Azzal érvelt, hogy ha a szövetségeskormányok nem bocsátják rendelkezésre haderőiknek egy jelentősennagyobb részét az általuk felvállalt kötelezettségekhez és nemállnak készen fel is használni őket a művelet sikeréhez szükségeslétszámban és módon, akkor fennáll a válság veszélye azokon anemzetközi fórumokon, amelyeken a Szövetség a kérdéses politikaikötelezettségvállalásokat tette.

A kötelezettségvállalások és a haderők rendelkezésre állásaközötti szakadék több éve szerepel a NATO napirendjén, éskitöltésére számos erőfeszítés irányul, egy, a fokozott működésihatékonyságra való általánosabb törekvés részeként. Egy, aSzövetséges Átalakítási Parancsnokság védnöksége alatt 2005.áprilisában a virginiai Norfolkban tartott szemináriumon, amelyenJaap de Hoop Scheffer főtitkár és a NATO-nagykövetek is résztvettek, különösen fontos volt meghatározni a hiányosság forrásaités azt, hogy mit kell tenni annak elhárításáért. Ennekkövetkeztében a különböző munkafonalakat ezen a területen,beleértve annak a folyamatnak a javítását, amellyel a haderőket„generálják” műveletek céljából, valamint a szövetséges haderőinekfelhasználhatóságát, néha „Norfolki napirendként” emlegetik. Vanegy további kezdeményezés is a NATO különböző védelmi-tervezésitevékenységei hatékonysága és összhangja fokozásának szorosankapcsolódó céljával, jelesül az Átfogó Politikai Iránymutatás(Comprehensive Political Guidance ) kidolgozása.

Haderő-generálás

A Szövetségnek egyszerre több és hosszan tartó művelethez kellhaderőket biztosítania. A hagyományos rendszer, amelyben ahaderőket bizonyos műveletekhez újra és újra „generálták” – azazhivatalosan a nemzetek meghatározott időtartamra, a NATO katonaiszervei által kidolgozott követelmény-lista alapján felajánlottak –egyre kevésbé tűnik kielégítőnek – túl korlátozott, rövid távú ésutólag ható, illetve túl gyengén kapcsolódik a haderő tervezésifolyamathoz. A szövetségesek ezért számos intézkedést fogadtak el ehiányosságok orvoslására.

E tekintetben az egyik fontos kezdeményezés az éves globálishaderő-generálási konferenciák megnyitása volt, hogy a NATOműködési igényeinek és a szövetségesek által a teljesítésükérdekében tett általános erőfeszítéseknek átfogóbb és hosszabb távúáttekintését nyújtsák. A szövetségeseknek 12 hónapos előrejelzésesetén könnyebb haderőket biztosítaniuk, mint 12 napos esetén,különösen, ha látják, hogy más szövetségesek szintén jelentősműveleti terheket viselnek és meggyőződnek arról, hogy készenállnak tervek kontingenseik felváltására a megfelelő időtartamletelte után. Az első ilyen éves konferenciát a Szövetséges EurópaiHaderők Főparancsnokságán tartották 2005. novemberében, és mostvonjuk le a tanulságokat ebből a tapasztalatból, hogy a jövőbelikonferenciákat hatékonyabbá tegyük. Ezen kívül vizsgáljuk azt is,hogyan lehet jobban figyelembe venni a partnerek és más, nemNATO-tagállamok hozzájárulását az őket érintő NATO-vezetteműveletekhez.

