Boekbespreking

De Engelse dichter Alexander Pope heeft eensgeschreven dat minnaars “dromen tijdens de hofmakerij, maar wakkerworden in het huwelijk” (dream in courtship, but in wedlockwake). Dat zou je ook kunnen zeggen over de NAVO na deuitbreiding tot 19 leden, tenminste volgens Zoltan Barany. Zijnboek The Future of NATO Expansion: Four Case Studies(Cambridge University Press, 2003) bevat een hele waslijsttekortkomingen van de nieuwe NAVO-leden – zowel de huidige als deeerstvolgende – en een pleidooi om niet te herhalen wat deschrijver als de fouten beschouwt die tijdens de uitbreidingsrondevan 1999 zijn gemaakt. Met de toetreding van Bulgarije, Estland,Letland, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Slovenië tot het Verdragvan Washington op 29 maart van dit jaar, vond zijn pleidooi geengehoor.

De eerste uitbreidingsronde van na de KoudeOorlog werd ontsierd, zo betoogt de professor aan de Universiteitvan Texas, doordat de Tsjechische Republiek, Hongarije en Polenniet hadden voldaan aan de vereisten voor het lidmaatschap maardesondanks door het Bondgenootschap werden aangenomen. Barany staatnog kritischer tegenover de vier landen die in zijn studie wordenbesproken: Bulgarije, Roemenië, Slowakije en Slovenië. En hijbetreurt dat het NAVO-Hoofdkwartier hen zo zachtzinnig behandelt.De remedie zou volgens Barany onder meer zijn, het Verdrag vanWashington te wijzigen en er een procedure in op te nemen om ledendie niet aan hun verplichtingen voldoen uit het Bondgenootschap tezetten. Op dit punt maar ook op andere punten die te maken hebbenmet het NAVO-beleid, toont de schrijver dat hij niet echt goed weethoe de NAVO officieel, maar vooral ook onofficieel,werkt.

Barany’s methodiek en onderzoek zijndaarentegen solide. Hij beschrijft zijn aanpak duidelijk aan hetbegin, geeft eerst een uitstekend overzicht van alle argumentenvoor en tegen de uitbreiding, om vervolgens de structuur van zijncasestudies te beschrijven. Zo wil hij eerst de algemeneomstandigheden in ieder staat die hij bespreekt analyseren (hetbinnenlands beleid, de economie, en de veiligheidssituatie); decampagne die het land heeft gevoerd om lid te worden van de NAVO;de stand van zaken in de civiel-militaire betrekkingen; en die vande militaire hervorming. Op deze wijze combineert Barany elegant encompetent drie volkomen losstaande onderzoeksgebieden:systeemtransformatie; analyse van de binnenlandse besluitvorming;en defensiehervorming. Dit soort informatie vult een leemte opomdat de NAVO – in tegenstelling tot de Europese Unie – er devoorkeur aan geeft geen jaarlijkse voortgangsrapporten tepubliceren over de status van de kandidaat-leden.

In Barany’s gedegen onderzoek is een schataan interviews en documenten verwerkt en het brengt een aantalweinig bekende details aan het licht. Het is echter ironisch dathoe vaker de schrijver aangeeft op welke punten de kandidaten nietgeheel aan de pre-toetredings verplichtingen hebben voldaan, hoeduidelijker het wordt dat het uitbreidingsproces een positieveinvloed heeft gehad. Zo komt de lezer er bijvoorbeeld achter dat dewens toe te treden tot de NAVO een cruciale rol heeft gespeeld inSlowakije waar Vladimir Meciar in 2002 niet werd herbenoemd.Hierdoor kreeg Slovenië een zetje in de richting van een groterebetrokkenheid bij de Balkan, en ging de wetgeving met betrekkingtot minderheden in Roemenië er op vooruit. Bovendien klinkenBarany’s kleinerende opmerkingen over de militaire vermogens van denieuwe leden nogal hol in het licht van recente ontwikkelingen, alsde omvang van de Poolse aanwezigheid in Irak, de belangrijke rolvan de Tsjechische Republiek in het nieuwe anti-CBRN bataljon vande NAVO, en de aanzienlijke bijdrage van alle nieuwe Bondgenotenaan vredesoperaties onder leiding van de NAVO. Zoals Barany zelfook toegeeft kunnen de meeste oude Bondgenoten ook niet voldoen aande norm van 3 procent van het BNP voor de defensie-uitgaven.Doordat hij de vooruitgang volgens de letter van de wet afmeet,verliest hij eigenlijk het totaalbeeld uit het oog en doet hijonvoldoende recht aan het revolutionair karakter van hettransformatieproces in Midden- en Oost-Europa.

