Gestion de crise

 

 

• Rôle de l’OTAN dans la prévention et la gestion des crises
  • Réponse aux crises dans des scénarios relevant de l’article 5
  • Opérations ne relevant pas de l’article 5
  • Opérations de secours en cas de catastrophe
  • Concepts stratégiques de l’OTAN

• Outils de réponse aux crises
  • Processus décisionnel de l’OTAN
  • Système de réponse de l’OTAN
  • Interopérabilité entre les intervenants
  • Coordination avec d’autres acteurs internationaux
  • Résilience des pays membres et préparation de leur secteur civil

 

Rôle de l’OTAN dans la prévention et la gestion des crises

Depuis le début des années 1950, l’OTAN s’assure de pouvoir mener des activités de prévention et de gestion des crises. Pendant toute la Guerre froide, l’Alliance a développé les capacités de réponse aux crises nécessaires aux opérations de défense collective et de secours en cas de catastrophe. Plus tard, au cours des années 1990, elle a commencé à s’engager dans des opérations de réponse aux crises conduites dans des pays non membres de l’Organisation. L’OTAN dispose à présent de capacités flexibles devant l’aider à faire face à un large éventail de crises sur le territoire de l’Alliance et au-delà.

La manière de réagir à une crise dépend de la nature, de l’ampleur et de la gravité de celle-ci. Certaines crises peuvent être désamorcées par la diplomatie, tandis que d’autres pourront exiger des mesures plus énergiques, comme l’emploi de la force militaire. L’OTAN a adopté une approche globale de la prévention et de la gestion des crises : elle analyse les différents niveaux d’implication envisageables à chacune des étapes d’une crise et mène les travaux de préparation correspondants, et elle veille à disposer des divers outils dont elle a besoin pour réagir efficacement et rapidement. Ces outils font l’objet d’adaptations constantes en fonction de l’évolution du contexte de sécurité et sont régulièrement mis en pratique dans le cadre d’exercices et d’entraînements.

Réponse aux crises dans des scénarios relevant de l’article 5

Depuis sa création en 1949, l’Alliance a pour rôle principal et responsabilité première de protéger et de défendre le territoire et la population de ses pays membres contre une attaque. La défense collective est ancrée dans l’article 5 du traité fondateur de l’OTAN, qui stipule que si un pays de l’Organisation est victime d’une attaque armée, chaque membre de l’Alliance considérera cet acte comme une attaque armée dirigée contre l’ensemble des membres et prendra les mesures qu’il jugera nécessaires pour venir en aide au pays attaqué.

Au cours de ses quatre premières décennies d’existence, l’Alliance a mené de nombreux exercices de réponse aux crises fondés sur des scénarios relevant de l’article 5, mais elle n’a mené aucune opération – relevant de l’article 5 ou non – au cours de la Guerre froide. À cette époque, l’objectif de l’Alliance était de dissuader les pays du Pacte de Varsovie de lancer une attaque, ainsi que de défendre efficacement son territoire en cas d’échec de la dissuasion.

Suite aux attentats terroristes perpétrés contre les États-Unis le 11 septembre 2001, l’OTAN a invoqué l’article 5 pour la première et unique fois de son histoire. Une fois établi que l’attentat avait été dirigé depuis l’étranger, le Conseil de l’Atlantique Nord a estimé qu’il s’agissait d’un acte relevant de l’article 5. Plusieurs initiatives ont été prises par l’OTAN pour aider à prévenir d’autres attaques, dont l’opération Eagle Assist (dans le cadre de laquelle sept avions radar AWACS de l’OTAN ont patrouillé l’espace aérien américain) et l’opération Active Endeavour (une opération de lutte contre le terrorisme menée en Méditerranée orientale avec la participation des forces navales permanentes de l’OTAN).

Opérations ne relevant pas de l’article 5

Les opérations de réponse aux crises ou de soutien de la paix ne relevant pas de l’article 5 peuvent avoir différents objectifs : prévention des conflits, maintien de la paix, rétablissement de la paix, consolidation de la paix, imposition de la paix, ou encore opérations humanitaires. Il s’agit généralement d’opérations multifonctionnelles, qui peuvent être menées à l’appui d’un mandat de l’ONU ou de l’OSCE ou à l’invitation d’un gouvernement souverain, avec la participation de forces militaires et d’organismes diplomatiques ou humanitaires. Ces opérations visent à obtenir un règlement politique à long terme ou à concrétiser les objectifs stratégiques ou autres conditions énoncés dans le mandat.