Felhasználhatóság

Ahogy a korábbiakban is utaltam rá, a szövetséges erőkfelhasználhatóságával kapcsolatos aggodalom hosszú évekre nyúlikvissza. A haderők bevethetőbbé és fenntarthatóbbá tételénekhangsúlyozása egyike volt a Prágai KépességiKötelezettségvállalások témáinak és a korábbi Védelmi KépességekKezdeményezésnek. Ezt tükröződött abban a felismerésben, hogybizonyos Szövetségesek haderői túlzott mértékben vannakterületvédelemre berendezkedve és nem alkalmasak a Szövetségterületén kívüli olyan fajta válság-reagálási műveletekre,amelyeket a NATO jelenleg és valószínűleg a jövőben is végrehajt. Amúlt év júniusi isztambuli csúcstalálkozón a NATO védelmiminiszterei megállapodtak a nemzeti erőfeszítések fokozásában,haderőik felhasználhatóbbá tétele érdekében. Pontosabbanfogalmazva, megállapodtak abban, hogy minden nemzet teljesszárazföldi haderejének 40 százalékát a NATO vagy más védnökségekalatti bevetéses műveletekhez kell megszervezni, felkészíteni ésfelszerelni, és hogy a teljes szárazföldi haderő létszám 8százaléka vagy bekapcsolódik majd, vagy pedig elkülönítésre kerülbármely időpontban zajló tartós műveletekre. Megállapodtak még az emagas szintű politikai célok kiegészítését szolgáló nemzetifelhasználhatósági célkitűzések szükségességében. Az Észak-atlantiTanácsot pedig megbízták, hogy dolgozzon ki bemeneti és kimenetimutatókat – úgymint személyi létszámok, bevethető állomány,műveleteknél a tartós felvonulási képességek, műveleti kiadások éseszközökkel kapcsolatos kiadások tekintetében-, hogy szélesebbképet lehessen alkotni annak mértékéről, hogy mennyire sikeresek aszövetségesek haderőik átalakításában és mércét lehessen állítani,amelynek alapján minden szövetséges értékelhetiteljesítményét.

Ez a munka jelenleg is folyamatban van. A nemzetek adatokatszolgáltattak arról, hogy mit teljesítettek a 40 százalékos és 8százalékos felhasználhatósági célokkal szemben. Tágabb értelembenszólva, az információ azt jelzi, hogy míg a szövetségesek közültöbben már megfelelnek, sőt akár túl is teljesítik az Isztambulbanmegszabott célokat, mások nem – részben, mert a szövetségesekhaderőik szerkezet átalakításának eltérő szakaszaiban járnak.Számos szövetséges, köztük olyan is, aki már megfelelte vagytúlteljesítette a célokat, tájékoztatást adott azon terveiről is,amelyek haderői felhasználhatóságának jövőbeni javítását célozzák.Fontos azonban emlékezetben tartani, hogy ezen a téren jelentősváltozásokat nem lehet egyik napról a másikra elérni.

Ennek a gyakorlatnak a sikere még nem biztosított. Habár hasznosmódon néhány főváros figyelmét ráirányította haderőikfelhasználhatóságának problémáira , és – külön előnyként – tervekmegszületését eredményezte a jövőbeli fejlesztésekre vonatkozóan,az eddig biztosított adatok nem kell mértékben összevethetők.Emiatt rendkívül nehéz átfogó képet kapni a szövetségesekhaderőinek általános felhasználhatóságára vonatkozóan, vagy–bizonyos esetekben – pontosan megítélni egy adott szövetségeshaderő felhasználhatóságát. Ezért további munkára lesz szükség anemzeti számadatok praktikus összehasonlíthatóságánakbiztosításához, tekintettel a szövetségesek haderőik szervezésesorán alkalmazott módszerek különbözőségére. A munka ezen aterületen eddig a szárazföldi erőkre összpontosított, mivel abevetésük és fenntartásuk által képviselt kihívás nagyobb, mint alégi vagy haditengerészeti erőknél. De a légi és haditengerészeticélok meghatározását is mérlegelni kell. További figyelmet fogunkszentelni majd a bementi és kimeneti intézkedések kezdeticsomagjának finomítására és talán bővítésére.

