Aspecte militare

Un drum lung şi sinuos: Decalajul dintre angajamente şi disponibilitatea forţelor se află pe agenda NATO de câţiva ani

Operaţiile de răspuns în cazul crizelor audevenit un element cheie al contribuţiei NATO la pacea şisecuritatea internaţională, iar succesul acestor operaţii este înmare măsură perceput ca un etalon pentru măsurarea relevanţeicontinue a Alianţei. Desigur, capabilitatea militară a NATOreprezintă doar o parte a motivului existenţei sale şi se poatespune că rolul său politic este mai important. Ca un punct focal alunei game largi şi din ce în ce mai mari de parteneriate, NATOcontribuie prin multe modalităţi de natură non-militară larealizarea păcii şi a stabilităţii. Dar în cazul tuturor acestorfuncţii, valoarea specifică a Alianţei este strâns legată deabilitatea sa de a transpune consultările şi acordurile politiceîntr-o acţiune militară colectivă. De aceea, NATO urmăreştepermanent să-şi îmbunătăţească abilitatea de a desfăşura atâtoperaţiile sale curente, cât şi pe cele viitoare.

Într-un anumit sens, multe dintre transformările pe care Alianţale-a iniţiat în ultimul deceniu şi jumătate au reprezentat eforturiconştiente pe care aceasta le-a făcut pentru a-şi întărieficacitatea operaţională. Uneori, capacitatea NATO de a se adaptaşi a dezvolta noi proceduri şi capabilităţi, necesară pentru a facefaţă provocărilor contemporane, este criticată. Dar aceste criticipar deseori să fie un reflex al lipsei de informare, deoareceeforturile de adaptare depuse de NATO au înregistrat un maresucces. Orice comparaţie dintre forţele aliate din ziua de astăzişi cele de acum 10-15 ani în urmă demonstrează acest lucru. Toţialiaţii au parcurs sau sunt în cursul unui proces de analiză aprogramelor şi structurilor lor de apărare, pentru a fi siguri căforţele pe care le deţin corespund cerinţelor actuale, iar toateCărţile Albe reamintesc nevoia de a asigura capacitatea dedislocare, sustenabilitatea şi gradul de utilizare a forţelorconform atât Concepţiei Strategice a Alianţei, documentul caredescrie mediul strategic şi modalităţile în care NATO abordeazăameninţările şi provocările cărora trebuie să le facă faţă, cât şialtor documente directoare detaliate. În mod colectiv, Alianţa şi-arevizuit total strategia şi concepţiile, structura forţelor şistructura de comandă, precum şi organizarea şi procedurile saleinterne.

Nevoia pentru continuarea schimbării

Oricum, căutările în vederea realizării unei mai mari eficienţeoperaţionale nu se sfârşesc niciodată. Acest lucru se datorează, înparte, cerinţelor impuse de schimbările în domeniul operaţiilor,cel puţin din două puncte de vedere. În primul rând, cerinţeleanumitor teatre operaţionale, în special în sensul nevoii decapabilităţi, evoluează în timp. Acesta a fost, de exemplu, cazulîn fosta Iugoslavie. În al doilea rând, noile operaţii lansatecreează cerinţe care sunt de obicei suplimentare şi uneori diferitefaţă de cele ale operaţiilor anterioare. Cerinţele ForţeiInternaţionale de Asistenţă de Securitate (ISAF) din Afganistan,Forţei Kosovo, Operaţiei Active Endeavour şi ale MisiuniNATO de Instruire în Irak sunt diferite între ele, însă trebuieîndeplinite simultan. Dar nevoia pentru continuarea schimbării estede asemenea generată de faptul că NATO trebuie încă să realizezesuficiente progrese în îmbunătăţirea diferitelor componente aleeficacităţii operaţionale sau în inter-relaţionarea acestoraîntr-un tot coerent.

O problemă specifică o pune realizarea corespondenţei dintrecapabilităţi şi angajamente. Deseori, există un decalaj întreangajamentele politice pentru lansarea operaţiilor şi furnizareaforţelor solicitate pentru desfăşurarea operaţiilor. Dar în multecazuri, acesta nu este rezultatul discrepanţei dintre scopurileurmărite şi mijloacele avute la dispoziţie. Astfel, în timp cealiaţii se luptau să furnizeze câteva elicoptere pentru ISAF,aceiaşi aliaţi erau pregătiţi să ofere rapid aproximativ o sută deelicoptere imediat după catastrofa produsă de Tsunami înAsia.

