Reseña bibliográfica

El poeta británico Alexander Pope escribióque los amantes “sueñan con el noviazgo, pero se despiertan con elmatrimonio”. Se podría decir lo mismo respecto a la ampliación dela OTAN a 19 miembros, o al menos eso opina Zoltan Barany en sulibro El futuro de la expansión de la OTAN: Cuatroestudios (Cambridge University Press, 2003). El autor exponela letanía de deficiencias – pasadas y futuras – de los nuevosmiembros y el ruego de que no se repitan lo que él considera quefueron los errores de la ronda de ampliación de 1999. En vista dela adhesión al Tratado de Washington de Bulgaria, Eslovaquia,Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumanía el 29 de marzo delpresente año parece que se han hecho oídos sordos a supetición.

Este profesor de la Universidad de Texassostiene que la primera ronda para la ampliación tras la guerrafría resultó un fracaso porque la República Checa, Hungría yPolonia no fueron capaces de cumplir las obligaciones que entrañael pertenecer a la Alianza, y aún así se les admitió. Barany semuestra todavía más crítico respecto a los cuatro países queprotagonizan su análisis: Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia yRumanía, y se lamenta por la tolerancia mostrada por la OTAN. Comoremedio Barany propone la inclusión en el Tratado de Washington deun procedimiento para expulsar a aquellos países miembros que nocumplan con sus obligaciones. Tanto en éste como en algunos otrospuntos referentes a la política interna de la OTAN el autordemuestra una cierta falta de conocimiento respecto los métodos detrabajo – tanto oficiales como extraoficiales – de laAlianza.

En cambio su metodología y trabajo deinvestigación resultan bastante sólidos. Desde el principioestablece claramente su planteamiento, primero con un excelenteanálisis de los argumentos más usuales en pro y en contra de laampliación y después con la definición de la estructura de susestudios monográficos. De acuerdo con esta estructura pretendeestudiar las condiciones generales (política interna, desarrolloeconómico y situación en cuestiones de seguridad), la campaña parael ingreso en la OTAN, y el estatus de las relaciones entre civilesy militares y de la reforma militar en cada uno de los países queson objeto de su análisis. De este modo Barany logra combinar conelegancia y maestría tres campos de investigación que de otro modose presentarían de forma independiente: la transformación de lossistemas, el análisis del proceso nacional de toma de decisiones yla reforma de la defensa. Sus datos colman el vacío existente eneste campo ya que la OTAN, a diferencia de la UE, no publicainformes anuales sobre los progresos de los futurosmiembros.

La meticulosa investigación realizada porBarany incluye una abundante colección de entrevistas y documentosy saca a la luz detalles muy poco conocidos. Paradójicamente,cuanto más intenta destacar el autor el fracaso de los paísescandidatos a la hora de cumplir íntegramente losrequisitos y obligaciones establecidos para el ingreso, másevidente resulta el impacto positivo que ha tenido el proceso deampliación. Así se entera el lector de que el deseo de ingresar enla OTAN tuvo una importante influencia sobre hechos como elfrustrado retorno al poder del eslovaco Vladimir Meciar en 2002, laprogresiva implicación de Eslovenia en las cuestiones balcánicas ylas mejoras en la situación legal de las minorías rumanas. Ademásla tendencia de Barany a menospreciar las capacidades militares delos nuevos miembros parece quedar en entredicho a la luz deacontecimientos más recientes, como la presencia polaca en Irak, elliderazgo checo en el nuevo batallón anti CBRN de la Alianza y lasimportantes contribuciones de todos los nuevos Aliados a lasoperaciones de mantenimiento de la paz de la OTAN. El mismo Baranyadmite que la mayoría de los Aliados más veteranos no hanconseguido cumplir determinados requisitos como el aumento delgasto en defensa hasta el 3 % del PIB. Al medir los progresosalcanzados aplicando los reglamentos al pie de la letra se arriesgaa pasar por alto la naturaleza revolucionaria del proceso detransformación en el que están inmersos los países de EuropaCentral y Oriental, y a perder la visión de conjunto.