Het door Anatol Lieven en Dmitri Trenin’suitgegeven Ambivalent Neighbors, The EU, NATO and the Price ofMembership, (Carnegie Endowment, 2003) hanteert een anderebenadering. Trenin, die net als Lieven werkt voor de CarnegieEndowment for International Peace, legt in zijn inleiding uit,dat er geen institutioneel alternatief meer is voor een Europa datdoor de EU en de NAVO wordt gedomineerd. In de periode na de KoudeOorlog, waarin er geen Marshall Plan kwam, waar geen groteconferentie werd gehouden en waar “er geen vernieuwende, wijzemensen met visie ten tonele verschenen", is de Westerse uitbreiding“het equivalent geworden van een post-conflictregeling”. De auteursdie een bijdrage hebben geleverd aan Ambivalent Neighbors'bekijken de zienswijzen en belangen van alle partijen door dezeconceptuele bril, van de Europese Unie en de NAVO tot de nieuweleden en de staten die nog niet mogen meedoen. Trenin wil meer doendan de landen opnieuw de bestaande conceptuele etiketten “Oost” of“West” opplakken. Hij suggereert dat er onder hen een nieuwegezamenlijke identiteit is ontstaan, die van het "Noorden". Devraag die in dit boek centraal staat, is dan ook hoe dit Noordenhet beste vorm kan krijgen en hoe het nu zo ongelijke terreingeëffend zou kunnen worden. "Europa" definiëren op grond van hetcriterium of men strikt aan de maatstaven van het EU- enNAVO-lidmaatschap heeft voldaan, lijkt niet adequaat. Demedespelers moeten daarentegen een complete, flexibele visieontwikkelen op het "vrije en ongedeelde Europa". Alleen dan kunnende gevestigde Westerse democratieën de moeilijke problemen in dewereld na 11 september 2001 gaan aanpakken en de staten die nu nogniet zijn toegetreden, helpen hun enorme economische en politiekeproblemen te overwinnen.

Zoals zo vaak het geval is met een boek datbestaat uit een verzameling essays van verschillende schrijvers isde kwaliteit nogal onevenwichtig. Wat erger is, is dat sommigebijdragen kennelijk ruim voor de publicatie van het boek zijngeschreven. Toch komt er meer dan genoeg interessante enstimulerende stof aan bod, voor iedereen die zich wil verdiepen inde NAVO-uitbreiding.

Karl-Heinz Kamp, verbonden aan de KonradAdenauer Stichting, gebruikt voorbeelden uit zowel de eerste als detweede uitbreidingsronde van na de Koude Oorlog, om inzicht teverschaffen in de werkwijze van de NAVO. Hij beschrijft een inwezen conservatieve organisatie, die niet veel zin heeft Ruslandvoor het hoofd te stoten door tegemoet te komen aan de wens van deBaltische staten om lid te worden van de NAVO. Er was eencombinatie van nationale en interne NAVO-factoren voor nodig, zobetoogt hij, om de tweede uitbreidingsronde tot een goed einde tebrengen. Aan de ene kant probeerden de politieke zwaargewichten inde NAVO de uitbreiding erdoor te krijgen. Aan de andere kant moestde NAVO als geheel, beoordelen of de kandidaten hadden voldaan aande gemeenschappelijk vastgestelde lidmaatschapscriteria. Kampbesteedt enige tijd aan de tegenstand van Rusland tegen deuitbreiding van het Bondgenootschap en bespreekt – overigens nogalsceptisch – of ook Rusland lid van de NAVO zou kunnen worden. Hijbestrijdt dat de NAVO met haar 26 plus leden minder effectief zouzijn dan voorheen en beklemtoont dat de Europese Unie en de NAVOhun uitbreidingsbeleid zouden moeten coördineren.

