Hermál

Löng og erfið leið: Gjáin milli skuldbindinga og tiltæks herafla hefur verið viðfangsefni NATO um nokkurra ára skeið

Viðbrögð við hættuástandi eru nú snar þátturí framlagi NATO til alþjóðlegs friðar og öryggis og almennt erfarið að líta á árangurinn af slíkum aðgerðum sem mælikvarða ááframhaldandi gildi bandalagsins. Hernaðarmáttur NATO er auðvitaðeinungis einn hluti af tilverurétti þess, því leiða má rök að þvíað pólitískt hlutverk þess sé jafnvel enn mikilvægara. Semmiðpunktur í víðtæku og vaxandi samstarfi á ýmsum vettvangi leggurNATO sitt af mörkum til friðar og stöðugleika á margan annan hátten hernaðarlegan. En í öllu þessu starfi er gildi þess nátengtgetunni til þess að færa pólitískt samráð og samkomulag yfir ísameiginlegar hernaðaraðgerðir. Bandalagið er því stöðugt aðleitast við að bæta getu sína til að sinna bæði núverandi aðgerðumog hugsanlegum framtíðaraðgerðum.

Í mikilvægum skilningi hafa margar þeirra breytinga sem bandalagiðhefur gengið gegnum á undanförnum hálfum öðrum áratug falið í sérátak til að efla skilvirkni í aðgerðum. Stundum verður vart viðgagnrýni á getu NATO til að aðlagast, til að þróa þærverklagsreglur og þann vígbúnað sem þarf til að takast á viðverkefni nútímans. En þessi gagnrýni virðist oft vera óupplýst ogóhugsuð, því að viðleitni NATO til að aðlaga sig hefur tekist býsnavel. Allur samanburður á herafla NATO í dag við heraflann fyrir 10eða 15 árum sýnir þetta svart á hvítu. Sérhvert bandalagsríki hefurverið að ganga gegnum endurskoðun á áætlunum sínum og uppbygginguvarnarmála til þess að tryggja að herafli þeirra svari kröfumnútímans og í sérhverri hvítbók sem gefin hefur verið út umvarnarmál er endurtekin þörfin á færanleika, úthaldsgetu og nothæfií samræmi við stefnuskjal bandalagsins um varnarmál, þar sem lýster núverandi öryggisumhverfi og leiðum NATO til að takast á viðógnir og úrlausnarefni sem það stendur andspænis, svo og önnurskjöl þar sem settar eru nákvæmari verklagsreglur. Bandalagið íheild hefur farið gaumgæfilega í saumana á stefnumiðum sínum oghugmyndum, herstjórnarkerfi og uppbyggingu heraflans, svo og innraskipulagi og ferlum.

Þörfin á frekari breytingum

Sóknin eftir aukinni skilvirkni í hernaðaraðgerðum er hins vegarendalaus. Þetta er að hluta til vegna þess að breytt starfsemivekur upp nýjar kröfur, að minnsta kosti í tvennum skilningi. Ífyrsta lagi breytast kröfur einstakra vígvalla með tímanum, einkumað því er varðar vígbúnaðinn sem þörf er á. Sú hefur t.d. veriðraunin í fyrrum Júgóslavíu. Í öðru lagi er ráðist í nýjar tegundiraðgerða sem krefjast nýrra leiða sem venjulega bætast við og erustundum öðru vísi en þær sem fyrri aðgerðir hafa krafist. Kröfuralþjóðlegu öryggissveitarinnar í Afganistan (ISAF),friðargæsluliðsins í Kosovo (KFOR), aðgerðarinnar ActiveEndeavour og þjálfunarsveitar NATO í Írak eru t.a.m. afarólíkar, en þær verður allar að uppfylla á sama tíma. Þörfin áfrekari breytingum skapast einnig af þeirri staðreynd að NATO á enneftir að ná fullnægjandi árangri í umbótum á ýmsum skilvirkni- ogsamhæfingarþáttum í hernaðaraðgerðum sínum.

Sérstakt vandamál hefur skapast við að laga vígbúnaðinn aðskuldbindingum. Oft er gjá milli pólitískra skuldbindinga um aðgrípa til aðgerða og liðsaflans sem lagður er til eða þörf er á tilað ráðast í þær. Í mörgum tilvikum stafar þetta ekki af misræmimilli þess takmarks sem við stefnum að og þeirra úrræða sem viðbúum yfir. Þó að bandalagsríkin hafi staðið í stappi við að útvegaörfáar þyrlur fyrir alþjóðlegu öryggissveitirnar (ISAF) voru sömuþjóðir reiðubúnar til að leggja til u.þ.b. 100 slíkar strax eftirflóðbylgjuna í Asíu.

