Boganmeldelse

Den britiske poet Alexander Pope skrev engang, at elskende ”drømmer under forlovelsen, men vågner op iægtestanden”. Det samme kunne man ifølge Zoltan Barany sige omNATO, efter det blev udvidet til 19 medlemmer. Hans Future ofNATO Expansion: Four Case Studies (Cambridge University Press,2003) indeholder en liste så lang over mangler hos NATO’s nyemedlemmer – både de nuværende og fremtidige – og en bøn om ikke atgentage, hvad forfatteren opfatter som fejltagelsen fra1999-udvidelsesrunden. Med Bulgariens, Estlands, Letlands,Litauens, Rumæniens, Slovakiets og Sloveniens tiltrædelse tilWashington-traktaten den 29. marts i år taler han for døveøren.

Ifølge professoren på University of Texas varden første udvidelsesrunde efter Den Kolde Krig behæftet med fejl,fordi Alliancen accepterede Den Tjekkiske Republik, Ungarn ogPolen, selvom de ikke levede op til kravene til medlemskab. Baranyer endnu mere kritisk over for de fire lande, som hans studiedækker, nemlig Bulgarien, Rumænien, Slovakiet og Slovenien. Og hanbeklager NATO’s tolerance over for dem. Barany foreslår bl.a. atændre Washington-traktaten, så den rummer en procedure, der gør detlettere at smide medlemmer ud, som ikke lever op til deresforpligtelser. På dette område såvel som på andre, der vedrørerNATO’s politik, afslører forfatteren en vis mangel på viden om,Alliancens officielle og især uofficielle måde at fungerepå.

Til gengæld er Baranys metode og forskningsolid. Han beskriver indledningsvist sin fremgangsmåde, idet hanførst giver et strålende overblik over de mest almindeligeargumenter for og imod udvidelse og derefter definerer opbygningenaf sine casestudier. På den måde forsøger han at gennemgå degenerelle betingelser for hvert af de analyserede lande(indenrigspolitik, økonomi og sikkerhedssituation), deres arbejdefor at blive medlem af NATO, status for relationerne mellem civileog militære sektorer og status for forsvarsreform. De lykkes Baranypå en elegant og kompetent måde at kombinere tre forskningsområder,som ellers er adskilte, nemlig systemforandring, indenrigspolitiskbeslutningsproces og forsvarsreform. Sådanne data udfylder ettomrum, fordi NATO – ulig Den Europæiske Union – vælger ikke atoffentliggøre årlige fremskridtsrapporter for fremtidigemedlemmer.

Baranys grundige forskning anvender en masseinterviews og dokumenter og bringer lidet kendte detaljer fordagens lys. Det ironiske er imidlertid, at jo mere forfatterenpåpeger kandidaternes manglende fuldstændige opfyldelse afoptagelseskravene, jo tydeligere bliver det, hvor stor en positivindflydelse udvidelsesprocessen har haft. Læseren erfarer således,at ønsket om medlemskab af NATO spillede en afgørende rolle medhensyn til at hindre Slovakiets Vladimir Meciar i at vende tilbagetil magten i 2002, at få Slovenien til at engagere sig mere iBalkan-politikken og at forbedre Rumæniens lovgivning påminoritetsområdet. Derudover virker Baranys forklejnelse af de nyemedlemmers militære kapaciteter ikke troværdig i lyset af denseneste udvikling som fx omfanget af Polens tilstedeværelse i Irak,Den Tjekkiske Republiks ledende rolle i NATO’s nyeanti-CBRN-bataljon og det væsentlige bidrag fra alle nye allieredetil NATO-ledede fredsbevarende operationer. Barany erkender selv,at størsteparten af de ældre allierede ikke er i stand til at leveop til kravet om 3% af BNP til forsvaret. Når han måler fremskridtved kun at se på lovtekster, er han tilbøjelig til at overse, hvorrevolutionær omstillingsprocessen var for central- og østeuropæiskelande og at miste fornemmelsen for det store billede.