Drie auteurs beschrijven de positie van detoetredende landen. Zaneta Ozolina, een Letse professor in deinternationale betrekkingen, beschrijft de ervaringen van BaltischeRepublieken, die na hun onafhankelijkheid toch verbonden waren doorhun gemeenschappelijke erfenis uit het Sovjettijdperk, ook terwijlieder voor zich probeerde zich in de beste positie te manoeuvrerenvoor Europa. Hoewel zij in eerste instantie meenden hun voordeel tekunnen doen met hun economische positie op het kruispunt tussenOost en West, oriënteerden zij zich sterker op het Westen na dekrach van de financiële markt in Rusland van 1998. Politiek gezienwas de keus duidelijker. Die werd voorgeschreven door hun omvang,aangezien de enige manier waarop kleine staten “internationaleprocessen, kunnen beïnvloeden, is door zich aan te sluiten bijgrotere groepen of bondgenootschappen met ongeveer gelijke doelen”.Tegenover die noodzaak stond de wens van kleine staten om hun eigenculturele unieke karakter en teruggevonden soevereiniteit tebehouden en te beschermen tegen wat conservatieven en nationalistenbeschouwden als “de verwatering, het bederf, of zelfs vernietigingvan de unieke Baltische culturen, als gevolg van hun samensmeltingmet de veel grotere en rijkere Europese Unie”. Deze angstenverdwenen niet bepaald, toen het Westen er op stond dat deBaltische Republieken de status van hun grote Russische minderhedenzouden verbeteren en namen zelfs toe als gevolg van problemen metde privatisering, de ouderwetse landbouwmethoden in het gebied ende ontwikkeling van het platteland.

Zoals Christopher Bobinski, een bladenuitgeveren voormalig correspondent van de Financial Times, schrijft, kwamde wens van Polen om toe te treden tot Westerse instellingen vooralvoort uit een combinatie van veiligheidsvraagstukken, het strevennaar economische ontwikkeling, en een duidelijke cultureleidentificatie met Europa. Dit leidde in eerste instantie tot eenoverweldigende steun van het publiek voor het lidmaatschap, diegeleidelijk plaats maakte voor een kritischere en zelfs sceptischehouding. Bobinski vergelijkt de “discrete” NAVO-toetreding met deonderhandelingen over toetreding tot de EU, die bijna iedere keerwerden gevoerd in een “sfeer van openlijke discussie over devoorwaarden van het lidmaatschap die daarmee een direct effect hadop de manier waarop het publiek dacht over het EU-lidmaatschap ”.Bijna even belangrijk was de veranderende perceptie van de Westersecultuur, die door conservatieve groeperingen steeds vaker gezienwerd als “atheïstisch en decadent”. Bobinski besteedt ook geruimeaandacht aan de dynamiek van het lidmaatschap en verwoordt deongerustheid van zijn landgenoten over recente ontwikkelingen,zoals de sterkere integratie van Rusland in de NAVO na 11 september2001, de groeiende EVDI van de EU, en de plannen van de EU om hetGezamenlijk Landbouwbeleid te hervormen. Hij beschrijft de zorgenvan de nieuwe leden zeer treffend als "een val die ze zelf hebbengezet", aangezien "Ze door het blote feit van hun toetreding,dreigen die organisaties te verzwakken en hen dusdanig teveranderen dat zij niet in staat zullen zijn in de toekomstdezelfde voordelen op te leveren als nu."