Pot fi identificate trei categorii de probleme care cauzeazăaceastă discrepanţă persistentă între deciziile politicereferitoare la operaţii şi îndeplinirea corespunzătoare adeclaraţiilor privitoare la cerinţe: voinţa politică, resursele şicapabilităţile. Liderii aliaţi sunt conştienţi de aceste problemeşi de inter-dependenţa lor. Cu doi ani în urmă, lordul Robertson,secretarul general NATO de atunci, şi-a exprimat îngrijorarea faţăde dorinţa şi capacitatea ţărilor NATO de a îndeplini, din punct devedere militar, angajamentele pe care şi le asumaseră politic, încadrul Alianţei sau sub alte auspicii. Cauzele pentru aceastăsituaţie, spunea el, erau complexe, dar puteau fi grupate subumbrela „gradului de utilizare a forţelor”. Lordul Robertsonsusţinea că, în cazul în care guvernele aliate nu făceau astfelîncât o mai mare parte a forţelor lor să poată fi folosită pentruîndeplinirea angajamentelor pe care le acceptaseră şi nu eraupregătite să întrebuinţeze aceste forţe la scara corespunzătoare şiîn modul necesar pentru asigurarea succesului, exista risculapariţiei unor crize în forumurile internaţionale în care Alianţaîşi asumase angajamente politice semnificative.

Decalajul dintre angajamentele asumate şi forţele puse ladispoziţie se află pe agenda NATO de câţiva ani şi, ca parte a uneiîncercări mai ample de obţinere a unei eficacităţi operaţionalesporite, se depun eforturi pentru eliminarea acestuia. Un seminardesfăşurat sub auspiciile Comandamentului Aliat pentruTransformare, în aprilie 2004, la Norfolk, Virginia, la care auparticipat secretarul general Jaap de Hoop Scheffer şi ambasadoriiţărilor membre la NATO, a fost deosebit de util pentruidentificarea cauzelor decalajului şi a ceea ce trebuie făcutpentru a-l depăşi. Drept urmare, câteva elemente ale activităţii înacest domeniu, inclusiv îmbunătăţirea procesului prin care sunt„generate” forţele pentru operaţii şi creşterea gradului deutilizare a forţelor, sunt denumite uneori „Agenda Norfolk”.Totodată, există încă o iniţiativă care urmăreşte un scop înrudit,acela de a spori eficacitatea şi coerenţa diferitelor activităţi deplanificare a apărării în cadrul NATO, respectiv dezvoltareaDirectivei Politice Generale.

Generarea forţelor

Alianţa trebuie să furnizeze forţe pentru operaţii multiple şi delungă durată. Aranjamentele tradiţionale prin care forţele sunt înmod repetat „generate” pentru anumite operaţii – deşi în mod formalsunt puse la dispoziţie de ţări pentru anumite perioade de timp, pebaza unei liste de cerinţe elaborate de Autorităţile Militare aleNATO – sunt din ce în ce mai puţin satisfăcătoare: prea limitate,pe termen scurt şi reactive, precum şi slab conectate la procesulde planificare a forţelor. De aceea, aliaţii au convenit un numărde măsuri pentru remedierea acestor deficienţe.

Nu există sfârşit în încercarea de a crea omai mare eficacitate operaţională

Una dintre iniţiativele importante în acestsens a fost inaugurarea conferinţelor anuale de generare a forţelorla nivel global, pentru a oferi o viziune mai cuprinzătoare şi peun termen mai lung în privinţa nevoilor operaţionale ale NATO şi aeforturilor generale ale aliaţilor de a le îndeplini. Ar trebui caaliaţilor să le fie mai uşor să furnizeze forţe într-un interval de12 luni de la primirea solicitării, decât, să spunem, în 12 zile,mai ales atunci când aceştia ştiu că alţi aliaţi şi-au asumat oparte semnificativă din sarcinile operaţionale şi au primitasigurări că există un plan de înlocuire a contingentelor lor, dupăo anumită perioadă de timp. Prima dintre aceste conferinţe anuale aavut loc la Comandamentul Suprem al Puterilor Aliate din Europa, înnoiembrie 2004, iar în prezent tragem învăţămintele din aceastăexperienţă pentru a putea îmbunătăţi viitoarele conferinţe. Înplus, analizăm modul în care contribuţiile potenţiale ale ţărilorpartenere şi cele ale altor ţări non-NATO pot fi mai bine luate încalcul în procesul de generare a forţelor pentru operaţiile condusede NATO, în care acestea sunt implicate.

