Interview: Nick Witney : la conscience de l’Europe en matière de capacités

Nick Witney est le premier directeur général de l’Agence européenne de défense, l’organisme créé par le Conseil des ministres de l’Union européenne en juillet 2004 pour améliorer les capacités de défense de l’Europe. Avant sa nomination à la tête de l’Agence, il a occupé un certain nombre de fonctions de haut niveau au ministère de la Défense britannique et, plus récemment, celui de directeur général pour la politique de sécurité internationale. Plus tôt dans sa carrière, Nick Witney a passé une année de congé sabbatique dans la société RAND en Californie et a également travaillé comme diplomate au Bureau des Affaires étrangères et du Commonwealth, en poste au Moyen-Orient et à Washington D.C.

Qu’est-ce que l’Agence européenne de défense et pourquoi a-t-elle été créée ?

C’est une agence du Conseil de l’Union européenne, dont la mission consiste à « soutenir les Etats membres dans leurs efforts pour améliorer les capacités de défense européennes dans le domaine de la gestion des crises et pour soutenir la Politique européenne de sécurité et de défense » actuelle et future. Nous devons donc nous préoccuper des besoins actuels et anticiper les exigences qui seront d’actualité dans vingt à trente ans.

Plus spécifiquement, l’Agence est chargée de quatre fonctions principales, ayant trait au développement des capacités de défense, à la coopération en matière d’armements, à la base technologique et industrielle de la défense européenne associée au marché des équipements de défense, et à la promotion de la collaboration dans les domaines de la recherche et de la technologie (R&T). Il s’agit-là d’un large éventail de responsabilités, même si nous ne nous occupons pas de l’opérationnel et que nos avis ne sont pas sollicités pour les questions de politique de défense et de stratégie.

Chaque pays membre de l’UE participe à l’Agence, sauf le Danemark, qui a choisi de demeurer en dehors de la PESD. Le mécanisme fondateur repose sur le revenu national brut. Ceci étant, les sommes impliquées pour le moment ne sont pas particulièrement importantes. Le budget pour cette année atteint vingt millions d’euros. Il est suffisant pour rémunérer le personnel, pour nous installer dans nos nouveaux bureaux et nous laisse un budget d’amorçage de trois millions d’euros, pour la réalisation d’études de faisabilité.

L’Agence européenne de défense est la troisième agence à relever du Conseil. Les deux premières sont le Centre satellitaire à Torrejón et l’Institut d’études de sécurité à Paris, tous deux issus de l’Union de l’Europe occidentale.

En quoi l’Agence diffère-t-elle d’autres groupes d’armements européens comme l’OCCAR et le GAEO ?

Nous présentons plusieurs caractéristiques uniques. L’Agence est petite, tout en ayant de larges responsabilités. Elle est en outre vraiment destinée à impliquer les Etats membres. L’AEF est gérée par un Comité de direction, présidé par Javier Solana (le chef de l’Agence et, donc, mon patron) et composé des divers ministres de la Défense. Ce Comité pourra revêtir diverses configurations, avec la participation tantôt des directeurs de la recherche et de la technologie, tantôt des responsables du développement des capacités. Lorsque qu’il sera pleinement opérationnel, nous devrions nous rencontrer toutes les six semaines.

La presque totalité de notre personnel provient des Etats membres et nous centraliserons donc les activités conjointes de ceux-ci. Nous orchestrerons une série de conversations, de séminaires, de groupes de travail et d’autres structures plus ou moins formelles, pour faire de l’Agence l’enceinte où les Etats membres se rencontrent afin de coopérer sur tout un éventail d’activités. L’ampleur des activités constitue notre force, car elle nous permettra de générer des synergies.