Átfogó politikai útmutatást

Az isztambuli csúcstalálkozón a szövetséges vezetők azÉszak-atlanti Tanácsot arra utasították, hogy készítsen átfogópolitikai útmutatást az általuk történő mérlegelés céljából,támogatva az összes szövetségi képességi kérdésre, tervezésidiszciplínára és hírszerzésre vonatkozó Stratégiai Koncepciót. Ez akezdeményezés szándéka szerint fokozza a nemzeti bizottságokmögötti politikai súlyt a képességek javítása, és ugyanakkor aképességek tervezésénél, fejlesztésénél és helyszíni alkalmazásánálszerephez jutó különböző „diszciplínák” harmonizálásánakelősegítése érdekében.

A nagyobb működési hatékonyságra valótörekvés soha nem érhet véget.

Az eddig a NATO-központban az átfogó politikaiútmutatás céljáról, tartalmi köréről és jellegéről folytatottmegbeszélések fényében egyértelműnek tűnik, hogy rövid politikaidokumentumról lesz szó, amely útmutatást biztosít a Szövetségtovábbi átalakításához. Pontosabban iránymutatást biztosít a majdjövőbeli szövetséges katonai erők és más képességekkifejlesztéséhez, valamint a képességekre vonatkozó jövőbelikövetelmények meghatározása számára fontos hírszerzési információkelőállításához. Egyrészt a Stratégiai Koncepció, másrészt pedigazon dokumentumok között fog elhelyezkedni, amelyek az egyestervezési területekhez nyújtanak iránymutatást, mint például ahaderőtervezéssel kapcsolatos miniszteri útmutatás. Habár aStratégiai Koncepcióval összhangban lesz, az átfogó politikaiútmutatás tekintetben fogja venni a biztonsági környezetben 1999.óta bekövetkezett változásokat.

A dokumentum szabályozni fogja az összes tervezési tevékenységetvagy a képességek kifejlesztésében felhasznált diszciplínát. Ezekközé tartoznak a hagyományos védelmi-tervezési diszciplínák –haderő, fegyverzet, konzultáció, vezetés és irányítás (C3),logisztika, erőforrások, nukleáris erők; illetve polgáriveszélyhelyzeti tervezés. De befolyásolni fog más képességhezkapcsolódó tevékenységeket, mint a légvédelmi tervezés ésszabványosítás. Segíteni fog a nemzeti tervezési tevékenységekinformálásában, különösen az együttműködési képesség előmozdításaérdekében. A szándék e különféle nemzeti és kollektív tervezésitevékenységek közötti nagyobb összhang előmozdítása. E célokhoz megkell jelölnie, mi az, amit a Szövetség el kíván érni, különösenműködési szempontból, az új biztonsági környezetben. Meghatározmajd egy kezelési mechanizmust is, hogy - folyamatos és rendszeresjelleggel – ösztönözze a különböző tervezési tevékenységekkonzisztenciáját.

Az Észak-atlanti Tanács úgy rendelkezett, hogy az átfogó politikaiútmutatást és a kezelési mechanizmusra vonatkozó javaslatot alehető leghamarabb, de az idei év végénél nem később nyújtsák behozzá.

Ezek a kezdeményezések – a haderő generálási folyamatról, afelhasználhatóságról és az átfogó politikai útmutatásról – fontoseszközök a Szövetség működési hatékonyságának biztosításaszempontjából. Ezen kívül vannak más, hasonló jelentőségű pontok aNorfolk-i napirendben, például a hírszerzési adatok megosztásánakjavítására irányuló erőfeszítések és a NATO közös finanszírozásimódszerének modernizálása. De mindezek az intézkedések csak akkorlesznek produktívak, ha azokat céltudatosan alkalmazzák. Ehhezpolitikai akarat szükséges – az összes szövetséges eltökéltségearra, hogy biztosítsák a NATO műveletek sikerét és hogy ennekelérésében méltányos szerepet játsszanak.

Steve Sturm a NATO Védelempolitikai ésVédelmi Tervező Főigazgatósága Védelmi Politikai és KépességiIgazgatóságának vezetője.