Развитие повестки дня трансформации

Марк Джойс анализирует прогресс трансформации НАТО с того времени, когда Яап де Хооп Схеффер сменил лорда Робертсона на посту генерального секретаря.

После того, как Яап де Хооп Схеффер принял узды правления в НАТО, он продвинул вперед и развил реформы в области трансформации НАТО, начатые его предшественником, лордом Джорджем Робертсоном. Он продолжил курс на введение Сил реагирования НАТО в боевой состав к 2006 году и не оставил неприятную и зачастую невероятно трудную работу по убеждению членов Североатлантического союза выполнять свои обещания об инвестициях в оборону, сделанные на пражской встрече на высшем уровне Североатлантического союза в 2002 году. Он расширил присутствие НАТО в Афганистане и убедил союзников рассматривать находящиеся там Международные силы содействия безопасности (ИСАФ) как важнейший катализатор трансформации, заслуживающий полной поддержки, а не как тяжелое бремя операции, с которым приходится мириться. Кроме того, он убедительно выступил в поддержку последней операции "за пределами зоны ответственности" НАТО в Ираке.

Как можно было ожидать, за год и четыре месяца пребывания на своем посту Де Хооп Схеффер существенно вышел за рамки простого управления наследством своего предшественника. Более того, короткий срок его пребывания на этом посту был связан с переходом процесса трансформации во вторую фазу, в которой продолжающиеся реформы военного потенциала увязывались с попыткой сделать НАТО ключевым проводником широких трансформационных потоков.

Трансформация НАТО с самого начала была задумана как двумерный процесс, отражающий двойную роль этой организации как оборонительного военного союза и превентивной политической организации. До последнего времени, однако, политическая работа в НАТО постоянно находилась в тени ее военных реформ.

Некоторые из причин этого ясны. Этапы военной трансформации, такие как создание Сил реагирования НАТО или создание нового командования по трансформации в Норфолке (шт. Виржиния, США) легче поддаются количественной оценке и определению, чем результаты политических программ Североатлантического союза. Если расширение состава НАТО вполне может служить критерием политического успеха этой организации, то степень воздействия программ развития связей в Восточной Европе, на Кавказе, Ближнем Востоке и в Северной Африке измерить почти невозможно. Несомненно, были и такие периоды, когда относительно незаметная политическая работы НАТО была полезна дипломатам Североатлантического союза, стремящимся нейтрализовать восприятие превосходства или враждебности, существовавшее в определенных соседних государствах.

После того, как он стал генеральным секретарем, Де Хооп Схеффер вновь заявил о важности определения военной трансформации НАТО в рамках более широкой превентивной политической повестки дня. Помимо требования развития партнерских связей со странами “ближнего зарубежья” в Восточной Европе и на Балканах, генеральный секретарь выдвинул доводы в пользу более динамичного содействия обеспечению безопасности на Ближнем Востоке и в Центральной Азии, а также углубления партнерства с мировыми державами, такими как Китай, Япония и Индия. Он также выступил с призывом провести глубокий анализ отношений НАТО с Европейским союзом и ООН с учетом новой превентивной стратегии Североатлантического союза. Используя формулировки, которые были бы невообразимы в устах генерального секретаря НАТО еще несколько лет назад, Де Хооп Схеффер призвал участников Североатлантического союза активно формировать международную обстановку безопасности в соответствии с общими стратегическими интересами и ценностями.