Þrenns konar vandamál virðast skýra þetta þráláta misræmi millipólitískra ákvarðana um aðgerðir og uppfyllingar krafna um þannbúnað og herafla sem þarf til verksins. Þessi vandamál snúast umpólitískan vilja, tiltækan herafla og getu. Leiðtogumbandalagsríkjanna hefur um nokkurt skeið verið kunnugt um þessivandamál og innbyrðis tengsl þeirra. Fyrir tveimur árum létþáverandi framkvæmdastjóri, George Robertson lávarður, í ljósáhyggjur sínar af vilja og getu NATO ríkja til þess að uppfyllapólitískar skuldbindingar sem þau hefðu tekist á hendur, annaðhvort á vettvangi NATO eða öðrum vettvangi, með viðeigandihernaðarlegum framlögum. Ástæðurnar fyrir þessu ástandi mála sagðihann að væru flóknar en mætti setja undir einn hatt, sem hannnefndi „nothæfi”. Hann rökstuddi þá skoðun sína að efbandalagsríkin gerðu ekki verulega mikið stærri hluta af heraflasínum nothæfan til að sinna þeim skuldbindingum sem þau höfðutekist á hendur, og væru þau ekki reiðubúin til að beita honum aðþví marki og með þeim hætti sem þyrfti til að ná árangri, værihætta á kreppuástandi í þeim alþjóðlegu stofnunum þar sembandalagið hefði tekið á sig viðkomandi skuldbindingar.

Gjáin milli skuldbindinga og tiltæks herafla hefur verið á dagskráhjá NATO í nokkur ár og til að brúa hana eru ýmis átaksverkefni ígangi sem hluti af almennri viðleitni til að ná fram aukinniskilvirkni í aðgerðum. Námskeið, sem haldið var að tilstuðlanYfirstjórnar umbreytingarmála í apríl 2004 í Norfolk í Virginíu,með þátttöku framkvæmdastjóra NATO, Jaap de Hoop Scheffer, ogsendiherra NATO, var sérlega mikilvægur liður í að greina ástæðurmisræmisins og benda á það sem gera þyrfti til að leiðrétta það.Þess vegna eru hin ýmsu verkefni sem verið er að vinna að á þessusviði, þ.m.t. til að bæta liðssöfnunarferli bandalagsins og aukanothæfi herafla bandalagsríkjanna, stundum í einu lagi nefnd„Norfolk verkefnaskráin”. Einnig er í gangi annað átaksverkefni,sem er nátengt því markmiði að efla skilvirkni og samhæfa þááætlanagerð í varnarmálum sem unnin er í hinum ýmsu deildum innanNATO, en það er þróun Samræmdra pólitískraverklagsreglna.

Liðssöfnun

Bandalagið þarf að leggja til liðsafla í margs konar oglangvarandi starfsemi. Hefðbundnar ráðstafanir, sem jafnan hefurverið beitt til liðssöfnunar fyrir tilteknar aðgerðir – þ.e. aðþjóðir bjóði lið sitt formlega fram í tiltekinn tíma á grundvelliþarfagreiningar sem heryfirvöld NATO hafa tekið saman – hafa í æríkara mæli virst ófullnægjandi – of þröngar, skammvinnar ogfyrirhyggjulausar, og í litlu samræmi við almennarherstyrksáætlanir bandalagsins. Bandamenn hafa þess vegna samþykktýmsar ráðstafanir til að bæta úr þessum annmörkum.

Eitt mikilvægt átaksverkefni í þessum efnum hefur verið að koma áfót árlegum alþjóðlegum liðssöfnunarráðstefnum til þess að fjalla ábreiðum grunni og til lengri tíma um heraflaþarfir NATO og almennaviðleitni bandalagsríkjanna til þess að mæta þeim. Auðveldara ættiað vera fyrir bandamenn að útvega herafla með 12 mánaða fyrirvaraen, t.d., með 12 daga fyrirvara, einkum þegar þeir sjá að aðrirbandamenn axla einnig verulega byrði vegna aðgerða og þeir erufullvissaðir um að áætlanir séu fyrir hendi um að láta nýjarsveitir taka við af þeim eftir viðeigandi tíma. Fyrsta árlegaráðstefnan af þessum toga var haldin í æðstu höfuðstöðvumEvrópuherstjórnar NATO í nóvember 2004, og við erum nú að læra þærlexíur sem fengust af þeirri reynslu til að bæta slíkar ráðstefnurí framtíðinni. Ennfremur erum við að skoða hvernig betur megi takameð í reikninginn hugsanleg framlög samstarfsríkjanna og annarraríkja sem standa utan NATO þegar verið er að safna liði til aðgerðaundir forystu NATO sem varða þau ríki.

