Sprawy wojskowe

Długa i kręta droga: Luka pomiędzy zobowišzaniami, a zdolnoœciami sił jest od kilku lat stałym tematem w NATO

Operacje reagowania kryzysowego stały siękluczowym wkładem NATO do pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego,a sukces tych operacji jest powszechnie postrzegany jako wyznaczniksłużšcy do oceny dalszej przydatnoœci Sojuszu. Potencjał wojskowyNATO jest oczywiœcie tylko jednym elementem jego raison d’etre –jego polityczna rola jest być może nawet ważniejsza. Jako oœlicznych i rosnšcych kręgów partnerstwa, NATO w rozmaityniewojskowy sposób przyczynia się do pokoju i stabilnoœci. Jednakprzy wszystkich tych funkcjach, jego szczególna wartoœć w dużymstopniu polega na zdolnoœci do przekładania politycznychkonsultacji i porozumień na wspólne działanie wojskowe. W wynikutego, Sojusz nieustannie stara się podnieœć swojš zdolnoœć doprowadzenia zarówno bieżšcych, jak i oczekiwanych operacji.

W ważnym sensie, wiele spoœród zmian, które w ostatnich 15 latachprzedsięwzišł Sojusz było œwiadomym dšżeniem do wzmocnienia jegoefektywnoœci operacyjnej. Można czasem natknšć się na krytykęzdolnoœci NATO do dostosowywania się oraz wypracowywania procedur izdolnoœci potrzebnych do zmagania się ze współczesnymi wyzwaniami.Jednak często wydaje się, że ten krytycyzm bierze się zniedoinformowania, jako że wysiłki NATO zmierzajšce do dostosowaniaodniosły znaczšce sukcesy. Każde porównanie obecnych sił Sojuszu ztymi sprzed 10 i 15 lat pokaże ten fakt. Każde z państwczłonkowskich przechodziło i przechodzi ocenę swoich programów istruktur obronnych, co ma zapewnić ich dostosowanie dowspółczesnych wymagań i każda Biała Księga w dziedzinie obronypowtarza koniecznoœć zapewnienia zdolnoœci do rozmieszczania,zdolnoœci do utrzymania i użytecznoœci zgodnie z KoncepcjšStrategicznš Sojuszu – dokumentem opisujšcym œrodowiskostrategiczne oraz sposoby, w jakie Sojusz ma sobie radzić zzagrożeniami i wyzwaniami, przed którymi stoi, a także z innymidokumentami zawierajšcymi bardziej szczegółowe wskazówki. WspólnieSojusz dokonał całoœciowej przebudowy jego strategii i koncepcji,struktur dowodzenia i sił oraz wewnętrznej organizacji iprocedur.

Potrzeba przyszłych zmian

Jednak dšżenie do większej efektywnoœci operacyjnej nigdy się niekończy. Wynika to z wymogów stawianych przez zmiany organizacyjne –przynajmniej na dwa sposoby. Po pierwsze, wymogi konkretnychoperacyjnych teatrów działań zmieniajš się z biegiem czasu,zwłaszcza, jeœli chodzi o niezbędne zdolnoœci. Tak działo się naprzykład w byłej Jugosławii. Po drugie, rozpoczynane sš noweoperacje, co tworzy potrzeby, które sš zwykle zwielokrotnieniempotrzeb wynikajšcych z poprzednich operacji, a czasem sš od nichodmienne. Potrzeby Wielonarodowych Sił Wspierajšcych Bezpieczeństwo(ISAF) w Afganistanie, sił NATO w Kosowie, operacji ActiveEndeavour oraz Misji Szkoleniowej NATO w Iraku bardzo różnišsię od siebie, a muszš być spełniane jednoczeœnie. Jednak potrzebadalszych zmian wynika także z faktu, że wiele jeszcze zostało dozrobienia, aby poprawić różne elementy efektywnoœci operacyjnej,albo powišzać je w spójnš całoœć.

Szczególny problem narósł w zwišzku z dostosowywaniem zdolnoœci dozobowišzań. Często istnieje luka pomiędzy politycznymizobowišzaniami do rozpoczęcia operacji, a zapewnieniem sił, jakichoperacja ta wymaga. W wielu przypadkach nie wynika to jednak zrozbieżnoœci pomiędzy celami, jakie chcemy osišgnšć, a œrodkami,które mamy do dyspozycji. Chociaż państwa członkowskie miały bardzoduże trudnoœci z zapewnieniem choćby kilku helikopterów dla ISAF,te same państwa wykazały się gotowoœciš do bardzo szybkiegoudostępnienia około setki takich maszyn w bezpoœrednim następstwietsunami w Azji.