Gradul de utilizare a forţelor

Aşa cum am arătat mai devreme, preocuparea pentru gradul deutilizare a forţelor Alianţei este veche de câţiva ani. Accentul perealizarea unor forţe mai uşor dislocabile şi sustenabile a fostuna dintre temele Angajamentului privind Capabilităţile de la Pragaşi a Iniţiativei privind Capabilităţile de Apărare. Acesta reflectăo recunoaştere a faptului că unele forţe ale aliaţilor au încontinuare o configuraţie excesiv centrată pe asigurarea apărăriiteritoriale şi că acestea nu corespund operaţiilor de răspuns încazul crizelor, pe care NATO le desfăşoară în prezent şi le vadesfăşura şi în viitor dincolo de teritoriul Alianţei. La Summit-ulde la Istanbul din iunie 2004, miniştrii apărării din ţările NATOau convenit sporirea eforturilor la nivel naţional în vedereacreşterii gradului de utilizare a forţelor. În mod concret, ei auconvenit ca 40% din totalul forţelor terestre ale fiecărei ţări săfie restructurate, pregătite şi echipate pentru a fi dislocate înoperaţii sub egida NATO sau sub altă egidă, precum şi ca 8% dintotalul forţelor terestre să fie angajate sau destinate pentru aputea desfăşura operaţii de lungă durată, în orice moment. Deasemenea, miniştrii apărării au căzut de acord asupra necesităţiistabilirii nivelurilor care trebuie atinse de aliaţi în privinţagradului de utilizare a forţelor, pentru a complementa acesteobiective politice la nivel înalt. Totodată, ei au însărcinatConsiliul Nord-Atlantic să elaboreze indicatori privindinvestiţiile şi beneficiile rezultate – cum ar fi mărimeapersonalului, personalul dislocabil, capabilităţile pentrudesfăşurarea operaţiilor de lungă durată, cheltuielile pentruoperaţii şi cheltuielile pentru echipament – pentru a oferi ovedere mai largă asupra măsurii în care aliaţii îşi transformă cusucces forţele, precum şi un etalon pentru performanţele fiecăruialiat.

Această activitate este acum în curs de desfăşurare. Ţările auoferit date privind progresul realizat în atingerea obiectivelor deutilizare a forţelor de 40% şi 8%. În general vorbind, informaţiileprimite indică faptul că, în timp ce unii aliaţi au îndeplinit sauchiar au depăşit obiectivele fixate la Istanbul, alţii nu au reuşitsă o facă, în parte deoarece aliaţii se găsesc în stadii diferiteale procesului de restructurare a forţelor lor. Unii aliaţi,inclusiv dintre cei care au îndeplinit sau depăşit obiectivele, auoferit informaţii privind planurile lor de a-şi îmbunătăţi gradulde utilizare a forţelor în viitor. Totuşi, este important săreţinem că schimbările semnificative în acest domeniu nu pot firealizate peste noapte.

Succesul acestui exerciţiu nu este încă asigurat. Deşi acesta afost util în atragerea atenţiei unor capitale asupra problemelorprivind gradul de utilizare a forţelor lor şi, ca un beneficiusuplimentar, a iniţiat planuri pentru perfecţionarea în continuarea acestuia, datele furnizate până acum nu pot fi comparate în modadecvat. Drept urmare, este extrem de dificil să se realizeze oevaluare generală a gradului de utilizare a forţelor aliaţilor sau,în anumite cazuri, să se poată aprecia cu exactitate gradul deutilizare a forţelor în cazul unui anumit aliat. De aceea, ţinândcont de faptul că aliaţii îşi organizează forţele în modalităţidiferite, trebuie depuse mai multe eforturi pentru ca cifrele lanivel naţional să permită comparaţii practice. Dar fixareaobiectivelor pentru forţele aeriene şi maritime trebuie de asemeneaavută în vedere. Şi trebuie să acordăm în continuare atenţierefacerii şi, probabil, sporirii pachetului iniţial de etaloanepentru măsurarea investiţiilor şi a beneficiilor.

