Militære spørgsmål

En lang og stadig bredere vej: Skellet mellem vilje og handling med hensyn til at stille styrker til rådighed har stået på NATO’s dagsorden i mange år

Krisestyringsoperationer er blevet etcentralt element i NATO’s bidrag til international fred ogsikkerhed, og disse operationers succes betragtes i vid udstrækningsom en målestok for Alliancens fortsatte relevans. NATO’s militærekapacitet er naturligvis kun én del af dets raison d’être.NATO’s politiske rolle er velsagtens endnu vigtigere. Som midtpunktfor et bredt og stadigt bredere spektrum af partnerskaber bidragerNATO på mange ikke-militære måder til fred og stabilitet. Men ensærlig kvalitet i forbindelse med alle disse funktioner er NATO’sevne til at omsætte politiske konsultationer og aftaler tilkollektiv militær handling. Derfor arbejder Alliancen hele tidenmed at forbedre sin evne til at gennemføre både aktuelle ogsandsynlige fremtidige operationer.

Mange af de forandringer, Alliancen har gennemgået i det forgangnehalvandet årti, har været bevidste skridt i styrkelsen af densoperationelle effektivitet, hvilket har været megetbetydningsfuldt. Man hører af og til kritik af NATO’s evne til attilpasse sig, udvikle de procedurer og kapaciteter, der ernødvendige for at håndtere de aktuelle udfordringer. Men dennekritik er ofte ikke særlig velunderbygget, for NATO’s indsats forat tilpasse sig har haft stor succes. Enhver sammenligning af deallierede styrker, som de er i dag, og som de var for 10 eller 15år siden, vil vise det. De allierede har alle gennemgået deresforsvarsprogrammer og –strukturer med henblik på at sikre, at deresstyrker passer til vore dages behov, og enhver hvidbog påforsvarsområdet gentager behovet for indsættelighed, udholdenhed oganvendelighed i overensstemmelse med Alliancens StrategiskeKoncept, som er det dokument, der beskriver det strategiske miljøog de måder, hvorpå NATO håndterer de trusler og udfordringer, detstår overfor, samt mere detaljerede retningslinjer. På detkollektive plan har Alliancen gennemgået sin strategi og koncepter,sin kommando- og styrkestrukturer samt sin interne organisation ogprocedurer.

Behovet for yderligere forandringer

Behovet for større operationel effektivitet er imidlertiduendeligt. Det skyldes til dels at kravene i forbindelse medoperationerne ændres på mindst to måder. For det første udvikler deenkelte operationelle kamppladser sig over tid med hensyn til dekapaciteter, der er brug for. Det var fx tilfældet i det tidligereJugoslavien. For det andet iværksættes der nye operationer, somskaber behov, som for det meste ligger ud over – og af og til erhelt anderledes end – de tidligere operationer. Kravene iforbindelse med Den Internationale Sikkerhedsstyrke (ISAF) iAfghanistan, Kosovo-styrken, Operation Active Endeavour ogNATO’s Træningsmission i Irak er meget forskellige fra hinanden ogskal opfyldes på samme tid. Men behovet for yderligere forandringerstammer også fra det faktum, at NATO endnu ikke har gjorttilstrækkelige fremskridt med hensyn til at forbedre de forskelligeelementer i den operationelle effektivitet endsige forbinde dem tilet sammenhængende hele.

Der er opstået et særligt problem, når det gælder at få evne ogvilje til at nå sammen. Der er ofte et stort skel mellem politiskvilje til at iværksætte operationer og tilvejebringelse af destyrker, som der er brug for i operationerne. I mange tilfælde erdet ikke et resultat af en diskrepans mellem de mål, vi forfølger,og de midler, der står til rådighed for os. Mens de allieredekæmpede for at stille med kun en håndfuld helikoptere til ISAF, varde samme lande parat til hurtigt at sende ca. hundrede af stedumiddelbart efter den asiatiske tsunami-katastrofe.

Der ligger tre særlige problemer bag den vedvarende diskrepansmellem politiske beslutninger om at iværksætte operationer på denene side og en pålidelige opfyldelse af de dermed forbundne krav.Det er problemer med hensyn til den politiske vilje, ressourcer ogkapaciteter. Alliancens ledere har været klar over disse problemerog deres indbyrdes forhold i nogen tid. For to år udtryktegeneralsekretær Lord George Robertson sin bekymring om NATO’slandenes vilje og evne til at leve militært op til de løfter, somde havde afgivet politisk – uanset om det var inden for rammerne afAlliancen eller i anden sammenhæng. Ifølge Robertson var årsagernesammensatte, men kunne samles under den overskrift, han kaldte”anvendelighed” (“usability”). Han hævdede, at medmindre deallierede regeringer gjorde en betragtelig del af deres styrkeranvendelige til det, de havde forpligtet sig til at udføre, og varparat til at bruge dem i det antal og på den måde, der varnødvendig til at sikre sig operationel succes, var der risiko forkrise i de internationale fora, hvor Alliancen havde udstukket depolitiske løfter.

