Gestion de crise

 

 

Le rôle de l'OTAN dans la gestion de crise

La manière de réagir à une crise dépend de la nature, de l'ampleur et de la gravité de celle-ci. Certaines crises peuvent être désamorcées par la diplomatie ou par d'autres moyens, tandis que d'autres pourront exiger des mesures plus énergiques, comme l'emploi de la force militaire. À cet égard, l'OTAN a adopté une approche globale de la gestion de crise, en envisageant de participer à toutes les étapes d'une crise et de mettre en œuvre un large éventail d'outils pour être efficace sur tout le spectre de la gestion de crise. Par souci d'efficacité et de résilience, ces instruments sont en permanence adaptés au contexte de sécurité en mutation. L'OTAN dispose depuis longtemps de la capacité d'assurer la gestion de crise, et plus spécifiquement, de mener des opérations de défense collective et de secours en cas de catastrophe. Plus tard, au cours des années 1990, elle a commencé à s'engager dans des opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l'article 5 conduites dans des pays non membres de l'Organisation.

Prête pour des opérations relevant de l'article 5

Depuis sa création en 1949, l'Alliance a pour rôle principal et responsabilité première de protéger et de défendre le territoire et la population de ses pays membres contre une attaque. Inscrite dans l'article 5, la défense collective est au cœur du traité de Washington. L'article 5 stipule que si un pays de l’OTAN est victime d’une attaque armée, chaque membre de l’Alliance considérera cet acte comme une attaque armée dirigée contre l’ensemble des membres et prendra les mesures qu’il jugera nécessaires pour venir en aide au pays allié attaqué.

Pendant la Guerre froide, l'OTAN n'a conduit aucune opération, que ce soit au titre de l'article 5 ou pour une autre raison. À cette époque, l'objectif de l'Alliance était d'assurer efficacement la défense du territoire de ses pays membres grâce à la réactivité, la planification et la préparation, et de conduire des exercices en prévision d'éventuelles situations d’urgence relevant de l'article 5.

L’invocation de l'article 5

L'article 5 a été invoqué pour la toute première fois à la suite de l'attentat terroriste perpétré par Al-Qaida contre les États-Unis le 11 septembre 2001. Lorsqu’il a été établi que l'attentat avait été dirigé depuis l'étranger, le Conseil de l'Atlantique Nord a considéré qu'il s'agissait d'un acte relevant de l'article 5. Plusieurs initiatives ont été prises par l’OTAN pour contribuer à prévenir d’autres attaques, notamment l’opération Active Endeavour en Méditerranée, lancée pour aider à détecter et à décourager les activités terroristes dans cette région, et à s’en protéger.

La participation à des opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l’article 5

Dès l'effondrement de l'Union soviétique et la reconquête de l’indépendance par ses pays satellites dans les années 1990, les tensions anciennes ont resurgi et des conflits ont éclaté entre les groupes ethniques.

De l'ex-Yougoslavie aux opérations et aux missions d'aujourd'hui

L'un des premiers grands conflits après la Guerre froide a éclaté en 1992 dans l'ex-Yougoslavie. L'OTAN a d'abord apporté un appui aérien et maritime à l'Organisation des Nations Unies (ONU) – pour aider à faire respecter les sanctions économiques, l'embargo sur les armes et la zone d'exclusion aérienne établie au-dessus de la Bosnie-Herzégovine – puis elle lui a fourni des plans militaires de circonstance détaillés concernant les zones de sécurité.

Ces mesures n'ont pas suffi à mettre un terme à la guerre. Au cours de l'été 1995, après la violation de zones d'exclusion, le bombardement de zones de sécurité désignées par l'ONU et la prise en otages de personnels de cette Organisation, les pays membres de l'OTAN sont convenus d'effectuer une intervention militaire à l'appui des efforts déployés par l'ONU pour mettre fin à la guerre en Bosnie-Herzégovine. L'OTAN a mené une campagne aérienne de deux semaines contre les forces des Serbes de Bosnie et, au cours des mois qui ont suivi, elle a lancé une série d'autres mesures militaires à la demande des commandants de la force de l'ONU. Ces initiatives ont ouvert la voie à la signature de l'Accord de paix de Dayton, le 14 décembre 1995. L'Alliance a immédiatement commencé à déployer dans le pays des forces de maintien de la paix, conformément au mandat de l'ONU, qui confiait à l'OTAN la responsabilité de mettre en œuvre les aspects militaires de l'accord de paix.