Trzy rodzaje problemów zdajš się przyczyniać do tej uporczywieutrzymujšcej się rozbieżnoœci pomiędzy decyzjami politycznymi wsprawie operacji, a rzetelnym wypełnianiem okreœlonych wymogów. Sšto problemy zwišzane z wolš politycznš, œrodkami i zdolnoœciami.Przywódcy państw członkowskich Sojuszu od pewnego czasu majšœwiadomoœć istnienia tych problemów oraz ich wzajemnych zależnoœci.Dwa lata temu ówczesny Sekretarz Generalny Lord George Robertsonwyraził swoje zaniepokojenie w zwišzku z wolš i zdolnoœciš państwNATO do wypełniania zobowišzań wojskowych, podjętych przez nie wwymiarze politycznym, czy to w ramach Sojuszu, czy pod innymiauspicjami. Jak mówił, przyczyny tego stanu rzeczy sš złożone, alemożna je okreœlić w jeden sposób, jako „dostępnoœć”. Robertsonargumentował, że jeżeli państwa członkowskie Sojuszu nie wystawišznacznie większego ułamka swoich sił zbrojnych w gotowoœci dowypełniania podjętych przez siebie zobowišzań i nie będšprzygotowane do zaangażowania tych sił w liczbie i w trybieniezbędnych do osišgnięcia sukcesu operacyjnego, grozi to kryzysemna forach międzynarodowych, gdzie państwa natowskie złożyłystosowne polityczne zobowišzania.

Luka pomiędzy zobowišzaniami, a zdolnoœciami sił jest od kilku latstałym tematem w NATO i wiele przedsięwzięć zwišzanych z jejzamykaniem jest już w trakcie realizacji, co jest częœciš bardziejogólnego dšżenia do wzmocnienia efektywnoœci operacyjnej.Seminarium zorganizowane pod auspicjami Sojuszniczego Dowództwa ds.Transformacji w kwietniu 2004 r. w Norfolk (Wirginia), z udziałemSekretarza Generalnego Jaapa de Hoop Scheffera i ambasadorów przyNATO, miało szczególne znaczenie dla identyfikacji Ÿródeł tejrozbieżnoœci oraz tego, co należy zrobić, aby jš przezwyciężyć. Wrezultacie, różne aspekty prac w tej dziedzinie, w tymudoskonalanie procesu „generowania” sił na potrzeby operacji orazzwiększanie dostępnoœci sił Sojuszu, sš czasami okreœlane jako„Agenda z Norfolk”. Jest jeszcze także inna inicjatywa, œciœlezwišzana z celem, jakim jest wzmacnianie efektywnoœci i spójnoœciróżnych działań NATO w zakresie planowania obrony – jest nišopracowywanie Wszechstronnych WytycznychPolitycznych.

Generowanie sił

Sojusz zmuszony jest zapewniać siły na potrzeby licznych idługotrwałych operacji. Tradycyjne rozwišzania, dzięki którym siłysš raz po raz „generowane” na potrzeby poszczególnych operacji – toznaczy formalne oferowanie jednostek przez państwa członkowskie naokreœlony czas, w oparciu o listy wymogów opracowane przez władzewojskowe NATO – okazywały się coraz mniej zadowalajšce: zbytwšskie, krótkoterminowe i ograniczone do reagowania po fakcie, atakże w zbyt małym stopniu powišzane z procesem planowania sił.Dlatego też państwa członkowskie przystały na szereg œrodkówmajšcych zaradzić tym problemom. v Jednš z ważniejszych inicjatyw wtej dziedzinie była inauguracja cyklu dorocznych konferencjipoœwięconych globalnej generacji sił, majšcych zapewnić bardziejwszechstronny i długoterminowy oglšd potrzeb operacyjnych NATO orazwysiłków państw członkowskich, zmierzajšcych do ich wypełnienia.Dostarczenie sił w cišgu 12 miesięcy od ostrzeżenia powinno byćznacznie łatwiejsze dla państw członkowskich, niż – powiedzmy – wcišgu 12 dni, zwłaszcza, gdy widać, że inni Sojusznicy równieżponoszš znaczšce obcišżenia operacyjne, a państwa sš przekonane, żeistniejš plany zastšpienia ich kontyngentu po upływie stosownegookresu. Pierwsza z tych dorocznych konferencji zostałazorganizowana w Naczelnym Dowództwie Sił Sojuszniczych NATO wEuropie w listopadzie 2004 roku i obecnie jesteœmy w trakciewycišgania wniosków z tego doœwiadczenia, tak aby udoskonalićprzyszłe konferencje. Analizujemy także, jak potencjalny wkładpartnerów i państw nienależšcych do NATO może być lepiejuwzględniony w procesie generowania sił na potrzeby operacji, wktóre państwa te sš zaangażowane.