Skellet mellem politisk vilje og tilvejebringelse af styrker harværet på NATO’s dagsorden i flere år, og der er sat nogleinitiativer i værk for at lukke det som led i en mere generelbestræbelse på at styrke den operationelle effektivitet. Såledesafholdt Den Allierede Transformationskommando i april 2004 iNorfolk et seminar, hvor generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer ogambassadørerne ved NATO deltog. Seminaret var særlig vigtig medhensyn til at identificere årsagerne til diskrepansen og findemåder at behandle den. Derfor omtales de forskelligeprioritetsområder på dette område af og til som”Norfolk-dagsordenen”, herunder en forbedring af processen tilstyrkeopstilling i forbindelse med operationer og en øgetanvendelighed af Alliancens styrker. Der findes endnu et initiativ,med det nært forbundne mål at styrke effektiviteten af ogsammenhængen mellem NATO’s forskelligeforsvarsplanlægningsaktiviteter, nemlig udviklingen af omfattendepolitiske retningslinjer (Comprehensive PoliticalGuidance).

Styrkegenerering

Alliancen må tilvejebringe styrker til mange og længerevarendeoperationer på samme tid. Den traditionelle metode til at ”genere”styrker til bestemte operationer, dvs. formelt tilbudt af landenefor en bestemt periode på grundlag af de behov, som er udviklet afNATO’s militære myndigheder, opfattes mindre og mindretilfredsstillende, dvs. for snæver, kortsigtet og reaktiv, og forlidt forbundet med styrkeplanlægningsprocessen. De allierede harderfor truffet en række beslutninger for at udbedre dissemangler.

Ét vigtigt initiativ i den forbindelse har været opstarten afårlige, generelle styrkeopstillingskonferencer, som skal skabe etmere omfattende og langsigtet overblik over NATO’s operationellebehov og de allieredes samlede indsats for at leve op til dem. Detburde være lettere for de allierede at opstille styrker med 12måneders varsel end fx 12 dage – især hvis de kan se, at de andreallierede også bærer betydelige operationelle byrder, og deforsikres om, at der findes planer til at udskifte deres enhederefter en passende tid. Den første sådanne årlig konference blevafholdt i SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) inovember 2004, og vi analyserer nu erfaringerne fra dennekonference med henblik på at forbedre fremtidige konferencer.Desuden undersøger vi, hvordan mulige bidrag fra partnerlande ogandre lande uden for NATO bedre kan inddrages, når der opstillesstyrker til NATO-ledede operationer, som omfatter dem.

Anvendelighed

Som anført ovenfor, går tvivlen vedrørende anvendeligheden afAlliancens styrker nogle år tilbage. Indsatsen for at gørestyrkerne lettere at indsætte og nemmere at understøtte var et aftemaerne i Pragkapacitetsforpligtelserne og – før det – iForsvarskapacitetsinitiativet. Det afspejlede en anerkendelse af,at nogle af Alliancens styrker fortsat i alt for vid udstrækningvar sammensat til territorialforsvar og ikke passede nok til dennye type krisestyringsoperationer uden for Alliancens territorium,som NATO for øjeblikket udfører og sandsynligvis vil udføre ifremtiden. På Istanbul-topmødet sidste år i juni enedes NATO’sforsvarsministre om at øge de nationale bestræbelser for at gørederes styrker mere anvendelige. De blev navnlig enig om, at 40% afalle landenes landstyrker skulle struktureres, forberedes ogudstyres til indsatte operationer under NATO eller i andenforbindelse, og at 8% af de samlede landstyrker enten skulleindsættes eller øremærkes til længerevarende operationer på éngang. De blev også enig om, at der var behov for nationaleanvendelighedsmål som supplement til disse politiske mål på højtniveau. Og de gav Det Nordatlantiske Råd i opdrag at udvikle input-og outputindikatorer som fx personelstyrke, indsætteligt personel,kapacitet til længerevarende indsættelser i operationer for atskabe et bedre billede af, i hvilket omfang det lykkes for deallierede at transformere deres styrke og for at skabe en målestoksom de allierede kan vurdere deres resultater i forhold til.

Bestræbelserne på at skabe størreoperationel effektivitet ender aldrig

Dette arbejde er nu under udførelse. Landenehar skaffet data vedrørende deres resultater i forhold tilanvendelighedsmålene på de 40% og 8%. Generelt viser denneinformation, at mens en række allierede allerede lever op til ellerer kommet længere end målene fra Istanbul, gør andre det ikke,hvilket til dels skyldes, at de allierede befinder sig påforskellige skridt i restruktureringen af deres styrker. En rækkeallierede, hvoraf nogle allerede lever op til eller er nået længereend målene, har ydet information om deres planer om at forbedreanvendeligheden af deres styrker i fremtiden. Det er imidlertidvigtigt at huske, at store forandringer på dette område ikke skerfra den ene dag til den anden.