C'était la première fois que l'OTAN s'engageait dans une grande opération de gestion de crise ne relevant pas de l'article 5. D'autres opérations de gestion de crise du même type ont suivi, au Kosovo, en Macédoine du Nord, lorsque ce pays était un partenaire de l’OTAN (alors appelé l'ex-République yougoslave de Macédoine), en Afghanistan, en Méditerranée, au large de la Corne de l’Afrique, en Libye et à l’appui de l’Union africaine.

Les concepts stratégiques de l'OTAN

Le concept stratégique adopté par l'Alliance en 1991 prévoyait déjà des mesures de gestion de crise, notamment dans le cas « de crises affectant la sécurité de ses membres ». Ces dispositions ont été reprises dans le concept stratégique de 1999, où il est indiqué que l'OTAN est prête à contribuer à la prévention efficace des conflits et à s'engager activement dans la gestion de crise. En outre, le document de 1999 précisait que ces opérations de gestion de crise incluraient des opérations ne relevant pas de l'article 5.

Le concept stratégique de 2010 a élargi la réflexion de l'OTAN sur la gestion de crise en envisageant de faire participer l'Organisation à toutes les étapes d'une crise : « En conséquence, l’OTAN s’engagera, lorsque c’est possible et nécessaire, pour prévenir ou gérer une crise, stabiliser une situation post-conflit ou aider à la reconstruction ». En outre, il a pris en considération la nécessité pour un plus grand nombre d’acteurs de s'impliquer et de coordonner leurs activités, et a envisagé un éventail plus large d’outils à utiliser. D’une manière plus générale, il a adopté une approche globale de la gestion de crise, qui va de pair avec une attention accrue portée à la formation, au développement des forces locales, au renforcement de la planification et de l’interaction civilo-militaires, et au développement de l'interopérabilité entre les forces des pays de l'OTAN et celles des pays partenaires.

C’est dans cet esprit que le concept stratégique de 2022 aborde la gestion de crise, en insistant sur l’importance de la prévention. Selon ce concept, qui privilégie une approche globale, l’Alliance continuera de s’employer à prévenir les crises ainsi qu’à y répondre, et de s’appuyer sur les leçons des trente dernières années pour améliorer la disponibilité opérationnelle de ses forces, ses capacités militaires et civiles ainsi que la planification et la coordination civilo‑militaires. Dans son concept stratégique de 2022, l’Alliance indique également qu’elle continuera de se préparer aux effets que le changement climatique, l’insécurité alimentaire et les urgences sanitaires auront sur la sécurité de ses pays membres, en ajoutant que la sécurité humaine est un élément central de l’approche suivie par l’OTAN en matière de prévention et de gestion des crises.

L'OTAN et les opérations de secours en cas de catastrophe

Le concept de gestion de crise est un concept général qui va au-delà des opérations militaires et qui englobe par exemple la protection des populations. Dès les années 1950, l’OTAN avait entrepris l'élaboration de mesures de protection civile en cas d'attaque nucléaire. Les pays membres de l'Alliance ont rapidement vu que ces mesures pourraient aussi être mises en œuvre pour lutter efficacement contre les effets de catastrophes résultant d'inondations, de tremblements de terre ou d'accidents technologiques, et les effets de catastrophes humanitaires, comme la pandémie de coronavirus.

C’est en 1953 que, pour la première fois, l’OTAN est intervenue pour porter secours aux victimes des inondations qui avaient dévasté l’Europe du Nord, et en 1958 qu'elle a établi des procédures détaillées pour la coordination de l’assistance entre ses pays membres en cas de catastrophe. Ces procédures sont restées en vigueur et au cours des années qui ont suivi, elles ont servi de base à l'OTAN pour conduire des travaux dans ce domaine. Elles ont été profondément remaniées en 1995, date à laquelle leur application a été étendue aux pays partenaires.

En 1998, l'OTAN a créé le Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe (EADRCC), chargé de coordonner l'aide fournie par les pays membres et les pays partenaires à une zone touchée par une catastrophe dans l’un de ces pays. L'Alliance a également mis en place l'Unité euro-atlantique de réaction en cas de catastrophe, instance multinationale non permanente regroupant un ensemble d'éléments nationaux civils et militaires mis à disposition sur une base volontaire par les pays membres et les pays partenaires en vue de déploiements dans les zones touchées.