De bijdragen over de staten die op dit momentnog geen duidelijk vooruitzicht op toetreding hebben, omvatten demeest controversiële, maar ook verhelderende delen van het boek.Charles King van de Georgetown Universiteit in Washington DC,bekijkt de hinderpalen die de Euro-Atlantische integratie vanRoemenië en Moldavië in de weg staan, een vergelijking die opzichzelf al wat gekunsteld lijkt, omdat de twee staten veel vanelkaar verschillen in nationale identiteit, houding ten opzichtevan Europa en hun feitelijk integratieniveau. Hij beschrijft degedeeltelijke erosie van de publieke steun in Moldavië voor deEuropese Unie en de NAVO vanaf het begin van de jaren 1990, eenperiode waarin het land meer aansluiting kreeg met Moskou. InRoemenië daarentegen bleef de steun voor de Europese Unie en deNAVO onveranderd. Driekwart van de Roemeense bevolking is voor hetEU-lidmaatschap, waarvan de helft onvoorwaardelijk, ondanks deaanhoudend laatste plaats die Boekarest inneemt op de lijst vanEU-kandidaten in Westerse opiniepeilingen. King merkt op: “DeEuropeanen zijn bij lange na niet zo enthousiast over Roemenië, alsde Roemenen over de Europa”. Hij documenteert de Westerse zorgenover de politieke koers van het land, het radicale nationalisme vande Groter Roemenië Partij en hoe het land omgaat met minderheden.King’s conclusie dat “Noch Roemenië noch Moldavië binnenkort lidzullen worden van de Europese Unie”, is gedateerd en moetgenuanceerd worden. Roemenië is in de tussentijd toegetreden tot deNAVO en heeft een duidelijk tijdpad voor de toetreding tot de EU,terwijl Moldavië verdwaald lijkt in een soort niemandsland tussenhet door Rusland overheerste Gemenebest van Onafhankelijke Staten(GOS) en het Westen.

De verschillende visies van het publiek enhet overheidsbeleid staan vaak haaks op elkaar, ontdekt LeonidZaiko verbonden aan de Wit-Russische denktank Strategie. In zijnstudie over Wit-Rusland ontdekt hij onder het publiek steeds meerbelangstelling voor de democratie en de vrije markt, naarmate deautoritaire president van het land, Alexander Lukasjhenko, hetverder tracht af te sluiten van het Westen. Niettemin moet hetWesten trachten negatieve gevoelens te overwinnen die nog stammenuit Wit-Rusland’s stormachtige verleden en concurreren om deinvloed met het machtige buurland Rusland, dat een grote invloedheeft op de economie en de media van het land. De gevolgen daarvanzijn zichtbaar in de buitenlandse politiek, die duidelijk naarRusland neigt, een tendens die volgens Zaiko vermoedelijk alleenmaar sterker zal worden, door de negatieve gevolgen van deEU-uitbreiding op de handel, het toerisme en de politieke situatiein Minsk. Hij eindigt met de waarschuwing: “Wit-Rusland negeren, ofhet land afschrijven als een mislukking, is een slecht engevaarlijk beleid”.

Zowel Alexander Motyl van de RutgersUniversiteit, in New Jersey, als James Sherr van de KoninklijkeMilitaire Academie Sandhurst schrijven soortgelijke waarschuwendewoorden in hun analyse van het Oekraïense buitenlandbeleid. Net alsin het geval van Wit-Rusland, meent Motyl dat in Oekraïne groteproblemen kunnen voortkomen uit het afsluiten van de grenzen methet Westen, als gevolg van Polen’s Schengen-verplichtingen.Daarnaast beschrijft hij de angst dat “exclusie betekentovergeleverd zijn aan Rusland”, een land dat het voordeel heeft dathet over functionelere instellingen beschikt en tevens over eenindrukwekkend arsenaal aan zachte machtsmiddelen.Vervolgens geefthij drie mogelijke negatieve scenario’s voor de ontwikkelingen inOekraïne, als dat land niet het vooruitzicht krijgt dat het zalworden opgenomen in de Westerse structuren.