Vi kan endnu ikke være sikre på, at denne øvelse vil lykkes.Selvom dataene har skabt opmærksomhed i nogle hovedstæder omproblemerne i forbindelse med deres styrkers anvendelighed og itilgift sat gang i planer om fremtidige forbedringer, er de data,som er indsamlet, ikke tilstrækkeligt sammenlignelige. Det harderfor været ekstremt vanskeligt at skabe en generel fornemmelse afanvendeligheden af de allieredes styrker eller i nogle tilfældepræcist at vurdere anvendeligheden af en bestemt allierets styrker.Det vil derfor være nødvendigt med mere arbejde for at gøre denationale tal så sammenlignelige som det er praktisk, når man tageri betragtning, hvor forskelligt de allierede organiserer deresstyrker. Arbejdet på dette område har til dato været koncentreretom hærstyrker, fordi udfordringerne ved at indsætte og understøttedem er større end for flyveværnets eller flådens styrker. Menmålopstilling for flyvevåbenet og flåden er også påkrævet. Og detbør overvejes yderligere at udvikle og endda udvide den førstepakke af input- og outputmål.

Omfattende politiske retningslinjer

På topmødet i Istanbul gav de allierede ledere Det NordatlantiskeRåd i opdrag at forberede omfattende politiske retningslinjer(Comprehensive Political Guidance) til deres videre overvejelsertil støtte for Det Strategiske Koncept for alle emner inden forAlliancens kapaciteter, planlægningsdiscipliner og efterretninger.Dette initiativ tager sigte på at øge den politiske vægt bag denationale udmeldinger om at forbedre kapaciteterne og samtidigbistå med at harmonisere de forskellige discipliner, som indgår iudformningen, udviklingen og opstillingen af kapaciteter.

I lyset af de diskussioner, som har været ført i NATO’shovedkvarter indtil nu, vedrørende de omfattende politiskeretningslinjers mål, omfang og karakter, ser det ud til, at det vilblive et kort politisk dokument, der opstiller retningspinjer forAlliancens yderligere transformation. Ikke mindst vil den yderetningslinjer for udviklingen af fremtidige militære styrker iAlliancen og andre kapaciteter samt for produktionen afefterretninger, som er af relevans for opstillingen af fremtidigekrav til kapaciteterne. Dokumentet vil ligge mellem Det StrategiskeKoncept på den ene side og dokumenter, der opstiller retningslinjerinden for bestemte planlægningsområder som de politiskeretningslinjer for styrkeplanlægning på den anden. De omfattendepolitiske retningslinjer vil tage hensyn til de ændringer, der ersket siden 1999, samtidig med at de er i overensstemmelse med DetStrategiske Koncept.

Dokumentet vil styre alle planlægningsaktiviteter ellerdiscipliner, som er del af udviklingen af kapaciteter. De omfattertraditionel forsvarsplanlægningsdiscipliner som styrker, materiel,konsultation/kommando/kontrol (C3), logistik, atomar og civilberedskabsplanlægning. Men det vil også øve indflydelse på andreaktiviteter, der er forbundet med kapaciteter, somluftforsvarsplanlægning og standardisering. Det vil også medvirketil at informere nationale planlægningsaktiviteter, især medhenblik på at fremme interoperabilitet. Meningen er at fremmesammenhængen mellem disse forskellige nationale og kollektiveplanlægningsaktiviteter. Det bør derfor udstikke rammerne for, hvadAlliancen ønsker at kunne nå – især på det operationelle område – idet nye sikkerhedsmiljø. Og det vil definere en styringsmekanismemed henblik på at fremme konsistensen af de forskelligeplanlægningsaktiviteter på en kontinuert og systematisk måde.

Det Nordatlantiske Råd har ønsket, at de omfattende politiskeretningslinjer og et forslag til en styringsmekanisme skaloversendes så hurtigt som muligt og ikke senere end med udgangen afåret.

Disse initiativer vedrørende styrkeopstillingsprocessen,anvendelighed og de omfattende politiske retningslinjer er vigtigeredskaber i skabelsen af Alliancens operationelle effektivitet. Derer endvidere andre tiltag af samme karakter i Norfolk-dagsordenensom fx indsatsen for at forbedre efterretningsdelingen og opdatereNATO’s tilgang til fælles finansiering. Men alle disse tiltag vilkun give resultat, hvis de anvendes målbevidst. Det kræver politiskvilje, dvs. alle allieredes målbevidste indsats for at sikre, atNATO’s operationer lykkes, og vilje til hver især i rimeligt omfangat bidrage til at gøre dette mål til virkelighed.

Steve Sturm er chef for Kontoret forForsvarspolitik og Kapaciteter i NATO's Afdeling forForsvarspolitik og Forsvarsplanlægning..