Anatol Lieven og Dmitri Trenin har redigereten bog med titlen Ambivalent Neighbors, The EU, NATO and thePrice of membership (Carnegie Endowment, 2003), og de har enanden tilgang. Trenin, der som Lieven er fra Carnegie Endowment forInternational Peace, forklarer i sit indledningskapitel, at derikke længere er noget institutionelt alternativ til et Europa, somer domineret af EU og NATO. I perioden efter Den Kolde Krigsafslutning, som ikke førte til nogen Marshall-plan eller storkonference, og hvor der ikke syntes at være nogen ”modige vise mændi horisonten”, er udvidelse af de vestlige institutioner blevet”erstatningen for en fredsslutning efter konfrontationen”. Gennemdette konceptuelle filter undersøger bidragyderne til bogenAmbivalent Neighbors perspektiver og interesser hos alleaktører – fra EU og NATO til de nye medlemmer og de stater, somstadig står udenfor. I stedet for ukritisk at anvende eksisterendebegreber som ”Øst” og ”Vest”, er der ifølge Trenin ved at opstå enny fælles identitet, nemlig ”Nord”. Det centrale spørgsmål i dennebog bliver derefter, hvordan man bedst kan skabe dette ”Nord” ogudjævne det ujævne terræn. At definere ”Europa” i overensstemmelsemed den strikse opfyldelse af nuværende EU- ogNATO-medlemsskabskriterier synes utilstrækkeligt. Aktørerne måudvikle et omfattende og fleksibelt billede af ”Europa, helt ogfrit”, hvis de etablerede vestlige demokratier skal takle devanskelige spørgsmål i verden efter 11. september, og hvis destater, som for øjeblikket står udenfor, ikke helt skal overladestil deres overvældende økonomiske og politiskeudfordringer.

Som det så ofte er tilfældet i samleværkermed bidrag fra forskellige forfattere, er bidragenes kvalitetujævn. Hvad værre er, så er flere af bidragene allerede forældede,før bogen gik i trykken. Der er ikke desto mindre tilstrækkeligtmed interessant og stimulerende materiale for enhver, som ønsker atstudere NATO’s udvidelse.

Med udgangspunkt i både den første og andenudvidelsesrunde byder Karl-Heinz Kamp fra Konrad AdenauerFoundation indblik i, hvordan NATO fungerer. Han tegner et billedeaf en i bund og grund konservativ organisation, som ikke ønsker atgenere Rusland ved at tage hånd om de baltiske republikkers ønskeom medlemskab. Ifølge Kamp krævede det en kombination af nationaleog internt organisatoriske faktorer for at sikre den andenudvidelsesrunde. På den ene side skubbede NATO’s politiskesværvægtere på. På den anden side måtte NATO som helhed vurdere, omkandidaterne havde opfyldt de i fællesskab bestemtemedlemskabskriterier. Kamp bruger en del plads på Ruslands modstandmod Alliancens udvidelse og behandler – med nogen skepsis –spørgsmålet om Ruslands medlemskab af NATO. Han afviser ogsåbekymringer om tab af effektivitet for et NATO med 26 eller fleremedlemmer og understreger behovet for, at EU og NATO koordinererudvidelsespolitikken.

Tre af forfatterne beskriver situationen iansøgerlandene. Zaneta Ozolma, som er lettisk professor iinternational politik, beskriver erfaringerne i de baltiskerepublikker, som efter uafhængigheden blev forenet i deres fællessovjetiske arv, selv da de konkurrerede om den bedsteudgangsposition for integration i Europa. I første omgang var defristede til at drage fordel af en økonomisk situation på korsvejenmellem Øst og Vest, men orienterede sig i sidste ende og efter detrussiske økonomiske kollaps i 1998 mod Vesten. Det politiske valgvar klart. Det var styret af deres størrelse, eftersom den enestemåde, hvorpå små stater kan øve indflydelse på ”internationaleprocesser er ved at blive del af større grupper eller alliancer aflande med stort set sammenfaldende mål”. Denne nødvendighed var enkonsekvens af deres ønske om at bevare deres kulturelle særtræk ognyligt genvundne suverænitet mod det, som konservative ognationalister betragtede som ”udvandingen, korrumperingen ellerendda ødelæggelse af de særlige baltiske kulturer som resultat afderes indlemmelse i den langt større og rigere Europæiske Union”.Denne frygt blev ikke mindsket med Vestens insisteren på, at deskulle forbedre status for deres store russiske minoriteter og blevyderligere forværret af de problemer, som opstod i forbindelse medprivatiseringen, regionens tilbagestående landbrug og udvikling pålandet.