Wat de kosten zouden kunnen zijn als Oekraïneniet wordt opgenomen is Sherr’s uitgangspunt. Vervolgens vergelijkthij de verschillende benaderingen van de Europese Unie en de NAVOtegenover partnerschap. Naar Sherr’s oordeel, heeft hetpartnerschapprogramma van het Bondgenootschap vooral partnersaangetrokken, inclusief Oekraïne die dichter bij de Westerseinstellingen stonden, terwijl de Europese Unie, die minder radicaalhervormd was na de Koude Oorlog, “een oud model voor de uitbreidingblijft hanteren” dat zou kunnen betekenen dat de grenzen inoostelijke richting worden opgeschoven. Hoewel de Europese Unie nogniet beschikt over een samenwerkingsprogramma zoals dat van deNAVO, dat heeft geleid tot een opvallend aantal van 500gezamenlijke NAVO-Oekraïne activiteiten in 2000, hoopt hij dat hierverandering in zal komen, doordat de Europese Unie zich steeds meerop het veiligheidsbeleid gaat richten. Wat de situatie in Oekraïnezelf betreft, constateert Sherr dat de bevolking, hoewel die overhet algemeen minder negatief is dan het grote Russische publiek,“toch duidelijk sceptischer staat tegenover de NAVO dan de elite;terwijl in Rusland de elite beslist kritischer tegenover de NAVOstaat dan het grote publiek”. Ondanks allerlei problemen vond in1999 de start plaats van een intensieve fase in de samenwerkingtussen de NAVO en Oekraïne wat betreft de defensiehervorming. Sherrgeeft een uitstekende analyse van deze samenwerking en doet eenberoep op het Westen om dit soort invloedskanalen open te houden,terwijl men tegelijkertijd “Oekraïne’s Europese aspiraties serieusneemt”.

Een analyse van de uitbreiding zonder eenbespreking van Rusland is niet compleet. Vladimir Baranovsky,verbonden aan het Moskouwse Instituut voor de Wereldeconomie enInternationale Betrekkingen, bespreekt de veranderende wederzijdsepercepties van “Europa” en “Rusland” in zijn bijdrage. Hoewel hijduidelijk aan het begin zegt dat de confrontatie uit de KoudeOorlog is vervangen door de noodzaak tot samenwerking, merkt hij opdat de betrekkingen met het Westen niet meer gekenmerkt worden doorhet idealisme van het begin van de jaren 1990, maar veel meer doorambiguïteit. Niettemin beschouwt hij “de pro-Europa argumenten overhet algemeen als aantrekkelijker voor de meerderheid van de mensendie bij het debat betrokken zijn omdat men meent dat Rusland inEuropa dan betere kansen heeft om als een belangrijke speler teworden geaccepteerd dan elders”. Baranovsky schildert eenevenwichtig beeld van de belangrijkste mijlpalen in de betrekkingentussen de NAVO en Rusland: Jeltsin’s aanvankelijk ambigue houdingtegenover de uitbreiding; de daaropvolgende brede, maarongelijksoortige binnenlandse consensus tegen de uitbreiding; deonderhandelingen leidend tot de Stichtingsakte van mei 1997; en degevolgen van de NAVO-campagne in Kosovo van 1999. Helaas omvat zijnanalyse van president Vladimir Poetin’s pragmatische opstellingtegenover het Bondgenootschap niet de meest recente ontwikkelingen,zoals de verbetering in de relaties die optrad na 11 september inhet kader van de mondiale strijd tegen het terrorisme en deoprichting van de NAVO-Rusland Raad.

De tweede uitbreidingsronde van de NAVO na deKoude Oorlog heeft nu plaatsgevonden. Er zitten 26 Bondgenoten rondde vergadertafel van de Noord-Atlantische Raad. En alle 26 plusRusland werken samen in de NAVO-Rusland Raad. Niemand die aanwezigwas toen de vlaggen van de zeven nieuwe leden voor de eerste keerofficieel werden gehesen op het NAVO-Hoofdkwartier zal dat momenten de heftige emoties waarmee dat gepaard ging gauw vergeten. Voorvelen van de aanwezigen uit de nieuwe lidstaten, was die dag hetresultaat van meer dan een decennium werk. Het was echter ook nogmaar het begin van een heel nieuw hoofdstuk in de geschiedenis vandie landen en van het bredere Euro-Atlantische gebied. Als hetlidmaatschap, om nog eens terug te komen op Pope’s cynischeuitspraak over verliefdheid en huwelijk, te vergelijken is met eenhuwelijk, dan is het nu aan de Bondgenoten, de nieuwe en de oude,om te zorgen dat het werkt.

Barry Adams is een advanced researchfellow van de American Councils for International Education inMoskou, Rusland. Van september 2002 tot maart 2004 heeft hij voorde NAVO gewerkt.