• Les activités de prévention des conflits vont des initiatives diplomatiques aux déploiements préventifs de forces dotées de capacités de dissuasion suffisantes pour empêcher que des différends ne dégénèrent en conflits armés ou ne s’étendent. La prévention des conflits peut également englober les missions d’établissement des faits, les consultations, les avertissements, les inspections et la surveillance. L’OTAN met pleinement à profit le partenariat, la coopération et le dialogue, ainsi que ses liens avec d’autres organisations, pour contribuer à prévenir les crises et, si elles se produisent, à désamorcer les tensions et à calmer le jeu rapidement. Les activités de prévention des conflits sont habituellement menées au titre du chapitre VI de la Charte des Nations Unies.
• D’une manière générale, les opérations de maintien de la paix permettent d’observer et de faciliter la mise en application d’un accord de paix de sorte à décourager une reprise des hostilités après la fin d’un conflit. Elles sont en principe menées avec l’assentiment de toutes les parties à un conflit et entreprises en vertu du chapitre VI de la Charte des Nations Unies. 
• La notion de rétablissement de la paix recouvre les activités diplomatiques engagées après le début d’un conflit en vue d’obtenir un cessez-le-feu ou un règlement pacifique rapide. Il peut s’agir de missions de bons offices (situation dans laquelle une tierce partie offre à deux belligérants un espace neutre pour mener des négociations), de mesures de médiation ou de conciliation, ou encore de mesures telles que des pressions diplomatiques ou l’imposition de sanctions.    
• La consolidation de la paix englobe un large éventail de mesures politiques, économiques, sociales et militaires destinées à renforcer et à consolider le règlement politique des causes fondamentales d’un conflit.
• Les opérations d’imposition de la paix sont menées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. De nature coercitive, elles sont menées lorsque l’assentiment de toutes les parties au conflit n’a pas pu être obtenu ou lorsque cet assentiment pourrait être incertain. Elles ont pour objet de maintenir ou rétablir la paix ou encore de faire respecter les conditions spécifiées dans le mandat. 
• Les opérations humanitaires ont pour but de soulager les souffrances humaines. Elles peuvent précéder ou accompagner les activités humanitaires menées par des organisations civiles spécialisées.

Depuis la fin de la Guerre froide, l’OTAN a mené de nombreuses activités de ce type dans le cadre de ses opérations de réponse aux crises.

L’un des premiers grands conflits après la Guerre froide a éclaté dans les Balkans occidentaux en 1992, après l’éclatement de la Yougoslavie. L’OTAN a d’abord apporté un appui aérien et maritime à l’ONU pour aider à faire respecter les sanctions économiques, l’embargo sur les armes et la zone d’exclusion aérienne établie au-dessus de la Bosnie-Herzégovine, et elle a fourni des plans militaires de circonstance détaillés concernant des zones de sécurité.

Ces mesures n’ont pas suffi à mettre un terme à la guerre dans la région. Au cours de l’été 1995, après la violation de zones d’exclusion, le bombardement de zones de sécurité désignées par l’ONU et la prise en otages de personnels de cette organisation, les pays membres de l’OTAN ont décidé d’effectuer une intervention militaire à l’appui des efforts déployés par l’ONU pour mettre fin à la guerre en Bosnie-Herzégovine. L’OTAN a mené une campagne aérienne de deux semaines contre les forces des Serbes de Bosnie et, au cours des mois qui ont suivi, elle a pris une série d’autres mesures militaires à la demande des commandants de la force de l’ONU. Ces initiatives ont ouvert la voie à la signature, le 14 décembre 1995, de l’accord de paix de Dayton. L’Alliance a immédiatement commencé à déployer des forces de maintien de la paix dans le pays, conformément à un mandat de l’ONU qui confiait à l’OTAN la responsabilité de mettre en œuvre les aspects militaires de l’accord de paix.

C’était la première fois que l’OTAN s’engageait dans une grande opération de gestion de crise ne relevant pas de l’article 5. Ont suivi d’autres opérations de gestion de crise du même type, énumérées ci-dessous.

