Militaire zaken

Lange en bochtige weg: De kloof tussen de toegezegde en de feitelijke beschikbare strijdkrachten staat al een aantal jaren op de NAVO-agenda

Crisisresponsoperaties vormen tegenwoordigeen belangrijk onderdeel van de bijdrage die de NAVO levert aan deinternationale vrede en veiligheid. Het succes van die operatieswordt door velen gezien als een maatstaf voor de blijvenderelevantie van het Bondgenootschap. Het militaire vermogen van deNAVO vormt natuurlijk slechts een deel van haar bestaansgrond, haarpolitieke rol is aantoonbaar belangrijker. Als organisatie diecentraal staat in een groot, en steeds groeiend, aantalpartnerschappen, levert de NAVO allerlei belangrijke niet-militairebijdragen aan vrede en stabiliteit. Maar bij al die functies houdtde unieke waarde van de NAVO toch altijd nauw verband met haarvermogen om politiek overleg eventueel om te kunnen zetten incollectieve militaire actie. Daarom tracht het Bondgenootschapvoortdurend zijn vermogen te verbeteren om zowel de huidige als deeventuele toekomstige operaties te kunnen uitvoeren.

Veel van de veranderingen die het Bondgenootschap de afgelopenvijftien jaar heeft omarmd, zijn vooral ingegeven door de wens deoperationele effectiviteit van de NAVO te verbeteren. Soms hoor jewel eens kritische geluiden over het vermogen van de NAVO om zichaan te passen, om de procedures en vermogens te ontwikkelen dienodig zijn om het hoofd te kunnen bieden aan de uitdagingen vandeze tijd. Maar die kritiek lijkt vaak als een soort reflex tekomen uit een slecht ingelichte hoek, want de inspanningen van deNAVO om zich aan te passen zijn in feite zeer geslaagd te noemen.Iedere vergelijking tussen de huidige Bondgenootschappelijkestrijdkrachten en die van 10 á 15 jaar geleden bewijst dat. IedereNAVO-land heeft zijn defensieprogramma’s en –structuren recentdoorgelicht, of is daarmee bezig, om te zorgen dat zijnstrijdkrachten zijn afgestemd op de eisen van deze tijd. In iederWitboek over defensie staat bovendien te lezen, dat huninzetbaarheid, uithoudingsvermogen en bruikbaarheid moet passen inhet Bondgenootschappelijk Strategisch Concept, het document waarinstaat beschreven hoe de strategische omgeving er uitziet en opwelke wijze de NAVO moet omgaan met de bedreigingen en uitdagingen,waarmee zij wordt geconfronteerd. Ook in meer gedetailleerdebeleidsdocumenten wordt dit herhaald. Het Bondgenootschap heeftcollectief zijn strategie en concepten, zijn bevels- enstrijdkrachtstructuren, en zijn interne organisatie en proceduresgemoderniseerd.

Verdere verandering nodig

Aan de zoektocht naar meer operationele effectiviteit komt echternooit een eind. Gedeeltelijk omdat operaties steeds andere eisenstellen, en omdat de veranderingen zich minimaal op twee vlakkentegelijk afspelen. In de eerste plaats zijn er veranderingendoordat er in een nieuw gebied moet worden geopereerd. Dit vereistvaak heel andere vermogens dan voorheen. Dit was bijvoorbeeld hetgeval in het voormalige Joegoslavië. In de tweede plaats worden ernieuwe operaties opgezet die extra of andere eisen stellen daneerdere operaties. De vereisten voor ISAF (InternationalSecurity Assistance Force) in Afghanistan, KFOR, de OperatieActive Endeavour en de NAVO-Trainingsmissie in Irak, zijntotaal verschillend van elkaar, maar de NAVO moet wel aan al dieverschillende eisen tegelijkertijd kunnen voldoen. Maar de behoefteaan verdere verandering vloeit ook voort uit het feit dat de NAVOnog geen voldoende vooruitgang heeft geboekt met het verbeteren vande verschillende onderdelen van de operationele effectiviteit en erook nog niet in is geslaagd ze samen te voegen tot één coherentgeheel.

Het is met name erg moeilijk gebleken de vermogens af te stemmenop de verplichtingen. Dikwijls gaapt er een kloof tussen hetpolitieke besluit om een operatie aan te gaan, en het daadwerkelijkterbeschikkingstellen van de strijdkrachten die daarvoor nodigzijn. In veel gevallen komt dat niet door een discrepantie tussende doelen die we nastreven en de middelen waarover wij beschikken.Hoewel het de Bondgenoten heel veel moeite kostte om een handjevolhelikopters ter beschikking te stellen voor ISAF, waren dezelfdelanden wel bereid binnen heel korte tijd ruim honderd helikopterste leveren voor hulp na de recente tsunami in Azië.