L’EADRCC a assuré la coordination d’une aide à de multiples occasions, par exemple lors des inondations dévastatrices en Albanie, Bosnie-Herzégovine, Hongrie, Roumanie,Tchéquie et Ukraine, des séismes ayant frappé la Türkiye et le Pakistan, et des graves incendies survenus au Portugal et en Macédoine du Nord. Il a aussi apporté son appui au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés au Kosovo aidé l’Ukraine et la République de Moldova qui avaient subi des conditions hivernales particulièrement sévères ayant provoqué la destruction de lignes électriques. Récemment, elle a soutenu les efforts déployés par l’OTAN pour aider les pays membres et les pays partenaires touchés par la pandémie de coronavirus. Chaque année, l'EADRCC conduit également sur le terrain des exercices de gestion des conséquences qui réunissent des équipes de première intervention civiles et militaires, pour mettre en pratique l'interopérabilité.

 

Les outils de réponse aux crises

Le processus décisionnel de l'OTAN en cas de crise

Lorsque survient une crise, aucune décision sur la planification, le déploiement ou l'emploi des forces militaires n'est prise sans autorisation politique. Les décisions sont prises collectivement par les gouvernements des pays membres de l'OTAN et peuvent inclure des mesures politiques, militaires ou pour la préparation du secteur civil, en fonction de la nature de la crise.

En plus des consultations qui ont lieu régulièrement pour faire avancer les activités en cours, l'article 4 du traité de Washington donne à tout moment le droit à un Allié de soulever une question en séance en vue de consultations et de discussions avec les autres pays membres : « Les parties se consulteront chaque fois que, de l'avis de l'une d'elles, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties sera menacée ». L'article 4 est essentiel au processus de gestion de crise de l'OTAN car la consultation est à la base de l'action collective.

L'OTAN dispose de divers mécanismes pour faire face aux crises. Le Conseil de l'Atlantique Nord – le principal organe de décision politique – procède à des échanges d'éléments de renseignement, d'informations et de données diverses, compare les différentes perceptions et approches, harmonise les points de vue exprimés et prend des décisions par consensus, comme tous les comités de l'OTAN. C'est lui qui décide au cas par cas et par consensus si l'OTAN doit s’engager dans une opération de réponse à une crise. Dans ce rôle, le Conseil est épaulé par le Comité des orientations opérationnelles, le Comité politique, le Comité militaire et le Comité pour la résilience. En outre, les systèmes de communication de l'OTAN, et notamment le « Centre de situation » (SITCEN), reçoivent, échangent et diffusent, vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept des informations et des éléments de renseignement dans les domaines politique, économique et militaire.

La coordination interne et les outils

Le système OTAN de réponse aux crises (NCRS) est le processus global qui définit le rôle de gestion de crise de l’Organisation ainsi que sa capacité à répondre aux crises. Il sert à coordonner les efforts entre les représentants nationaux au siège de l’OTAN, les capitales et les commandants stratégiques en offrant une gamme complète d’options et de mesures qui permettent de se préparer aux crises, de les gérer et d’y faire face. Il vient en complément des autres processus de réponse aux crises – dont la planification opérationnelle, les plans de préparation du secteur civil, les plans civils d’urgence, etc. – qui existent au sein de l'Organisation. Il a été approuvé pour la première fois en 2005 et fait l'objet d'une révision annuelle.

L'une des composantes essentielles du NCRS est le processus OTAN de gestion de crise (NCMP). Le NCMP scinde une situation de crise en différentes phases et fournit une structure à partir de laquelle les processus militaires et non militaires de planification de la réponse aux crises devraient être conçus. Il est souple et adaptable à différentes situations de crise.

La normalisation et la logistique jouent aussi un rôle crucial dans le processus de gestion de crise. 