El libro de Anatol Lieven y Dmitri TreninVecinos ambivalentes. La UE, la OTAN y el precio de laintegración (Fundación Carnegie, 2003) adopta un enfoquediferente. Tal y como explica Trenin – que al igual que Lievenpertenece a la Fundación Carnegie para la Paz Internacional – en suintroducción, no existe ninguna alternativa institucional a unaEuropa dominada por la UE y la OTAN. En el periodo posterior alfinal de la guerra fría no hubo ningún Plan Marshall ni ningunagran conferencia, y “en ningún sitio se vio destacar a personassabias y audaces”, así que la ampliación de Occidente se haconvertido en “el equivalente al pacto tras el final delconflicto”. A través de ese prisma conceptual los autores intentanreflejar los puntos de vista e intereses de todos los actoresimplicados, desde la Unión Europea y la OTAN hasta los nuevosmiembros, pasando por los países que por el momento se han quedadofuera. En vez de reetiquetar a los países con los antiguosconceptos de “Oriente” y “Occidente”, Trenin sugiere que entreellos está surgiendo una nueva identidad común como países del“Norte”. La cuestión principal que plantea entonces este libro escuál es la mejor forma de forjar ese “Norte” y cómo nivelar unterreno tan lleno de desigualdades. Definir “Europa” utilizandosolamente el criterio de la pertenencia a la UE y la OTAN no pareceque sea lo más adecuado. En vez de eso, los diferentes actoresdeben desarrollar una visión global y flexible de una “Europacompleta y libre” si se quiere que las democracias occidentalessean capaces de enfentar las difíciles cuestiones que plantea elmundo tras el 11 de septiembre y que los países que hasta ahora nohan sido admitidos no se vean abandonados frente a sus economíasdeprimidas y sus retos políticos.

Como suele ocurrir con demasiada frecuenciacuando se trata de recopilaciones de ensayos de un conjunto muydispar de escritores, la calidad de las contribuciones resulta muydesigual. Y lo que es peor, algunas de ellas son de fecha muyanterior a la de publicación del libro. En cualquier caso, haymaterial interesante y estimulante de sobra para cualquierestudioso interesado en la ampliación de la OTAN.

Utilizando como ejemplos la primera y lasegunda rondas de ampliación de la OTAN tras la guerra fría,Karl-Heinz Kamp – de la Fundación Konrad Adenauer – ofrece unavisión de los entresijos del funcionamiento interno de la OTAN. Nosretrata una organización esencialmente conservadora, renuente aaceptar el ingreso de los países bálticos por temor a provocar elenfado de Rusia. En su opinión fue necesario que se produjeran unaserie de factores nacionales e internos dentro de la mismaorganización para que tuviera lugar la segunda ronda de ampliación.Por una parte, los países de mayor peso político dentro de laAlianza presionaron en favor de esta cuestión, y por otra la OTANen su conjunto tuvo que evaluar si los países candidatos habíancumplido determinados requisitos de acceso. Kamp dedica una partede su libro a la oposición rusa a la ampliación y trata – conbastante escepticismo – la cuestión del posible ingreso de Rusia enla OTAN. También rechaza los temores respecto a una posible pérdidade eficacia por parte de una Alianza con más de 26 miembros yresalta la necesidad de que la UE y la OTAN coordinen sus políticasde ampliación.

Tres autores nos trazan el cuadro de lasituación de los nuevos miembros. Zaneta Ozolina, un profesor letónespecialista en relaciones internacionales, describe la experienciade las Repúblicas Bálticas que tras la independencia se sentíanunidas por su herencia soviética común aunque cada una de ellasintentó maniobrar para conseguir el mejor puesto de salida en lacarrera hacia la integración europea. Al principio las tresRepúblicas pretendieron aprovechar su situación en el campoeconómico de encrucijada entre Oriente y Occidente, pero despuésdel colapso financiero de Rusia en 1998 decidieron reorientarseclaramente hacia Occidente. Desde el punto de vista político laelección resultaba más evidente al venir determinada por el tamañode los tres países. Los pequeños Estados solamente pueden aspirar atener influencia sobre “los procesos internacionales uniéndose aotros grupos o alianzas de países de mayor tamaño con objetivos máso menos coherentes”. Esta necesidad se veía contrarrestada por eldeseo de estos pequeños países de mantener su singularidad culturaly su recién adquirida soberanía frente a lo que los conservadores ynacionalistas consideraban como una posible “disolución, corrupcióne incluso destrucción de las singulares culturas bálticas aconsecuencia de su anulación dentro de una Unión Europea muchomayor y más rica”. Y no contribuyeron precisamente a aplacar esostemores ni la insistencia occidental para que las RepúblicasBálticas mejorasen el estatus de sus numerosas minorías rusas nilos problemas que fueron surgiendo respecto a las privatizaciones yal atraso de la agricultura y el desarrollo rural de laregión.