Er lijken drie problemen ten grondslag te liggen aan deaanhoudende discrepantie tussen de politieke besluiten overoperaties en een betrouwbare invulling van de vastgesteldebehoeften. Dat zijn het gebrek aan politieke wil, middelen envermogens. De Bondgenootschappelijke leiders zijn zich al enigetijd van deze problemen en hun onderlinge relatie bewust. Twee jaargeleden sprak de toenmalige secretaris-generaal Lord GeorgeRobertson zijn bezorgdheid uit over de bereidheid en het vermogenvan de NAVO-landen om in militair opzicht te voldoen aan deverplichtingen die zij politiek op zich hebben genomen, binnen hetBondgenootschap of in andere organisaties. De redenen voor dezesituatie, zo zei hij, waren complex, maar konden wel alle onder denoemer van wat hij “bruikbaarheid” noemde, worden gebracht. Hijbetoogde dat er grote kans was op crises in de internationale forawaarin het Bondgenootschap bepaalde toezeggingen had gedaan, als deBondgenootschappelijke regeringen niet bereid waren een aanzienlijkgroter deel van hun strijdkrachten bruikbaar te maken voor deverplichtingen die ze waren aangegaan en bereid waren ze in tezetten in de aantallen en op de manieren die nodig zijn omoperationeel succes te kunnen behalen.

De kloof tussen verplichtingen enerzijds en de beschikbaarheid vanstrijdkrachten anderzijds staat al een aantal jaren op de agendavan de NAVO en er zijn in het grotere streven naar meeroperationele effectiviteit al een aantal maatregelen in gang gezetom die kloof te dichten. Onder auspiciën van het GeallieerdCommando voor Transformatie is in april 2004, in Norfolk, Virginia,een zeer belangrijk seminar gehouden, waaraan werd deelgenomen doorsecretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer en een aantalNAVO–ambassadeurs. Hier werden de oorzaken van de discrepantiegeanalyseerd en werd vastgesteld wat er moest gebeuren om die wegte nemen. Dit had tot gevolg dat de verschillende onderdelen vanhet werk op dit terrein, inclusief het verbeteren van het“strijdkrachtgeneratieproces” voor operaties en het verbeteren vande bruikbaarheid van de Bondgenootschappelijke troepen soms samende "Norfolk Agenda" worden genoemd. Er bestaat ook nog een anderinitiatief, dat een sterk verwant doel heeft, d.w.z. het verbeterenvan de effectiviteit en coherentie van de verschillendedefensieplanningactiviteiten van de NAVO, namelijk de ontwikkelingvan een Alomvattende Politieke Richtlijn (ComprehensivePolitical Guidance).

Strijdkrachtgeneratie

Het Bondgenootschap moet troepen leveren voor veelsoortige enlangdurige operaties. De gebruikelijke regelingen, die inhieldendat strijdkrachten herhaaldelijk voor bepaalde operaties“gegenereerd” – d.w.z. officieel te beschikking gesteld door landenvoor een specifieke periode op grond van een lijst van vereistenopgesteld door de Militair Autoriteiten van de NAVO – lijken steedsminder goed te voldoen. Ze zijn te beperkt, voor te korte duur ente reactief, en niet goed gerelateerd aan hetstrijdkrachtplanningproces. Daarom zijn de Bondgenoten een aantalmaatregelen overeengekomen, die deze tekortkomingen moetenverhelpen.

Een belangrijk initiatief op dit gebied was de instelling van eenjaarlijks te houden, mondiale conferentie over destrijdkrachtgeneratie, die een alomvattend, langetermijn beeld moetgeven van de operationele behoeften van de NAVO en van deinspanningen die de Bondgenoten zich getroosten om aan diebehoeften te voldoen. Het zou makkelijker voor de Bondgenotenmoeten zijn om troepen te leveren als ze dat 12 maanden van tevorenweten, dan wanneer ze dat pas 12 dagen van tevoren horen, vooralals ze kunnen zien dat andere Bondgenoten ook aanzienlijkeoperationele lasten dragen en weten dat er uitgewerkte plannen zijnom hun contingenten na een gepaste periode af te lossen. De eerstevan die conferenties werd gehouden op SHAPE, het militairehoofdkwartier van de NAVO, in november 2004, en we zijn nu beziglering te trekken uit deze ervaring om volgende conferenties tekunnen verbeteren. Bovendien bestuderen wij hoe we bij destrijdkrachtgeneratie beter rekening kunnen houden met depotentiële bijdragen aan operaties onder leiding van de NAVO vanPartners en andere landen die niet tot de NAVO behoren.