Możliwoœć użytkowania

Jak zaznaczono wczeœniej, zgoda co do możliwoœci wykorzystania siłSojuszu sięga o kilka lat wstecz. Nacisk na zwiększenie możliwoœcirozwijania sił oraz ich zdolnoœci do samodzielnego przetrwania byłjednym z przewodnich tematów Praskiego Zobowišzania w dziedzinieZdolnoœci i wczeœniejszej Inicjatywy Zdolnoœci Obronnych.Odzwierciedlało to przekonanie, że siły niektórych państwczłonkowskich nadal były nadmiernie skonfigurowane na potrzebyobrony terytorialnej i nieprzydatne do tego typu operacjireagowania kryzysowego poza terytorium Sojuszu, jakie obecnieprowadzi Sojusz i jakich oczekuje się w przyszłoœci. Podczasszczytu w Stambule w czerwcu ubiegłego roku ministrowie obrony NATOzdecydowali się zintensyfikować wysiłki narodowe, aby zwiększyćdostępnoœć ich sił. Konkretnie, zgodzili się, że 40 procentogólnego potencjału sił lšdowych każdego państwa członkowskiegopowinno mieć strukturę, przygotowanie i wyposażenie umożliwiajšceich rozwinięcie na potrzeby odległych operacji pod auspicjami NATOi innych podmiotów, a 8 procent ogólnego potencjału sił lšdowychbędzie nieustannie zaangażowane lub bezpoœrednio zarezerwowane napotrzeby trwajšcych operacji. Ministrowie zgodzili się także zkoniecznoœciš opracowania narodowych celów w zakresie dostępnoœci,które byłyby uzupełnieniem tych celów politycznych formułowanych nawysokim szczeblu. Poprosili również Radę Północnoatlantyckš owypracowanie wejœciowych i wyjœciowych wskaŸników, takich jak siłaosobowa, personel zdolny do rozmieszczenia, zdolnoœć dodługotrwałego rozmieszczenia sił bioršcych udział w operacji orazwydatki na wyposażenie – aby zapewnić szerszy oglšd sukcesów państwczłonkowskich w transformowaniu swoich sił zbrojnych orazprzedstawić kryteria, według których każdy z Sojuszników możeoceniać ich funkcjonowanie.

Dšżenie do większej efektywnoœci operacyjnejnigdy się nie kończy.

Te prace obecnie trwajš. Państwa członkowskieprzedstawiły dane na temat wypełniania przez nie celów „40 i 8” wodniesieniu do dostępnoœci sił.. Ogólnie mówišc, informacje tewskazujš, że – o ile niektóre państwa już teraz spełniajš, a nawetprzekraczajš kryteria wyznaczone w Stambule, inne tego nie robiš –po częœci dlatego, że państwa członkowskie znajdujš się na różnychetapach restrukturyzacji sił. Wielu członków Sojuszu, w tymniektóre z tych, które już spełniajš i przekraczajš kryteria,przedstawiły także informacje o swoich planach w zakresiezwiększania w przyszłoœci dostępnoœci ich sił. Jest jednak ważne,aby pamiętać, że znaczšce zmiany w tej dziedzinie nie dokonajš sięz dnia na dzień.

Sukces tego przedsięwzięcia nie jest jeszcze zagwarantowany.Chociaż w użyteczny sposób zwróciło ono uwagę niektórych stolicpaństw członkowskich na problemy zwišzane z dostępnoœciš ich sił i,przy okazji, zainspirowało plany przyszłych udoskonaleń, daneotrzymane do tej pory nie sš w wystarczajšcy sposób porównywalne. Wrezultacie, niezwykle trudno jest wnioskować ogólnie o dostępnoœcisił zbrojnych państw członkowskich lub – w istocie – precyzyjnieosšdzić tę możliwoœć w odniesieniu do sił konkretnego Sojusznika.Będzie zatem potrzeba więcej pracy, aby doprowadzić do takiejporównywalnoœci liczb przedstawionych przez członków Sojuszu, którajest praktycznie potrzebna, z uwzględnieniem różnych metodorganizowania sił w tych państwach. Prace w tym zakresiekoncentrujš się, jak dotšd na siłach lšdowych, jako że problemy zich rozmieszczaniem i utrzymywaniem sš większe, niż w odniesieniudo sił lotniczych i marynarki. Jednak wyznaczenie docelowychkryteriów dla tych dwu rodzajów sił również musi być rozważone.Większa uwaga zostanie również zwrócona na udoskonalanie, a byćmoże także zwiększenie pierwotnej puli œrodków wejœciowych iwyjœciowych.