Le GAEO cesse ses activités à la fin juin et nous reprendrons ses fonctions. J’espère que, comme nous serons en mesure d’approcher celles-ci d’une manière plus holistique, nous pourrons générer des synergies supplémentaires à partir des différents ordres du jour. L’OCCAR est, pour sa part, une agence intergouvernementale, mais qui ne s’inscrit pas dans l’enceinte européenne. Elle appartient exclusivement à ses six actionnaires et constitue une agence d’acquisition chargée de mener à bien des programmes. Elle a ainsi repris récemment la gestion du programme de l’A400M Airlifter. Dans ce cas, la tâche de l’OCCAR consiste à veiller à ce que le fournisseur livre les avions au moment et au coût voulus. Nos activités débuteront en amont de celle de l’OCCAR et le demeureront. Nous chercherons à obtenir un consensus sur les priorités en matière de capacités, puis à générer des propositions, à présenter des idées et à parvenir à nouveau à un consensus pour aller ensemble de l’avant. Il est possible qu’à l’avenir, nous assurions nous-mêmes une certaine gestion. A l’heure actuelle cependant, je considère notre rôle comme complémentaire de celui de l’OCCAR. J’espère que nous pourrons générer les programmes en coopération dont l’OCCAR assurera ensuite la gestion. Personne n’est obligé de se tourner vers l’OCCAR pour un travail de gestion de ce type, mais cette organisation accomplit correctement ce travail et serait probablement intéressée de le prendre en charge.

De combien de personnes se compose le personnel de l’Agence et comment celle-ci est-elle structurée ?

Actuellement, nous sommes une trentaine, mais une fois que le recrutement initial sera achevé cet été, nous serons 77 au total. Nous sommes répartis entre quatre directions principales. Chacune d’elles correspond à l’une de nos quatre principales fonctions de développement des capacités : recherche et technologie, armements, industrie et marchés. Ceci étant, les personnes qui travaillent pour la Direction R&T ne se consacreront pas à elle en exclusivité. Elles passeront la majeure partie de leur temps à travailler dans des équipes de projet intégrées. A chaque fois que nous commencerons à nous intéresser à une question particulière, nous désignerons un dirigeant, qui formera ensuite une équipe intégrée, en puisant dans le personnel des quatre directions. Quels que soient les sujets que nous aborderons – et nous avons quatre grands projets pour cette année –, nous considérons que le meilleur moyen de les mener à bien est d’adopter une approche holistique, qui exige donc une expertise dans les quatre disciplines.

Quelles sont vos priorités immédiates ?

Notre priorité immédiate, qui constitue un préalable à tout le reste, consiste à devenir opérationnel, à recruter du personnel et à emménager dans de nouveaux bureaux. Nous devons également expliquer notre mission. L’Agence suscite un fantastique intérêt, mais son concept n’est pas encore bien compris. Nous devons apprendre à connaître nos actionnaires, c’est-à-dire les 24 Etats membres de manière individuelle. Cela mis à part, nous avons un programme de travail pour l’année à venir qui spécifie quatre programmes prioritaires. Il s’agit du marché européen des équipements de défense, une étude du contrôle et de la communication du commandement, les véhicules blindés de combat et les véhicules aériens sans pilote (UAV) ou drones.

Le marché européen des équipements de défense nous intéresse parce que la Commission a publié un Livre Blanc sur le sujet en septembre dernier et je peux dire que nous avons récolté notre premier succès dans ce domaine. Lors d’un Comité de direction voici quinze jours, tous les pays sont tombés d’accord pour lancer un processus visant à parvenir à un accord pour la fin de l’année sur l’accroissement de la concurrence en matière d’acquisition d’équipements de défense. Nous consacrerons donc cette année à explorer la question et à en discuter, afin d’élaborer ce qui sera probablement, dans un premier temps, un code de conduite intergouvernemental volontaire, auquel – nous l’espérons – les vingt-quatre pays souscriront. Les acquisitions d’équipements militaires échappent dans une large mesure aux règles qui régissent le marché intérieur européen. Si, d’ici la fin de l’année, nous sommes en mesure de présenter un plan convaincant pour l’ouverture des processus d’offres, nous aurons accompli un gigantesque pas en avant. Cela aidera également l’Europe à obtenir une meilleure rentabilité de ses investissements en matière de défense.