• Normalisation : les pays doivent partager une série de normes communes, en particulier au sein des forces militaires, pour mener des opérations multinationales. En aidant à parvenir à l'interopérabilité – l'aptitude de divers systèmes et organisations à travailler ensemble – entre les forces de l'OTAN, ainsi qu'avec celles des pays partenaires, la normalisation permet une utilisation plus efficace des ressources et une efficacité accrue des capacités de défense de l’Alliance. Par l'intermédiaire de ses organismes de normalisation, l'OTAN élabore et applique des concepts, des doctrines et des procédures visant à atteindre et à conserver les niveaux de compatibilité, d'interchangeabilité ou de communité nécessaires pour parvenir à l'interopérabilité. Par exemple, sur le terrain, les procédures normalisées permettent le transfert des marchandises entre des navires en mer, et le développement de matériels interopérables comme les bouches de raccordement sur les aérodromes. Elles permettent aux nombreux pays membres et aux pays partenaires de l'OTAN de travailler ensemble, contribuant ainsi à prévenir les doubles emplois et à promouvoir une utilisation plus efficace des ressources économiques.
• Logistique : elle fait office de passerelle entre les forces déployées et la base industrielle qui produit le matériel et les armes dont ces forces ont besoin pour accomplir leur mission. Elle comprend l'identification des besoins, la constitution des stocks et des capacités, ainsi que le soutien dans la durée des forces et de leur armement. De fait, l'ampleur de la logistique est immense. Les principales fonctions de l'OTAN sont notamment : l'approvisionnement, la maintenance, les mouvements et les transports, le soutien pétrolier, le soutien infrastructure et le soutien médical. La mission principale de l'Alliance est de coordonner l'action des pays et d'encourager la mise en place d'un maximum de solutions multinationales permettant de répondre aux besoins opérationnels, le but étant de réduire le nombre de chaînes d’approvisionnement individuelles. Cette responsabilité revient à l'OTAN, mais il incombe à chaque pays de veiller – unilatéralement ou dans le cadre d'accords de coopération – à ce que ses propres forces reçoivent les ressources logistiques dont elles ont besoin.

L'OTAN met périodiquement en pratique ces procédures dans le cadre d'exercices de gestion de crise (CMX) programmés, auxquels participent les quartiers généraux (civils et militaires) et les capitales, ainsi que des pays partenaires et d'autres organes susceptibles d'être impliqués dans une crise réelle.

La coordination avec les autres acteurs internationaux

L'Alliance contribue de plus en plus aux efforts déployés par la communauté internationale dans son ensemble pour préserver ou rétablir la paix et prévenir les conflits. Elle est déterminée à adopter une approche politique, civile et militaire globale de la gestion de crise. En conséquence, elle renforce ses partenariats avec les acteurs civils – notamment les organisations non gouvernementales et les autorités locales – et se concentre sur plusieurs domaines de travail clés, par exemple la coopération avec des acteurs extérieurs ; la planification et la conduite d'opérations ; le retour d'expérience, la formation, l'instruction et les exercices ; et la communication publique. À cet égard, la coopération durable de l’OTAN avec l'ONU, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et l’Union européenne dans les Balkans constitue un précédent.

Les partenariats de l'OTAN sont et resteront essentiels au fonctionnement de l'Alliance. Les partenaires ont servi avec l'OTAN en Afghanistan, au Kosovo et dans le cadre d’autres opérations, et ils coopèrent dans la lutte contre le terrorisme et la piraterie. L'Organisation a bâti un large réseau de sécurité coopérative qui regroupe des pays participant au programme du Partenariat pour la paix, au Dialogue méditerranéen et à l'Initiative de coopération d'Istanbul, ainsi que des partenaires mondiaux et des pays fournisseurs de troupes, qui ne collaborent pas avec l'OTAN dans le cadre d'un partenariat officiel.

La préparation du secteur civil des pays membres

Les forces militaires, et notamment les troupes déployées en temps de guerre, dépendent du secteur civil pour les transports, les moyens de communication ou les produits de base (p. ex. vivres et eau) nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Cependant, ces moyens sont vulnérables aux attaques extérieures et aux perturbations internes. 

La préparation du secteur civil est la capacité à assurer la continuité des fonctions de base de l'État en cas de situation d'urgence ou de catastrophe naturelle, en temps de paix comme en période de crise. En outre, cela signifie que le secteur civil des pays de l'Alliance se tient prêt à soutenir une opération militaire de l'OTAN. De la synergie entre la préparation du secteur civil et la capacité militaire naît la résilience. La résilience est l'aptitude d'une société à résister à des chocs et à s'en remettre facilement et rapidement, grâce à un ensemble d'éléments civils, économiques, commerciaux et militaires. L'engagement de chacun des membres à maintenir et à renforcer sa résilience réduit la vulnérabilité de l'Organisation dans son ensemble. Les membres peuvent accroître leur résilience par le développement de la défense territoriale et de compétences spécialisées comme la cyberdéfense ou le soutien médical. Lorsque les Alliés sont bien préparés, ils ont moins de risques d'être attaqués, ce qui renforce l'OTAN dans son ensemble et la rend mieux à même de répondre aux crises.

 

Une vaste gamme d'opérations de gestion de crise – Définitions

Selon la nature de la crise, différents types d'opérations de gestion de crise peuvent s'avérer nécessaires.