Ifølge Christopher Bobinski, som er udgiveraf et tidsskrift og tidligere redaktør på Financial Times, fikPolens ønske om at blive en del af Vestens institutioner næring afen blanding af sikkerhedsbehov, ønske om økonomisk udvikling ogklar europæisk kulturel identitet. Det førte til, at derindledningsvist var overvældende tilslutning til medlemskab, somdog gradvist veg for en mere kritisk, endda skeptisk indstilling.Bobinski stiller de ”diskrete” optagelsesforhandlinger i NATO opmod EU-forhandlingerne, som næsten uden undtagelse blev ført i en”atmosfære af åben konflikt over medlemskabskriterierne og derforhavde en direkte betydning for den måde, offentligheden betragtedemedlemskab af EU på”. Af næsten lige så stor betydning var denændrede opfattelse af Vestens kultur, som i konservative grupper istigende grad blev betragtet som ”ateistisk og dekadent”. Bobinskibruger også en del plads på medlemskabsdynamikkerne og giver udtrykfor sine landsmænds bekymring i forhold til den seneste udviklingfx med hensyn til Ruslands større integration i NATO efterterrorangrebene 11. september 2001, udviklingen i EU’s sikkerheds-og forsvarspolitik og EU’s planer om reform af den fælleslandbrugspolitik. Han beskriver rammende de nye medlemmersbekymringer som ”en fælde, de sætter for sig selv”, eftersom ”Selvederes indmeldelse truer med at udvande disse organisationer ogændre dem på en måde, så de ikke fremover bliver i stand til atlevere de samme fordele.”

Bidragene vedrørende de stater, som forøjeblikket ikke har noget klart tilsagn om medlemskab udgør nogetaf den mest kontroversielle og indsigtsfulde læsning. Charles Kingfra Georgetown University i Washington DC ser på de barrierer, derer for Rumæniens og Moldaviens integration i de euro-atlantiskestrukturer. Sammenligningen virker en anelse søgt, fordi de tolande er meget forskellige med hensyn til national identitet,holdning til Europa og i deres faktiske integrationsniveau. Hanpåviser en delvis undergravning af den offentlige støtte iMoldavien til EU og NATO siden begyndelsen af 1990’erne, da landetbevægede sit tættere på Moskva. Derimod er den rumænske støtte tilEU og NATO uændret, og her støtter trefjerdedele af den rumænskebefolkning EU-medlemskab, halvdelen af dem betingelsesløst, og detpå trods af at Bukarest fortsat er placeret sidst på listen overEU-kandidater i vesteuropæiske meningsmålinger. King noterer sig,at ”Europæerne har ikke været nær så begejstrede for Rumænien, somrumænerne har været for europæerne.” Han dokumenterer vestligebekymringer for landets politiske kurs, Det Storrumænske Partisradikale nationalisme og behandlingen af mindretal. Kingskonklusion om, at ”Hverken Rumænien eller Moldavien bliver medlemaf EU i nærmeste fremtid” er forældet og bør nuanceres. MensRumænien siden er blevet medlem af NATO og har en klar tidstabelfor EU-medlemskab, er Moldavien fortabt i et ingenmandsland mellemdet russisk dominerede SNG og Vesten.

Folkelige holdninger og politik er ifølgeLeonid Zaliko fra den hviderussiske tænketank Strategy ofte imodstrid med hinanden. I en analyse af Hviderusland finder han, attilslutningen til demokrati og frit marked vokser i takt med, atlandets autoritære præsident, Alexander Lukashenko, isolerer detfra Vesten. Selv da må Vesten overvinde negative billeder fraHvideruslands stormfulde fortid og konkurrere om indflydelse meddets magtfulde nabo Rusland, som har en betragtelig økonomisk ogmediemæssig tilstedeværelse i landet. Resultatet kan ses i enudenrigspolitik, som klart læner sig op ad Rusland. Zaiko forudser,at denne tendens vil blive styrket af den negative betydning afEU’s udvidelse på handel, rejsevirksomhed og den politiskesituation i Minsk. Han slutter med at advare om, at ”Det vil væreen dårlig eller farlig politik at se bort fra Hviderusland ellersimpelthen afskrive det som en fiasko”.

Både Alexander Motyl fra Rutgers University iNew Jersey og Jame Sherr fra Royal Military Academy Sandhurstkommer med tilsvarende advarsler i deres analyse af Ukrainesudenrigspolitik. Som i tilfældet med Hviderusland ser Motylalvorlige problemer som konsekvens af lukningen af grænsen tilVesten pga. Polens Schengen-forpligtelser. Derudover beskriver hanfaren for, at ”udelukkelse betyder afgivelse til Rusland”, hvilkethar den fordel, at det vil betyde mere funktionelle institutionersamt en imponerende mængde bløde magtmidler. Han fortsætter med attegne tre mulige negative scenarier for Ukraines udvikling, hvislandet ikke får mulighed for at blive medlem af europæiskestrukturer.