Directiva politică generală

La Summit-ul de la Istanbul, liderii aliaţi au trasat ConsiliuluiNord-Atlantic sarcina să pregătească directiva politică generală însprijinul Concepţiei Strategice în privinţa tuturoraspectelor capabilităţilor, domeniilor planificării şi ainformaţiilor Alianţei. Această iniţiativă urmăreşte să sporeascăimportanţa deciziei politice aflată la baza angajamentelornaţionale de a îmbunătăţi capabilităţile şi a contribui, în acelaşitimp, la armonizarea diferitelor „discipline” implicate înproiectarea, dezvoltarea şi plasarea în teren acapabilităţilor.

Din perspectiva discuţiilor care au avut loc până în prezent lasediul NATO privind scopul şi caracterul Directivei PoliticeGenerale, este evident că aceasta va fi un document politic concis,care să ofere direcţiile pentru transformarea în continuare aAlianţei. În mod concret, documentul va conţine liniile directoarepentru dezvoltarea viitoarelor forţe ale Alianţei şi a altorcapabilităţi, precum şi pentru furnizarea de informaţii relevanteîn vederea definirii viitoarelor cerinţe în domeniulcapabilităţilor. El se va poziţiona între Concepţia Strategică, pede o parte, şi documentele care oferă liniile directoare pentruanumite domenii ale planificării, precum Directiva Ministerialăpentru Planificarea Forţelor, pe de alta. Deşi va rămâneconsecventă faţă de Concepţia Strategică, Directiva PoliticăGenerală va lua în considerare schimbările produse în mediul desecuritate începând din 1999.

Documentul va guverna toate activităţile sau domeniileplanificării implicate în dezvoltarea capabilităţilor. Acesteainclud domeniile tradiţionale ale planificării – forţele,armamentele, consultările, comanda şi controlul (C3), logistica,resursele, problematica nucleară şi planificarea urgenţelor civile.Dar va influenţa, de asemenea, alte activităţi legate decapabilităţi, cum ar fi planificarea apărării spaţiului aerian şistandardizarea. Totodată, va contribui la realizarea unei informăriîn cadrul activităţilor naţionale de planificare, mai ales pentru apromova interoperabilitatea. Ceea ce se urmăreşte este promovareaunei mai mari coerenţe între diferitele activităţi de planificarela nivel naţional şi colectiv. În vederea îndeplinirii acestorscopuri, documentul trebuie să indice ce anume doreşte Alianţa sărealizeze, în special din punct de vedere operaţional, în noulmediu de securitate. Totodată, acesta va defini un mecanism degestionare pentru a încuraja, în mod neîntrerupt şi sistematic,continuitatea diferitelor activităţi de planificare.

Consiliul Nord-Atlantic a trasat sarcina ca Directiva PoliticăGenerală şi o propunere privind mecanismul de gestionare să fieînaintate spre aprobare cât mai curând posibil, nu mai târziu desfârşitul acestui an.

Aceste iniţiative – privind procesul de generare a forţelor,gradul de utilizare a forţelor şi Directiva Politică Generală –reprezintă instrumente pentru garantarea eficacităţii operaţionalea Alianţei. În plus, mai există şi alte iniţiative de o importanţăsimilară în cadrul Agendei Norfolk, cum ar fi eforturile deîmbunătăţire a schimbului de informaţii şi de actualizare aabordării NATO în privinţa finanţării comune. Dar toate acestemăsuri se vor dovedi utile numai dacă sunt aplicate consecvent.Acest lucru necesită existenţa unei voinţe politice – hotărâreatuturor aliaţilor de a vedea că operaţiile NATO se desfăşoară cusucces şi de a juca un rol echitabil în asigurareaacestuia.

Steve Sturm este directorul Direcţieipentru Politică şi Capabilităţi de Apărare din cadrulDepartamentului pentru Politica şi Planificarea Apărării alNATO.