Tal y como escribe Christopher Bobinski,editor de revistas y antiguo corresponsal del FinancialTimes, el deseo polaco de ingresar en las institucionesoccidentales se vio impulsado por una combinación de preocupaciónsobre cuestiones de seguridad, anhelo de desarrollo económico ysentimiento de clara identidad cultural respecto a Europa. Esteconjunto de factores provocó al principio un apoyo público casiunánime hacia la integración, que fue dando paso gradualmente a unapostura más crítica e incluso escéptica. Bobinski compara la“discreción” de la adhesión a la OTAN con las negociaciones para laincorporación a la UE, que casi siempre se llevaron a cabo dentrode “una atmósfera de abierto enfrentamiento respecto a lascondiciones de ingreso que tuvo un efecto directo sobre la forma enla que la opinión pública percibía la entrada en la UE”. Casi elmismo efecto vino a tener el cambio que se fue produciendo en lapercepción de la cultura occidental, que para los gruposconservadores iba resultando cada vez más “atea y decadente”.Bobinski dedica también bastante espacio a la dinámica del procesode adhesión y nos cuenta los recelos de sus compatriotas frente aacontecimientos recientes como el incremento de la integración deRusia en la OTAN tras el 11 de septiembre, la nueva ESDP de la UE ylos planes de esta última organización para la reforma de laPolítica Agrícola Común. Describe acertadamente las preocupacionesde los nuevos miembros como un ejemplo de “caer en la propiatrampa” pues “precisamente su incorporación a esas organizacioneses lo que amenaza con debilitarlas y cambiarlas de modo que en elfuturo no puedan seguir proporcionando los mismosbeneficios”.

Las colaboraciones que se ocupan de lospaíses que actualmente no tienen perspectivas claras de unaadhesión futura constituyen la lectura más polémica e interesante.Charles King de la Universidad de Georgetown (Washington DC)examina los obstáculos que han encontrado Rumanía y Moldavia en susrespectivos caminos hacia la integración euroatlántica. Se trata deuna comparación muy adecuada ya que los dos países mantienengrandes diferencias en sus identidades nacionales, su actitudrespecto a Europa y el nivel de integración alcanzado. El autor vasiguiendo la erosión que ha ido sufriendo el apoyo de la opiniónpública moldava respecto la Unión Europea y la OTAN desdeprincipios de los años noventa, cuando este país empezó aaproximarse a Moscú. Por el contrario, el apoyo rumano a la UE y laOTAN permanece intacto con un 75 por ciento de la población rumanapartidario del ingreso en la UE, la mitad de ellos de formaincondicional, en contraste con el último puesto entre loscandidatos a la entrada en la UE que los ciudadanos de EuropaOccidental otorgan regularmente a Rumanía en las encuestas. Tal ycomo apunta King, “los europeos no se muestran en absoluto tanentusiastas hacia Rumanía como Rumanía hacia ellos”. Tambiénrefleja la preocupación que provocan en Occidente el rumbo políticodel país, el nacionalismo radical del Partido de la Gran Rumanía yel tratamiento dado a las minorías. La conclusión de King de que“ni Rumanía ni Moldavia se convertirán en miembros de la UniónEuropea en un próximo futuro” ha quedado anticuada y necesita dealgunas precisiones. Mientras que Rumanía ha ingresado en la OTAN ytiene un calendario claro para el proceso de adhesión a la UE,Moldavia parece estar perdida en una tierra de nadie entreOccidente y la Comunidad de Estados Independientes (CEI) queencabeza Rusia.

La opinión pública y la política a menudono coinciden, como nos muestra Leonid Zaiko del grupo depensamiento bielorruso Estrategia en su estudio sobre Bielorrusia.Según el autor, cuanto más intenta cerrar el país frente aOccidente su autoritario presidente, Alexander Lukashenko, mayoraceptación gozan entre la población la democracia y el libremercado. Aún así, Occidente debe superar las asociaciones negativasoriginadas por el tormentoso pasado de Bielorrusia y competir encapacidad de influencia con su poderoso vecino ruso, que disfrutade una importante presencia en la economía y los medios decomunicación de este país. El resultado puede apreciarse en unapolítica exterior que mantiene una clara inclinación hacia lasposiciones rusas, una tendencia que según las predicciones de Zaicoprobablemente se vea potenciada por el impacto negativo que hatenido la ampliación de la UE sobre el comercio, los viajes y lasituación política en Minsk. El autor termina advirtiendo que“ignorar Bielorrusia, o simplemente desecharla como un fracasosería una política perjudicial y peligrosa”.

Tanto Alexander Motyl de la UniversidadRutgers de Nueva Jersey como James Sherr de la Real AcademiaMilitar de Sandhurst reflejan puntos de vista similares en suanálisis sobre la política exterior de Ucrania. Al igual que ocurrecon Bielorrusia, Motyl piensa que están surgiendo serios problemasdebido al cierre de facto de la frontera con Occidente que hansupuesto los compromisos de Schengen de Polonia. Además refleja eltemor de que “la exclusión equivalga a su entrega Rusia” que gozade la ventaja de unas instituciones más funcionales, además de unimpresionante arsenal de instrumentos de persuasión. A continuaciónnos dibuja tres potenciales escenarios negativos de la evolución deUcrania si no se le concede la posibilidad de ingresar en lasestructuras occidentales.