Sherrs udgangspunkt er omkostningerne vedikke at integrere Ukraine. Han fortsætter med at sammenligne EU’sog NATO’s forskelligartede tilgange til partnerskab. For Sherr harder i Alliancens partnerskabsprogram været en tendens til at trækkepartnere, herunder Ukraine, tættere på vestlige institutioner, mensEU, som ikke har ændret sig så radikalt efter Den Kolde Krigsafslutning, ”forsat anvender en gammeldags model for udvidelse”,som kan blive en proces, der flytter barrierer mod øst. Mens EUfortsat ikke har noget modstykke i NATO’s samarbejdsprogram, indenfor hvis rammer der i alt fandt 500 begivenheder mellem NATO ogUkraine sted i 2000, håber han, at EU’s øgede fokus påsikkerhedspolitik vil ændre dette. Hvis man skifter til denindenrigspolitiske scene, noterer Sherr sig, at den ukrainskebefolkning, der som helhed er mindre negativ end den russiske, ”erklart mere skeptiske over for NATO end landets elite, mens eliten iRusland er klart mere kritisk over for NATO end befolkningen”.Selvom der var problemer, blev der i 1999 indledt en fase medintensivt samarbejde mellem NATO og Ukraine om forsvarsreform.Sherr analyserer udmærket dette samarbejde og opfordrer Vesten tilat bevare disse indflydelseskanaler, samtidig med, at man ”tagerUkraines europæiske forhåbninger alvorligt”.

Ingen analyse af udvidelsen er fuldstændiguden Rusland. Vladimir Baranovsky fra Moskvas Institute of theWorld Economy and International Relations påviser i sit bidrag, atde gensidige opfattelser af ”Europa” og Rusland har ændret sig.Selvom han klart melder ud i sin indledende præsentation, atKoldkrigs-konfrontationen er blevet erstattet af behovet forsamarbejde, beskriver han, hvordan forholdet med Vesten ikkelængere er karakteriseret ved de tidlige 1990’eres idealisme, menaf tvetydighed. Han ser ikke desto mindre, at ”de pro-europæiskeargumenter i det store og hele er mere attraktive for flertallet afde involverede parter i debatten, fordi Rusland menes at have bedrechancer for at blive accepteret som en førende aktør i Europa endandre steder”. Baranovsky giver et afbalanceret billede af decentrale milepæle i forholdet mellem NATO og Rjsland: Jeltsinsindledningsvise tvetydighed i forhold til udvidelse, denefterfølgende formulering af en bred (om end spredt) russiskindenrigspolitisk konsensus mod udvidelsen, forhandlingerne op tilNATO-Rusland Akten i 1997 og betydningen af NATO’s Kosovo-kampagnei 1999. Desværre omfatter analysen af præsident Vladimir Putinspragmatiske indstilling over for Alliancen ikke den senesteudvikling som fx den, der fandt sted efter terrorangrebene d. 11.september 2001, som førte til varmere relationer mellem NATO ogRusland inden for rammerne af den globale krig mod terrorisme ogNATO-Rusland Rådet.

Nu har den anden udvidelsesrunde efter DenKolde Krig fundet sted. Der er 26 allierede omkring DetNordatlantiske Råds bord, og alle 26 plus Rusland arbejder sammen iNATO-Rusland Rådet. Enhver, som var til stede under ceremonien,hvor de syv nye medlemslandes flag formelt blev hejst ved NATO’shovedkvarter for første gang, vil aldrig kunne glemme hverken dennebegivenhed eller de sære følelser, som den vakte. For mange af denye medlemslande, som var til stede, var dagen frugten af mere endti års hårdt arbejde. Det var imidlertid også indledningen på etmeget nyt kapitel i både disse landes og det euro-atlantiskeområdes historie. Hvis vi skal vende tilbage til Popes syrligeindledning vedrørende frieri og ægteskab, kan medlemskabsammenlignes med ægteskab, og det er nu op til de allierede – nyesåvel som gamle – at sikre, at det virker.

Barry Adams er seniorforsker ved AmericanCouncils for International Education i den russiske hovedstadMoskva. Han arbejdede i NATO fra september 2002 til marts2004.