Bruikbaarheid

Zoals eerder gezegd, bestaat de bezorgdheid over de bruikbaarheidvan de Bondgenootschappelijke troepen al enige jaren. De wens voorbeter en langduriger inzetbare troepen was een van de thema’s inhet Capabilities Commitment van Praag en het eerdereInitiatief Defensievermogens (Defence CapabilitiesInitiative). Dit weerspiegelde het besef dat de strijdkrachtenvan sommige Bondgenoten nog altijd zeer sterk gericht waren op deverdediging van grondgebied en niet geschikt voor het soortcrisisresponsoperaties buiten het Bondgenootschappelijkgrondgebied, die de NAVO tegenwoordig uitvoert en vermoedelijk ookin de toekomst zal blijven uitvoeren. Tijdens de Top van Istanbulin juni 2004, kwamen de NAVO-ministers van defensie overeen om hunnationale inspanningen gericht op het verhogen van de bruikbaarheidvan hun strijdkrachten te intensiveren. Zij besloten met name dat40 procent van de landmachttroepen van ieder land gestructureerd,voorbereid, en uitgerust diende te worden om te kunnen wordeningezet bij operaties onder het bevel van de NAVO of van andereorganisaties, en dat 8 procent van alle landmachttroepen permanentbetrokken zou zijn bij langdurige operaties. Ze waren het er ookover eens, dat er nationale bruikbaarheidsdoelstellingen moetenworden vastgesteld in aanvulling op deze politieke doelstellingenop hoog niveau. Tevens droegen zij de Noord-Atlantische Raad opinput- en outputindicatoren vast te stellen – zoals personelesterkte, inzetbaar personeel, vermogens voor langdurige deelnameaan operaties, uitgaven voor operaties, en uitgaven voor materieel– om breder in beeld te brengen in hoeverre de Bondgenoten er inslagen hun strijdkrachten te transformeren en als maatstaf waaraaniedere Bondgenoot zijn eigen prestaties kan afmeten.

Aan de zoektocht naar meer operationeleeffectiviteit komt nooit een einde

Hiermee is een begin gemaakt. De landen hebbeninformatie verschaft over hun prestaties t.a.v. de 40 en 8 procentbruikbaarheidstargets. In grote lijnen duidt die informatie er opdat, hoewel een aantal Bondgenoten de targets die in Istanbul zijnvastgesteld al hebben gehaald, of zelfs hebben overschreden, er ookeen aantal andere zijn, die dat niet is gelukt. Dit is gedeeltelijkte wijten aan het feit dat de Bondgenoten zich in verschillendestadia bevinden van de herstructurering van hun strijdkrachten. Eenaantal Bondgenoten, inclusief sommige die de targets al hebbengehaald of overschreden, hebben ook informatie verschaft over hunplannen om de bruikbaarheid van hun troepen in de toekomst teverbeteren. Het is echter belangrijk te bedenken dat aanzienlijkeveranderingen op dit gebied niet van de ene dag op de andere kunnenworden gerealiseerd.

Het succes van deze onderneming staat nog niet vast. Hoewel dezeactiviteiten de problematiek verbonden aan de bruikbaarheid van destrijdkrachten in sommige hoofdsteden duidelijk aan de orde hebbengesteld en, als extra bonus, hebben geleid tot plannen voortoekomstige verbeteringen, kunnen de gegevens die tot dusver zijnverstrekt niet goed met elkaar worden vergeleken. Daardoor is hetbijzonder moeilijk hieruit een compleet beeld te destilleren van debruikbaarheid van de Bondgenootschappelijke troepen. In sommigegevallen is het zelfs al moeilijk om te bepalen hoe bruikbaar destrijdkrachten van een bepaalde Bondgenoot nu precies zijn. Er zaldus nog meer werk moeten worden gedaan om te zorgen dat nationalecijfers met elkaar kunnen worden vergeleken, gezien het feit dat deBondgenoten hun strijdkrachten heel verschillend organiseren. Hetwerk op dit terrein heeft zich tot op heden vooral gericht op delandmacht, aangezien de problemen met het inzetten en gedurendelangere tijd opereren van deze troepen groter zijn dan bij deluchtmacht en de marine. Toch moet er ook worden nagedacht over hetstellen van doelen voor de luchtmacht en de marine. En er moet nogmeer aandacht worden besteed aan de verfijning en misschien ook deuitbreiding van het eerste pakket input- enoutputmaatregelen.