Le commandement, le contrôle et la communication (C3) demeurent un problème pour les opérations déployées. Nous travaillons actuellement à une étude C3 conjointe avec l’état-major de l’Union européenne. Elle devrait être prête en mai et nous fournir trois ou quatre objectifs. D’autres domaines pourraient être identifiés ultérieurement à la suite de l’opération de l’UE en Bosnie-Herzégovine. Par ailleurs, la communication satellitaire représente un autre domaine où les Européens pourraient progresser si nous analysons ensemble le problème, qui est essentiellement lié à la capacité, et si nous développons des solutions collectives.

Dans deux ou trois ans, nos objectifs prioritaires seront déterminés par une analyse plus scientifique des capacités nécessaires, afin de supporter ceux de la PESD. Mais, pour commencer, nous avons choisi les UAV et les véhicules blindés de combat, qui présentent de l’intérêt dans une perspective paneuropéenne. Plusieurs pays reconnaissent que les UAV constituent quelque chose de nouveau et d’important. Ils investissent donc dans leurs propres programmes de recherche. A moins d’une collaboration entre pays, le produit fini ne sera cependant pas aussi bon qu’il aurait pu l’être en termes d’interopérabilité et d’utilité pratique. Le coût sera également plus élevé. Notre objectif consiste à obtenir une vue d’ensemble de ce qui se passe précisément dans l’ensemble de l’Europe. Nous présenterons ensuite cette analyse à notre Comité de direction, pour savoir si les Etats membres sont satisfaits de cette situation. Si tel n’est pas le cas, nous présenterons quelques propositions sur la manière de renforcer la cohérence. Y compris pour les véhicules blindés.

Existe-t-il un lien entre votre travail et la recherche liée à la sécurité qui sera financée par la Direction générale de la recherche de la Commission ?

Il existe des propositions pour un grand programme de dépenses R&T en matière de recherche sécuritaire. Officiellement, nous devons établir une distinction claire entre la recherche en matière de sécurité et de défense. Les ministres de la Défense sont responsables de la recherche en matière de défense et l’argent qui lui est alloué provient des budgets de la défense. La recherche en matière de sécurité peut être financée par la Commission. En dépit de la distinction officielle dont je viens de parler, en réalité, beaucoup de technologies en cours de développement et nombre des entreprises impliquées dans la recherche seront les mêmes. Le point délicat consistera à préserver la distinction officielle et veiller à ce que les recherches les plus pertinentes soient entreprises. Nous devrons être au courant du travail de la Commission, afin d’éviter de financer deux fois les mêmes recherches. Et nous devrons partager les résultats de ces recherches. L’on peut même imaginer que la Commission finance certains projets jugés intéressants par l’Agence.

De quelles capacités l’Europe manque-t-elle principalement et comment l’Agence l’aidera-t-elle à les obtenir ?

Je ne pense pas que les temps aient jamais été aussi difficiles pour les planificateurs militaires. Ceux-ci sont en effet confrontés à un double défi qui consiste, à passer de la défense territoriale à des opérations déployées et, simultanément, à essayer d’intégrer les implications d’une révolution technologique qui relègue aux oubliettes la guerre propre à l’ère industrielle au profit de l’âge de l’information. En Europe, nous avons trop d’équipements lourds et un grand nombre de capacités nous font défaut : capacité de soutien, capacité de déploiement, mobilité et interopérabilité. Beaucoup de ces capacités sont associées à de nouveaux systèmes d’observation et de communication, dont la technologie progresse à pas de géant dans le domaine civil. Il s’agit-là du type d’évolution que nous devons encourager parmi les gouvernements. Mais, comme nous ne sommes qu’une petite Agence avec un budget modeste, nous devons, pour l’essentiel, jouer le rôle de conscience et de catalyseur.