• Campagne aérienne du Kosovo – Opération Allied Force (1999)
• Opérations de soutien de la paix en Macédoine du Nord (2001-2003)
• Mission de la FIAS en Afghanistan (2001-2014)
• Opération de secours après le tremblement de terre au Pakistan (2005-2006)
• Opérations de lutte contre la piraterie (2008-2016)
• L’OTAN et la Libye – Opération Unified Protector (2011)

Opérations de secours en cas de catastrophe

Le concept de prévention et de gestion des crises est un concept général qui va au-delà des opérations militaires et qui englobe par exemple la protection des populations contre un large éventail de menaces. Dès les années 1950, l’OTAN a entrepris d’élaborer des mesures de protection civile en cas d’attaque nucléaire. Ses pays membres ont rapidement vu que ces mesures pouvaient aussi aider à faire face aux catastrophes humanitaires, par exemple aux catastrophes naturelles telles que les inondations et les séismes, aux incidents technologiques tels que les pannes d’électricité, ainsi qu’aux incidents industriels.

C’est en 1953 que, pour la première fois, l’OTAN est intervenue pour porter secours aux victimes d’inondations qui avaient dévasté l’Europe du Nord. En 1958, l’Alliance a mis en place des procédures détaillées pour la coordination de l’assistance apportée par ses pays membres en cas de catastrophe. Ces procédures, restées en vigueur pendant plusieurs décennies, ont encadré les activités de réponse aux catastrophes menées par l’OTAN sur le territoire de l’Alliance. Elles ont été profondément remaniées en 1995, date à laquelle leur application a été étendue aux pays partenaires.

En 1998, l’OTAN a établi le Centre euro-atlantique de coordination des interventions en cas de catastrophe (EADRCC), son principal mécanisme de réponse aux situations d’urgence civile. Dans ce type de situation, l’EADRCC peut coordonner l’assistance que les pays membres ou partenaires de l’OTAN apportent au membre ou au partenaire touché. Il a contribué à des interventions internationales menées suite à des inondations, des séismes, des feux de forêt, des ouragans, des incidents miniers, des urgences de santé publique et des crises liées aux flux de réfugiés. Il a aussi joué un rôle dans la réponse de l’OTAN à la pandémie de COVID-19 ainsi qu’à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, en aidant à coordonner l’aide militaire non létale dont l’Ukraine avait besoin de toute urgence. Dans les cas où il faut agir sans délai, l’EADRCC travaille en étroite collaboration avec d’autres acteurs internationaux, notamment l’ONU et l’UE. Pour assurer une réponse adéquate aux crises mais aussi pour soutenir la capacité de préparation opérationnelle, il conduit régulièrement des exercices de protection civile sur le terrain, au cours desquels les premiers intervenants civils et militaires s’entraînent ensemble pour accroître leur interopérabilité et leur niveau de préparation, ainsi que la résilience nationale et collective.

Concepts stratégiques de l’OTAN

Depuis la fin de la Guerre froide, la prévention et la gestion des crises sont au cœur des concepts stratégiques de l’OTAN, documents d’orientation générale de l’Alliance qui définissent les grands défis auxquels l’Organisation est confrontée et qui indiquent comment celle-ci compte y faire face.

Le concept stratégique adopté par l’Alliance en 1991 prévoyait des mesures en cas « de crises mettant en cause la sécurité de ses membres ». Le concept stratégique de 1999 indiquait que l’OTAN se tiendrait prête à contribuer efficacement à la prévention des conflits et à participer activement aux efforts de gestion de crise. Il précisait en outre que ces opérations de gestion de crise incluraient des opérations ne relevant pas de l’article 5.

En indiquant que l’Organisation pourrait éventuellement jouer un rôle à chacune des étapes d’une crise, le concept stratégique de 2010 a élargi la réflexion de l’OTAN sur la gestion de crise : « En conséquence, l’OTAN s’engagera, lorsque c’est possible et nécessaire, pour prévenir ou gérer une crise, stabiliser une situation postconflit ou aider à la reconstruction ». Ce document indiquait aussi qu’un plus grand nombre d’acteurs devaient s’impliquer et coordonner leurs activités, et il y était envisagé d’élargir la palette des outils à utiliser. D’une manière plus générale, il adoptait une approche globale de la gestion de crise allant de pair avec une attention accrue portée à la formation, au développement des forces locales, au renforcement de la planification et de l’interaction civilo-militaires, et au développement de l’interopérabilité entre les forces des pays de l’OTAN et celles des pays partenaires.