Los costes de la no integración de Ucraniaconstituyen el punto de partida de Sherr. A continuación pasa acomparar los diferentes planteamientos de la Unión Europea y laOTAN respecto a las asociaciones. Para Sherr el programa deasociación de la Alianza ha tendido a acercar a sus socios – entreellos a Ucrania – a las instituciones occidentales, mientras que laUnión Europea que no ha sufrido una transformación tan radical trasel final de la guerra fría “sigue aplicando un modelo de ampliaciónanticuado” que podría convertirse en un proceso de desplazamientode barreras hacia el este. Aunque la Unión Europea no cuenta connada equivalente al programa de cooperación de la OTAN, que en 2000consiguió la impresionante cifra de 500 actividades conjuntasOTAN-Ucrania, el autor espera que el creciente protagonismo queestá otorgando la Unión Europea a las políticas de seguridadlogrará cambiar esta situación. Sherr pasa a continuación aanalizar el escenario nacional y señala que la población ucranianaa pesar de mantener una actitud menos negativa que la opiniónpública rusa “se muestra claramente más escéptica hacia la OTAN quela elite del país, mientras que en Rusia la elite se muestradecididamente más crítica hacia la OTAN que la población”. A pesarde todos esos problemas en 1999 pudimos asistir al comienzo de unafase de intensa cooperación entre la OTAN y Ucrania centrada en elcampo de la reforma de la defensa. Sherr nos ofrece un análisisexcelente de esta cooperación y le pide a Occidente que mantengaabiertos esos canales de influencia y que “siga tomándose en seriolas aspiraciones europeas de Ucrania”.

Ningún análisis sobre la ampliación podríaconsiderarse completo sin Rusia. Vladimir Baranovsky del Institutode Economía Mundial y Relaciones Internacionales de Moscú sigue ensu texto la evolución de la percepción mutua que “Europa” y Rusiatenían una de la otra. Aunque desde el principio afirma claramenteque la confrontación de la guerra fría ha sido sustituida por lanecesidad de cooperación, también señala que las relaciones conOccidente ya no se caracterizan por el idealismo de principios delos años noventa, sino por la ambigüedad. Aún así cree que “losargumentos pro europeos resultan en general más atractivos para lamayoría de los que intervienen en el debate porque creen que Rusiatiene más oportunidades de ser aceptada como actor principal enEuropa que en cualquier otra parte del mundo”. Baranovsky aporta unretrato equilibrado de los principales hitos en las relacionesentre la OTAN y Rusia: la ambigüedad inicial de Yeltsin respecto ala ampliación, la posterior aparición en Rusia de un consensonacional amplio pero dispar contra dicha ampliación, lasnegociaciones que condujeron a la firma del Acta Fundacional enmayo de 1977 y las consecuencias de la campaña de la OTAN en Kosovoen 1999. Desgraciadamente su análisis de la pragmática posiciónrespecto a la OTAN que ha mantenido el Presidente Vladimir Putin noincluye los acontecimientos más recientes, como la mejora en lasrelaciones entre OTAN y Rusia tras el 11 de septiembre dentro delmarco de la guerra mundial contra el terrorismo y el ConsejoOTAN-Rusia.

Entretanto se ha completado ya la segundaronda de ampliación de la OTAN tras el fin de la guerra fría. 26Aliados se sientan alrededor de la mesa del Consejo del AtlánticoNorte y esos mismos 26 y Rusia trabajan conjuntamente dentro delConsejo OTAN-Rusia. Ninguno de los que fueron testigos de laceremonia en la que las banderas de los siete nuevos miembros seizaron oficialmente por primera vez en la Sede de la OTAN podráolvidar nunca ni el acontecimiento ni la intensa emoción que leacompañó. Para muchos de los presentes que provenían de los nuevosmiembros ese día representaba el fruto de más de una década detrabajo. Pero también era el principio de un capítulo completamentenuevo en la historia de esos países y de toda el areatransatlántica. Retomando la mordaz cita de Pope sobre el noviazgoy el matrimonio, si la pertenencia a la Alianza puede compararsecon un matrimonio dependerá de todos los Aliados, tanto antiguoscomo nuevos, el asegurar que funciona.

Barry Adams es investigador becado delConsejo Americano para la Educación Internacional en Moscú ytrabajó en la OTAN desde septiembre de 2002 hasta marzo de2004.