Nous sommes en mesure de fournir une analyse exceptionnellement pertinente de l’ensemble de la scène européenne. J’espère que cela nous permettra d’expliquer la situation à nos actionnaires – c’est-à-dire aux Etats membres –et de recueillir leur opinion à ce sujet. Si celle-ci est défavorable, nous présenterons des propositions pour améliorer les choses. En fin de compte, il appartiendra aux vingt-quatre ministres de la Défense de se mettre d’accord pour ajuster certains éléments dans leurs plans nationaux et pour dépenser l’argent différemment afin de prendre en compte la dimension européenne. Je pense que cela peut se passer de la sorte et que ce sera effectivement le cas, car l’Agence bénéficie actuellement d’un formidable soutien politique.

Comment une Agence principalement composée de personnes soutenues par les capitales peut-elle espérer convaincre ces mêmes capitales de modifier leur approche en matière d’acquisition d’équipements militaires ?

En fait, c’est précisément parce que notre Agence est composée de personnes soutenues par les capitales que nous pouvons exercer un certain impact. En dépit de nos compétences et de notre inventivité, nous ne pourrions espérer faire passer notre message si nous nous contentions d’exposer ce que nous estimons devoir être fait et si nous le présentions comme une chose « à prendre ou à laisser ». Nous sommes au début d’un long périple, que nous devrons – je veux dire l’Agence et les vingt-quatre Etats membres – effectuer de concert. L’Agence a été conçue pour être en mesure d’établir un ordre du jour, mais elle ne pourra réussir dans sa mission que si elle parvient à rallier tous les pays et à veiller à ce qu’ils demeurent impliqués. Ce sont eux qui ont la haute main sur tout ce que nous proposons.

La création de l’Agence laisse-t-elle présager d’une européanisation des politiques étrangère et de sécurité des Etats membres de l’UE ?

C’est tout le contraire. Nous disposons déjà d’une Politique européenne de sécurité et de défense, ainsi que d’une Stratégie européenne de sécurité, qui établit clairement les tenants et les aboutissants de la PESD. L’Agence existe pour permettre à l’Europe d’accomplir ce que prévoit la Stratégie de sécurité. Mais celle-ci indique que, pour que l’Europe supporte sa part du fardeau de la sécurité mondiale, elle doit disposer des outils adéquats. Ce n’est cependant pas le cas pour l’instant et l’Europe ne peut accomplir qu’une partie de son travail. Le rôle de l’Agence consiste à essayer de permettre l’obtention des moyens, des capacités, des outils et de l’infrastructure ou, en d’autres termes, de combler le fossé entre ce que l’Europe peut accomplir aujourd’hui et ce qu’elle aimerait pouvoir faire.

Comment l’Agence entend-elle coordonner son travail avec l’OTAN, afin d’éviter les doubles emplois ?

Il est encore fort tôt pour le dire avec précision, mais certains mécanismes sont néanmoins déjà en place. Je pense, par exemple, au Groupe OTAN-UE sur les capacités et je participerai à ma première réunion de cet organisme en avril. Nous envisageons également d’inviter occasionnellement le Secrétaire général de l’OTAN et les Secrétaires généraux adjoints concernés aux réunions de notre Comité de direction. Qui plus est, et bien que cela n’ait pas encore été décidé, l’Agence pourrait être invitée à occuper, à la Conférence des directeurs nationaux des armements, le siège que le GAEO a occupé jusqu’à présent. Il s’agit-là, bien sûr, d’autant de liens protocolaires. Je pense que, dans la pratique, les meilleurs liens pour veiller à ce que nous n’empiétions pas sur nos domaines respectifs sont informels. J’ai déjà passé en revue notre programme de travail pour cette année avec John Colston [le Secrétaire général adjoint de l’OTAN pour les Plans et la politique de défense] et Marshall Billingslea [le Secrétaire général adjoint de l’OTAN pour l’investissement pour la défense], afin de noter leurs observations et de veiller à ne pas empiéter sur le terrain de l’autre au cours des premiers mois.