Wszechstronne Wytyczne Polityczne

Podczas szczytu w Stambule przywódcy państw członkowskich poleciliRadzie Północnoatlantyckiej opracowanie i przedstawienie imWszechstronnych Wytycznych Politycznych, które wsparłyby KoncepcjęStrategicznš w odniesieniu do wszystkich aspektów potencjału państwczłonkowskich, dyscypliny planowania i wywiadu. Inicjatywa ta ma nacelu zwiększenie politycznej wagi zobowišzań podejmowanych przezposzczególne państwa odnoœnie do poprawy własnych zdolnoœci, ajednoczeœnie zharmonizowanie różnych „dyscyplin” zwišzanych zprojektowaniem, przerzucaniem i wystawieniem zdolnoœci.

W œwietle dyskusji prowadzonych do tej pory w Kwaterze GłównejSojuszu na temat celu, zakresu i charakteru WszechstronnychWytycznych Politycznych, jasne wydaje się, że będzie to krótkidokument polityczny przedstawiajšcy wskazówki co do dalszejtransformacji Sojuszu. Mówišc bardziej szczegółowo, będzie onzawierać wskazówki odnoœnie do tworzenia przyszłych sił zbrojnychSojuszu i innych zdolnoœci, a także do wypracowania danychistotnych do zdefiniowania przyszłych wymogów w zakresiepotencjału. Będzie on czymœ poœrednim pomiędzy KoncepcjšStrategicznš, a dokumentami, które przedstawiajš wytyczneodnoœnie do konkretnych obszarów planowania, takimi jak WytyczneMinisterialne w zakresie Planowania Sił i inne. Pozostajšc wspójnoœci z Koncepcjš Strategicznš, Wszechstronne WytycznePolityczne będš uwzględniać zmiany, które zaszły od 1999roku.

Dokument ten pokieruje wszystkimi działaniami zwišzanymi lubdyscyplinami zwišzanymi z tworzeniem zdolnoœci. W tym zakresiemieszczš się tradycyjne dyscypliny planowania obrony –siły;uzbrojenie; konsultacje; dowodzenie i kontrola (C3); logistyka;zasoby; potencjał nuklearny oraz planowanie cywilne. Dokumentbędzie miał jednak również wpływ na inne działania zwišzane zpotencjałem, takie jak planowanie obrony lotniczej i standaryzacja.Pomoże także w przekazywaniu informacji podmiotom zajmujšcym sięplanowaniem narodowym, zwłaszcza po to, aby promowaćinteroperacyjnoœć. Intencjš jest promowanie większej spójnoœcipomiędzy różnymi działaniami w zakresie narodowego i kolektywnegoplanowania. Dlatego też dokument ten wskazywać będzie na aspiracjeSojuszu, zwłaszcza w kategoriach operacyjnych, w nowych warunkachbezpieczeństwa. Okreœli również mechanizm zarzšdzania, który będziewykorzystany do cišgłego i systematycznego promowania spójnoœciróżnych działań zwišzanych z planowaniem.

Rada Północnoatlantycka poleciła, aby wspomniane WszechstronneWytyczne Polityczne oraz propozycje dotyczšce mechanizmuzarzšdzania były przedstawione tak szybko, jak można, nie póŸniejniż do końca tego roku.

Wspomniane inicjatywy – w zakresie procesu generowania sił,dostępnoœci oraz Wszechstronnych Wytycznych Politycznych – sšważnymi narzędziami majšcymi się przyczynić do zagwarantowaniaskutecznoœci operacyjnej Sojuszu. Co więcej, w „Agendzie z Norfolk”zawarte sš również inne inicjatywy o podobnym znaczeniu, takie jakplany podjęcia wysiłków zmierzajšcych do udoskonalenia wspólnegoużytkowania danych wywiadowczych oraz uaktualnienia podejœcia NATOdo wspólnego finansowania. Jednak wszystkie te posunięcia przyniosšskutek jedynie wtedy, gdy zostanš użytecznie wdrożone. To wymagawoli politycznej – determinacji wszystkich państw członkowskich,aby zapewniać sukces operacji NATO i odgrywać stosownš rolę wprzyczynianiu się do tego.

Steve Sturm jest dyrektorem ZarzšduPlanowania Polityki Obrony i Zdolnoœci w Pionie Polityki iPlanowania Obrony NATO.