Alomvattende Politieke Richtlijn

Tijdens de Top van Istanbul hebben de Bondgenootschappelijkeleiders de Noord-Atlantische Raad opgedragen om een alomvattendepolitieke richtlijn op te stellen en aan hun voor te leggen, terondersteuning van het Strategisch Concept, betreffende alleBondgenootschappelijke vraagstukken op het gebied van de militairevermogens, planningsdisciplines, en inlichtingen. Dit initiatiefheeft tot doel meer politieke druk te zetten achter de nationaletoezeggingen om de vermogens te verbeteren. Tegelijkertijd moet hetinitiatief helpen de verschillende “disciplines” nodig voor hetontwerpen, ontwikkelen en effectief op de been brengen vanmilitaire vermogens, op één lijn te brengen.

Naar aanleiding van de discussie die tot dus ver op hetNAVO-Hoofdkwartier zijn gevoerd, over the doel, de omvang en deaard van de Alomvattende Politieke Richtlijn, lijkt het welduidelijk dat het zal gaan om een kort politiek document, datrichting moet geven aan de verdere transformatie van hetBondgenootschap. Het document zal in het bijzonder richtlijnengeven voor de ontwikkeling van toekomstige Bondgenootschappelijkestrijdkrachten en andere vermogens, en ook over de productie vanrelevante informatie voor het bepalen van de toekomstige vereistenvoor militaire vermogens. Het zal in staan tussen hetStrategisch Concept enerzijds en documenten dierichtlijnen geven voor specifieke planningsgebieden, zoals deMinisteriële Richtlijn voor de Strijdkrachtplanning, anderzijds.Hoewel de Alomvattende Politieke Richtlijn in overeenstemming moetblijven met het Strategisch Concept, zal zij toch ook rekeningdienen te houden met de veranderingen in de veiligheidsomgeving diesinds 1999 hebben plaatsgevonden.

Het document zal de leidraad vormen voor alleplanningsactiviteiten of disciplines betrokken bij de ontwikkelingvan militaire vermogens. Hiertoe behoren de traditioneledefensieplanningsdisciplines – strijdkrachten; bewapening; overleg,commando en controle (C3); logistiek; middelen; nucleaire wapens;en civiele verdedigingsplanning. Het zal echter ook van invloedzijn op andere, aanverwante activiteiten, zoals de planning enstandaardisatie van de luchtverdediging. Het zal ook bijdragen aande informatievoorziening ten behoeve van nationaleplanningsactiviteiten, vooral om de interoperabiliteit tebevorderen. Het is de bedoeling, dat er meer samenhang komt tussende verschillende nationale en collectieve planningsactiviteiten.Met het oog daarop moet het document ook vermelden welke doelen hetBondgenootschap, vooral in operationeel opzicht, in de nieuweveiligheidsomgeving wil kunnen verwezenlijken. En het moet eenmanagementinstrument vaststellen, waarmee continu en systematischkan worden aangemoedigd dat alle verschillendeplanningsactiviteiten toch consistent verlopen.

De Noord-Atlantische Raad heeft bepaald dat de AlomvattendePolitieke Richtlijn en een voorstel voor bovengenoemdmanagementinstrument zo snel mogelijk en zeker niet later dan heteinde van dit jaar ter goedkeuring aan de raad moet wordenvoorgelegd.

Deze initiatieven – over het strijdkrachtgeneratieproces, over debruikbaarheid en over de Alomvattende Politieke Richtlijn – zijnbelangrijke instrumenten voor het waarborgen van deBondgenootschappelijke operationele effectiviteit. Bovendien staaner ook nog andere initiatieven op de Norfolk Agenda die evenbelangrijk zijn, zoals de inspanningen om het delen vaninlichtingen te verbeteren, en de benadering van de NAVO t.a.v. degemeenschappelijke financiering te moderniseren. Maar al dezemaatregelen zullen alleen iets opleveren als ze doelbewust wordentoegepast. Dat vereist politieke wil – de vastberadenheid van alleBondgenoten om de NAVO-operaties te doen slagen en een evenwichtigerol te spelen in de verwezenlijking van dat doel.

Steve Sturm is de directeur van hetDirectoraat Defensiebeleid en Militaire Vermogens van deNAVO-Divisie Defensiebeleid enDefensieplanning.