Une coopération est-elle envisagée avec les pays européens de l’OTAN qui ne participent pas à l’Agence ?

Une certaine coopération est envisagée. Des pays comme la Norvège et la Turquie bénéficieront d’arrangements administratifs établissant la nature de leur association avec l’Agence, afin de leur permettre d’avoir une bonne idée de ce qui se passe au sein de celle-ci. De la sorte, si – disons – une demi-douzaine d’Etats membres envisage de se réunir sur un projet particulier, les pays non participants pourraient être priés de se joindre à eux, s’ils le souhaitent. Le cas du Danemark est différent et aucun arrangement administratif de ce type n’est envisagé. Cela s’explique par le fait que ce pays est un Etat de l’UE qui a choisi de ne pas participer.

Quel sera l’impact de l’Agence sur la coopération industrielle transatlantique en matière de défense ? Les entreprises américaines se verront-elles exclues des marchés européens ?

Des problèmes transatlantiques importants existent en la matière. L’initiative appartient toutefois dans une large mesure aux Etats-Unis. Ce sont essentiellement eux qui restreignent le flux technologique entre les deux côtés de l’Atlantique et limitent l’accès des Européens au marché américain, alors que les Américains bénéficient d’un accès assez ouvert au marché en Europe. Les Etats-Unis consacrent nettement plus d’argent à la défense que l’Europe et abordent donc ces problèmes en position de force. Si les Européens désapprouvent ce déséquilibre en matière d’échanges technologiques et d’accès aux marchés, la chose la plus sensée qu’ils puissent faire consiste à investir dans une plus forte base technologico-industrielle en matière de défense, de façon à ce que ces problèmes soient traités en termes plus équilibrés de part et d’autre de l’Atlantique. Le moyen d’y parvenir consiste à surmonter la fragmentation et à promouvoir une plus grande consolidation, en générant ainsi une efficacité accrue des sommes non négligeables consacrées à la défense en Europe. Il s’agit toutefois d’un projet à long terme. En ce qui concerne l’accès des Etats-Unis aux marchés européens, l’Agence ne modifiera en rien la situation. C’est une question sur laquelle les points de vue entre les vingt-quatre actionnaires sont fondamentalement différents. Je pense, dès lors, que mon Comité de direction décidera de ne pas marquer son accord dans ce domaine.

Quel sera l’impact de l’Agence sur l’industrie européenne de la défense ? Vous attendez-vous à un renforcement de sa consolidation ?

Je l’espère vivement. Je suis convaincu qu’une plus grande consolidation est nécessaire au sein de l’industrie européenne de la défense. Ce point fait d’ailleurs l’objet d’un large accord depuis les années 1990 et des progrès relativement importants ont déjà été réalisés ces dernières années, en particulier dans certains secteurs tels que l’industrie aérospatiale. Dans d’autres domaines, les secteurs terrestres et maritimes par exemple, la consolidation n’est pas encore intervenue. Je pense qu’une plus grande cohésion de notre part en la matière constitue un impératif opérationnel et économique. Ceci étant, comme avec tant de ces problèmes, l’Agence ne peut contribuer au processus que par ses conseils et ses analyses.

Comment mesurer la réussite de l’Agence ?

L’un des éléments de notre programme de travail pour cette année prévoit que nous soumettions à notre Comité de direction à la fin de l’année une évaluation réaliste de nos performances. Entre parenthèses, cette évaluation mesurera les performances des Etats membres aussi bien que celles de l’Agence. La mesure des performances que j’ai en tête inclut un objectif financier prévoyant d’allouer une proportion plus grande des fonds R&T consacrés à la défense européenne en collaboration et éventuellement en fonction de critères d’ « opérabilité » des forces, tels qu’imaginés à l’origine par l’OTAN.