La défense collective au titre de l'article 5

Désignée par l'expression « opérations relevant de l'article 5 », la défense collective suppose que les membres de l'OTAN aient décidé, collectivement, de considérer une attaque ou une agression dirigée contre un ou plusieurs membres de l’Alliance comme une attaque contre tous. C'est en septembre 2001, à la suite des attentats terroristes perpétrés contre les États-Unis que, pour la première fois de son histoire, l'OTAN a invoqué l'article 5.

Les opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l’article 5

Il s'agit de l'ensemble des opérations militaires menées par l'OTAN dans une situation ne relevant pas de l'article 5.

Les « opérations de réponse aux crises » ou les « opérations de soutien à la paix » sont des notions génériques pouvant comprendre la prévention des conflits, le maintien de la paix, le rétablissement de la paix, la consolidation de la paix, l'imposition de la paix et les opérations humanitaires. Il s'agit d'opérations multifonctionnelles conduites en exécution d'un mandat de l'ONU ou de l'OSCE, ou à l'invitation du gouvernement d’un État souverain. Ces opérations font appel à des forces militaires ainsi qu'à des organismes diplomatiques et humanitaires, et elles sont destinées à obtenir un règlement politique à long terme ou le respect d’autres conditions précisées dans le mandat.

• • Prévention des conflits : les activités visant à prévenir les conflits sont habituellement conduites au titre du chapitre VI de la Charte des Nations Unies. Elles vont des initiatives diplomatiques aux déploiements préventifs de forces visant à empêcher que des différends ne dégénèrent en conflits armés ou ne s'étendent. La prévention des conflits peut également englober les missions d'établissement des faits, les consultations, les avertissements, les inspections et la surveillance. L'OTAN met pleinement à profit le partenariat, la coopération et le dialogue, ainsi que ses liens avec d'autres organisations, pour contribuer à prévenir les crises et, si elles se produisent, à les désamorcer rapidement.
  • Dans le cadre de la prévention des conflits, les déploiements préventifs consistent à déployer des forces opérationnelles disposant de capacités de dissuasion suffisantes pour prévenir le déclenchement d'hostilités.
  • Maintien de la paix : d'une manière générale, les opérations de maintien de la paix sont entreprises en vertu du chapitre VI de la Charte des Nations Unies et sont menées avec l'assentiment de toutes les parties à un conflit dans le but d'observer et de faciliter la mise en application d'un accord de paix. 
  • Rétablissement de la paix : cette notion recouvre les activités diplomatiques engagées après le début d'un conflit en vue d'obtenir un cessez-le-feu ou un règlement pacifique rapide. Il peut s'agir de missions de bons offices, de mesures de médiation et de conciliation, ou encore de mesures telles que des pressions diplomatiques, l'isolement ou l'imposition de sanctions.    
  • Consolidation de la paix : cette notion recouvre les actions menées à l'appui des mesures et structures politiques, économiques, sociales et militaires destinées à renforcer et à consolider le règlement politique des causes d'un conflit. Cela englobe les mécanismes permettant de définir et d'étayer les structures capables de contribuer à consolider la paix, à faire croître un sentiment de confiance et de bien-être et à soutenir la reconstruction économique.
  • Imposition de la paix : ces opérations sont menées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Elles sont de nature coercitive et sont menées lorsque l'assentiment de toutes les parties au conflit n’a pas pu être obtenu ou lorsque cet assentiment pourrait être incertain. Elles ont pour objet de maintenir ou de rétablir la paix ou d'imposer les conditions spécifiées dans le mandat. 
  • Opérations humanitaires : ces actions sont menées pour soulager les souffrances humaines. Elles peuvent précéder ou accompagner les activités à caractère humanitaire menées par des organisations civiles spécialisées.

Les opérations liées à des catastrophes naturelles, technologiques ou humanitaires

Les opérations d'aide aux pays membres ou aux pays partenaires victimes de catastrophes relèvent également du domaine de la gestion de crise. En 2005, l'OTAN a prêté son concours au Pakistan quand ce pays a été frappé par un tremblement de terre dévastateur, qui a coûté la vie à quelque 80 000 personnes. L'Alliance répond aussi régulièrement à des demandes d'aide faisant suite à des catastrophes naturelles, par exemple des ouragans, de graves inondations ou des incendies de forêts, et elle a aidé à lutter contre la pandémie mondiale de coronavirus.