Nothæfi

Eins og bent var á hér áður eiga áhyggjur af nothæfi liðsaflabandalagsins sér nokkurra ára sögu. Áherslan á að gera liðsaflafæranlegri og leiðangurshæfari var eitt af meginviðfangsefnumPrag-skuldbindingarinnar um vígbúnað og eldri áætlana NATO umvarnarviðbúnað. Í því fólst viðurkenning á því að herir sumrabandamanna miðuðust enn að of miklu leyti við landvarnir og hentuðuekki í verkefni til að draga úr hættuástandi utan hefðbundinssvæðis bandalagsins á borð við þau sem NATO sinnir nú og er líklegttil að sinna í framtíðinni. Á leiðtogafundinum í Istanbúl í júnísíðastliðnum samþykktu varnarmálaráðherrar NATO að hleypa krafti íviðleitni einstakra þjóða til að bæta nothæfi herja sinna. Nánartiltekið samþykktu þeir að 40 prósent af öllum landher hverrarþjóðar skyldi vera byggður upp, undirbúinn og útbúinn til að sinnastarfsemi fjarri heimaslóðum á vegum NATO eða annarra stofnana, ogað 8 prósent af öllum landherstyrk ætti annað hvort að vera aðsinna, eða vera ætlaður til að sinna, langvarandi aðgerðum áhverjum tíma. Þeir samþykktu einnig þörf á landsbundnumnothæfismarkmiðum til að bæta upp þessi pólitísku markmiðstjórnmálaleiðtoga. Þeir fólu jafnframt Atlantshafsráðinu að þróamælikvarða á framlag og afrakstur – á borð við mannafla,leiðangursbúinn mannafla, getu til þess að starfa á sjálfbæran háttfjarri heimaslóðum, fjárveitingar til aðgerða og fjárveitingar tilbúnaðar – til þess að fá breiðari mynd af því hversu velbandalagsríkjunum miði í umbreytingu á herafla sínum og til að notasem viðmið, sem sérhvert bandalagsríki gæti borið frammistöðu sínasaman við.

Sóknin eftir aukinni skilvirkni íhernaðaraðgerðum er endalaus

Þetta starf er nú í gangi. Þjóðir hafa lagtfram upplýsingar um frammistöðu sína miðað við 40 prósent og 8prósent nothæfismarkmiðin. Í stórum dráttum benda upplýsingarnartil þess að þótt ýmis bandalagsríki uppfylli nú þegar eða séujafnvel komin fram úr markmiðunum sem sett voru í Istanbúl eruönnur ríki á eftir – að hluta til vegna þess að bandalagsríkin eruá mismunandi stigum í endurskipulagningu herafla síns. Ýmisbandalagsríki, þ.m.t. sum þeirra sem þegar uppfylla eða eru kominfram úr markmiðunum, hafa einnig veitt upplýsingar um áætlanir umað bæta nothæfi herafla síns enn frekar í framtíðinni. Hins vegarer mikilvægt að hafa hugfast að umtalsverðum breytingum á þessusviði er ekki unnt að hrinda í framkvæmd á einni nóttu.

Ekki er ennþá tryggt að þetta verkefni skili árangri. Þótt þaðhafi dregið athygli stjórnvalda í sumum löndum að vandkvæðum ísambandi við nothæfi landsherja sinna og auk þess hvatt tiláætlanagerðar um síðari umbætur eru þær upplýsingar sem gefnar hafaverið ekki nægilega samanburðarhæfar. Af því leiðir að afar erfitter að fá einhverja heildarhugmynd um nothæfi bandalagsherjanna eðaþá, í sumum tilvikum, að meta með nákvæmum hætti nothæfi heraflatiltekins bandalagsríkis. Því er þörf á frekari vinnu til þess aðgera landstölurnar nægilega samanburðarhæfar til að hafa megi afþeim gagn, í ljósi þess hversu mismunandi skipulag heraflans er hjáeinstökum bandalagsþjóðum. Vinna á þessi sviði hefur hingað tilbeinst að landherjum, þar sem fleiri vandkvæði eru á leiðangursbúaþá og halda þeim uppi fjarri heimalandinu en í tilviki flug- eðasjóhers. Huga þarf samt einnig að því að setja markmið fyrir flug-og sjóherinn. Einnig þarf að sinna því betur að endurbæta oghugsanlega fjölga mælikvörðunum á framlög og afrakstur.