C’est dans cet esprit qu’est évoquée la gestion de crise dans le concept stratégique 2022, dernier concept en date, l’accent étant mis sur la prévention des crises. Fondé sur une approche globale, ce document énonce que l’Alliance continuera de s’employer à prévenir les crises et à y répondre et de s’appuyer sur les leçons des trente dernières années pour améliorer la disponibilité opérationnelle de ses forces, ses capacités militaires et civiles ainsi que la planification et la coordination civilo-militaires. Il indique aussi que l’Alliance continuera de se préparer aux effets que le changement climatique, l’insécurité alimentaire et les urgences de santé publique auront sur la sécurité de ses pays membres, et que la sécurité humaine est un élément central de l’approche de l’OTAN à l’égard de la prévention et de la gestion des crises. 

 

Outils de réponse aux crises

Processus décisionnel de l’OTAN en cas de crise

Lorsque survient une crise, aucune décision sur l’emploi des forces militaires n’est prise sans autorisation politique. Les décisions sont prises collectivement par les gouvernements des pays membres de l’OTAN et peuvent inclure des mesures politiques, militaires ou relatives à la préparation du secteur civil, en fonction de la nature de la crise.

En plus des consultations qui ont lieu régulièrement pour faire avancer les activités en cours, l’article 4 du Traité de l’Atlantique Nord donne à tout moment le droit à un Allié de soulever une question en séance en vue de consultations et de discussions avec les autres pays membres : « Les parties se consulteront chaque fois que, de l’avis de l’une d’elles, l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou la sécurité de l’une des parties sera menacée ». L’article 4 est essentiel au processus OTAN de prévention et de gestion des crises, car la consultation est à la base de l’action collective.

L’OTAN a mis en place différentes structures pour prendre des décisions rapidement en cas de crise. Le principal organe de décision politique est le Conseil de l’Atlantique Nord. Au Conseil, les Alliés échangent des éléments de renseignement, des informations et d’autres données et comparent différentes perceptions et approches, l’objectif étant d’harmoniser les points de vue exprimés pour prendre des décisions par consensus, comme le font tous les comités subordonnés de l’OTAN. C’est le Conseil qui décide, au cas par cas et par consensus, si l’OTAN doit ou non s’engager dans une opération de réponse à une crise. Dans ce rôle, le Conseil est principalement épaulé par le Comité militaire, le Comité des orientations opérationnelles, le Comité politique, le Comité pour la résilience, le Bureau de la planification et de la politique générale des ressources et d’autres comités, selon les besoins. D’autres organismes OTAN, dont le Centre de situation (SITCEN), qui fonctionne 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, contribuent à l’efficacité du processus décisionnel en réceptionnant, en échangeant et en diffusant des informations de source interne ou externe, ce qui permet au Conseil et au Comité militaire d’avoir en permanence une vue globale de la situation.

Système de réponse de l’OTAN

Grâce à son système de réponse (NRS), l’OTAN est apte à répondre aux crises, aux défis et aux autres éventualités auxquels elle pourrait être confrontée dans le cadre de toutes ses opérations, missions et activités. Le NRS, qui constitue pour l’Alliance un cadre décisionnel souple et adaptable, l’aide à s’acquitter de ses trois tâches fondamentales. Il sert par ailleurs à coordonner les efforts déployés par les représentants nationaux au siège de l’OTAN, les capitales, les commandements stratégiques et la structure de commandement de l’OTAN grâce à un ensemble complet d’outils, de fonctions, de réponses et d’autres mesures devant aider à se préparer aux crises, à les gérer et à y faire face. Ce système est complété par d’autres processus OTAN de prévention et de gestion des crises, tels que la planification des opérations, la communication stratégique ainsi que la facilitation, la résilience et la préparation du secteur civil. Le NRS a succédé au système OTAN de réponse aux crises (NCRS), créé en 2005. Mis en place en 2024, il est révisé régulièrement.

L’OTAN met périodiquement à l’épreuve ses structures décisionnelles et ses procédures de réponse aux crises dans le cadre de divers exercices, notamment des exercices de gestion de crise (CMX). Toutes les parties prenantes concernées y participent, y compris le personnel militaire et civil du siège de l’OTAN, les délégations et les capitales des pays de l’Alliance, les autorités militaires de l’OTAN, les agences, les partenaires et d’autres organismes susceptibles d’être impliqués dans une crise réelle.

Interopérabilité entre les intervenants en cas de crise

La normalisation et la logistique jouent aussi un rôle crucial dans le processus de prévention et de gestion des crises. 

La normalisation aide les forces des pays de l’OTAN et celles des pays partenaires à parvenir à l’interopérabilité, ce qui permet une utilisation plus efficiente des ressources et un renforcement de l’efficacité opérationnelle de l’Alliance. Par l’intermédiaire de ses organismes de normalisation, l’OTAN élabore et applique des concepts, des doctrines et des procédures grâce auxquels des pays différents les uns des autres se dotent d’un ensemble de normes communes, essentielles à la conduite d’opérations multinationales. Par exemple, sur le terrain, les procédures normalisées permettent le transfert des marchandises entre des navires en mer, et le développement de matériels interopérables comme les bouches de raccordement sur les aérodromes. Les nombreux pays membres et pays partenaires de l’OTAN peuvent ainsi travailler ensemble, ce qui aide à prévenir les doubles emplois et à promouvoir une meilleure utilisation des ressources économiques.

La logistique sert de passerelle entre les forces déployées et la base industrielle qui produit le matériel et les armes dont ces forces ont besoin pour accomplir leur mission. Elle comprend l’identification des besoins, la constitution de stocks et de capacités, ainsi que le soutien dans la durée des forces et de leur armement. Elle couvre donc un périmètre très vaste. L’OTAN s’acquitte notamment des tâches suivantes : approvisionnement, maintenance, mouvements et transports, soutien pétrolier, gestion des infrastructures et soutien médical. La mission principale de l’Alliance est de coordonner l’action des pays et d’encourager la mise en place d’un maximum de solutions multinationales permettant de répondre aux besoins opérationnels, le but étant de réduire le nombre de chaînes d’approvisionnement individuelles. Si cette responsabilité revient à l’OTAN, il incombe à chaque pays de veiller, unilatéralement ou dans le cadre d’accords de coopération, à ce que ses propres forces reçoivent les ressources logistiques dont elles ont besoin.

Coordination avec d’autres acteurs internationaux

L’Alliance contribue aux efforts déployés par la communauté internationale dans son ensemble pour préserver ou rétablir la paix et pour prévenir les conflits. Elle est attachée à une approche politique, civile et militaire globale de la prévention et de la gestion des crises. En conséquence, elle resserre ses partenariats avec les acteurs civils, notamment les organisations non gouvernementales et les autorités locales, et elle se concentre sur plusieurs domaines de travail clés, tels que la coopération avec des acteurs extérieurs, la planification et la conduite d’opérations, les enseignements tirés, le volet « formation, entraînement et exercices » et la communication publique. La coopération durable établie entre l’OTAN et l’ONU, l’UE et l’OSCE dans les Balkans occidentaux en offre une illustration.

Les partenariats de l’OTAN sont et resteront essentiels au fonctionnement de l’Alliance. Les partenaires ont servi avec l’OTAN en Afghanistan, au Kosovo et dans le cadre d’autres opérations, et ils coopèrent dans la lutte contre le terrorisme et la piraterie. L’Organisation a mis en place un large réseau de sécurité coopérative qui regroupe des pays participant au programme du Partenariat pour la paix, au Dialogue méditerranéen et à l’Initiative de coopération d’Istanbul, ainsi que des partenaires mondiaux et des pays fournisseurs de troupes, qui ne collaborent pas avec l’OTAN dans le cadre d’un partenariat officiel.

Résilience des pays membres et préparation de leur secteur civil

Les forces militaires, surtout celles déployées en temps de guerre, sont tributaires du secteur civil pour les transports, les communications ou les produits de base comme l’eau et la nourriture pour accomplir leurs missions. Or, ces moyens sont exposés aux risques d’attaques extérieures et de perturbations internes. 

La résilience et la préparation du secteur civil désignent la capacité à assurer la continuité des fonctions de base de l’État en cas de situation d’urgence ou de catastrophe, en temps de paix comme en période de crise ou de conflit. En outre, cela signifie que le secteur civil des pays de l’Alliance se tient prêt à soutenir une opération militaire de l’OTAN. De la synergie entre la préparation du secteur civil et la capacité militaire naît la résilience. La résilience est l’aptitude d’une société à résister à des chocs et à s’en remettre facilement et rapidement, grâce à un ensemble d’éléments civils, économiques, commerciaux et militaires. L’engagement individuel de chacun des Alliés à maintenir et à renforcer sa résilience réduit la vulnérabilité de l’Alliance dans son ensemble. Les pays membres peuvent accroître leur résilience en développant leurs capacités de défense territoriale et leurs compétences ayant trait par exemple à la cyberdéfense ou au soutien médical. Lorsque les Alliés sont bien préparés, ils ont moins de risques d’être attaqués, ce qui renforce l’OTAN dans son ensemble et la rend mieux à même d’affronter les crises.