Samræmdar pólitískar verklagsreglur

Á leiðtogafundinum í Istanbúl fólu leiðtogar bandalagsríkjannaAtlantshafsráðinu að undirbúa til umfjöllunar samræmdar pólitískarverklagsreglur til stuðnings við varnarstefnu bandalagsins í heildog öll vígbúnaðarmálefni, herstyrksáætlanir og upplýsingavinnslu.Þessu átaksverkefni er ætlað að auka pólitískt vægi skuldbindingaeinstakra þjóða um að bæta vígbúnað og hjálpa á sama tíma til viðað samræma ýmsa „sérþekkingu” sem felst í hönnun, þróun og nýtinguvígbúnaðar.

Í ljósi umræðna sem hingað til hafa farið fram í höfuðstöðvum NATOum tilgang, umfang og eðli þessara samræmdu pólitískuverklagsreglna virðist ljóst að um verður að ræða stutt pólitísktskjal þar sem verður að finna leiðbeiningar um frekari umbreytingubandalagsins. Nánar til tekið verður þar að finna leiðbeiningar umhvernig þróa skuli heri bandalagsins og annan vígbúnað íframtíðinni og jafnframt hvernig safna skuli upplýsingum sem komaað gagni við skilgreiningu vígbúnaðarþarfa framtíðarinnar. Þettaskjal mun skipa sér á milli varnarstefnu bandalagsinsannars vegar og skjala þar sem veitt er leiðsögn á sérsökum sviðumáætlanagerðar, á borð við leiðsögn ráðherranna umherstyrksáætlanir, hins vegar. Þó að þessar samræmdu pólitískuverklagsreglur verði í samræmi við varnarstefnu bandalagsins verðaþar jafnframt teknar inn í myndina þær breytingar sem orðið hafa áöryggisumhverfinu frá því árið 1999.

Skjalið mun leggja línurnar á öllum sviðum áætlanagerðar semtengjast þróun vígbúnaðar. Meðal þeirra eru hin hefðbundnu sviðáætlanagerðar – herafli; vopnabúnaður; samráð, herstjórn ogeftirlit (C3); flutningafræði; aðföng; kjarnorkumál; og skipulagalmannavarna. Auk þess mun skjalið einnig hafa áhrif á aðravígbúnaðartengda starfsemi á borð við skipulagningu loftvarna ogstöðlun. Þetta mun einnig greiða fyrir upplýsingaflæði íáætlanagerð einstakra landa, einkum til þess að greiða fyrirsamstarfshæfni. Ætlunin er að vinna að aukinni samhæfingu íáætlunargerð, bæði í einstökum löndum og sameiginlega. Því ætti þarað koma fram hverju bandalagið vill áorka, einkum að því er varðarstarfshæfni á átakavettvangi í nýju öryggisumhverfi. Í því verðureinnig fólgið stjórnunarferli til að stuðla með stöðugum ogkerfisbundnum hætti að því að ávallt sé gætt samræmis viðáætlanagerð.

Atlantshafsráðið hefur mælt svo fyrir að hinar samræmdu pólitískuverklagsreglur og tillaga að stjórnunarferli skuli lagðar fyrirráðið eins fljótt og auðið er og eigi síðar en í árslok.

Þessi átaksverkefni – varðandi liðsöflunarferlið, nothæfi ogsamræmdu pólitísku verklagsreglurnar – eru mikilvæg verkfæri til aðtryggja skilvirkni bandalagsins í aðgerðum. Þar fyrir utan eruönnur jafnmikilvæg átaksverkefni í Norfolk verkefnaskránni á borðvið átak til að bæta upplýsingamiðlun og til að uppfæra nálgun NATOað því er varðar sameiginlega fjármögnun. Allir þessir mælikvarðargera þó einungis gagn ef þeim er beitt með hnitmiðuðum hætti. Þaðkrefst pólitísks vilja – staðfests ásetnings allra bandalagsríkjaað sjá til þess að aðgerðir NATO skili árangri og að leggja sitt afmörkum til að koma því til leiðar.

Steve Sturm er forstjóri Skrifstofuvarnarstefnu og viðbúnaðar í Varnarstefnu- og skipulagsdeildNATO.