Усиление политического характера Североатлантического союза

Этот новый призыв к решительному проведению трансформационной политической стратегии Североатлантического союза частично был ответом на внешние события. Несмотря на сохраняющееся ощущение кризиса, порожденного политическими разногласиями по поводу Ирака, уже некоторое время наблюдаются признаки сближения по широким вопросам американских и европейских стратегических приоритетов. Белая книга по вопросам безопасности Европейского союза "Безопасная Европа в лучшем мире", выпущенная в декабре 2003 года, содержит доводы в пользу активного европейского подхода к угрозам терроризма, распространения оружия массового уничтожения, региональных конфликтов и недееспособных государств с использованием формулировок, которые большей частью практически не отличается от формулировок "Доктрины национальной безопасности" администрации Буша 2002 года, документа, с которым были связаны многочисленные обвинения по вопросам трансатлантических расхождений. В последующие месяцы Франция, Германия и Великобритания возобновили свои вяло текущие переговоры с Ираном, развивая при этом широкий европейский процесс привлечения к сотрудничеству Китая. Хотя на одном уровне эти инициативы стали источником новых трансатлантических трений, они также обеспечили свидетельство растущего европейского стремления препятствовать стратегическим кризисам посредством раннего "упреждающего" участия в их урегулировании. Европейцы могут морщиться при использовании таких помпезных терминов как “стратегия защиты свободы на переднем крае”, но их стратегия международной политики, однако, явно становится трансформационной.

Эта тенденция стала очевидной во время посещений Европы в феврале этого года госсекретарем США Кондолизой Райс и президентом Джорджем В. Бушем. За год до этого призывы администрации Буша к трансатлантическому крестовому походу для защиты дела свободы и демократии, возможно, воспринимались бы в европейских столицах с открытой насмешкой. На этот раз прием был более теплым, чем за весь предшествующий период, начиная с 11 сентября 2001 года. Понятно, что тщательно спланированные атмосферные изменения, возникающие во время строго регламентированного визита президента, следует рассматривать со здоровой дозой скептицизма. Существуют, однако, отрадные признаки, говорящие в пользу того, что и администрация Буша, и ее европейские критики, приостановили тенденции к усилению поляризации, стремясь вместо этого подчеркивать точки соприкосновения между их соответствующими концепциями трансформации.

Контуры политической стратегии трансформации НАТО уже давно вырисовывались в военных реформах Североатлантического союза. Переход от тактики стационарной обороны к более маневренным, экспедиционным силам, готовым к быстрому развертыванию, ясно показывал путь в будущее, когда Североатлантический союз выйдет из своих границ, чтобы противостоять угрозам там, откуда они исходят. Миссия ИСАФ в Афганистане продемонстрировала силам НАТО некоторые из новых вызовов, с которыми они, вероятно, будут сталкиваться в будущем, и послужила катализатором продолжающихся реформ для повышения военного потенциала. Однако, даже эту миссию первоначально обосновывали, пользуясь творческим истолкованием традиционного объяснения причины существования НАТО как стратегического оборонительного союза. ИСАФ стали, по существу, запоздалой мерой по выполнению решения НАТО о применении ст. 5 Вашингтонского договора, принятого 12 сентября 2001 года. Да и сама эта миссия представлялась как средство, предотвращающее воссоздание террористической базы, с которой 11 сентября 2001 года был нанесен удар по евроатлантической родине, который может повториться. За эти два года, прошедшие со времени принятия НАТО ответственности за ИСАФ, тон трансатлантического стратегического общения заметно изменился, и европейцы стали ясно формулировать свою собственную версию упреждающего международного участия в урегулировании конфликтов в духе трансформации. В результате этого у НАТО появилась возможность взять на себя функцию главного проводника, по которому может направляться эта общая стратегическая активность.

Новым стимулом продолжающейся военной трансформации НАТО стал отдельный комплекс внешних тенденций. Несмотря на весь прогресс, достигнутый при лорде Робертсоне, у большей части европейских членов НАТО определенно сохранялись сомнения по поводу термина "трансформация" и принципов, которые предлагались для ее обоснования. Для скептиков трансформация стала синонимом капиталоемкой, "сетецентричной", дорогостоящей и, по существу, американской моделью военной реформы, идея стремления к которой была для них нереалистичной и нежелательной. Многие также обнаружили в этом некоторый зловещий подтекст и рассматривали трансформацию как тонко замаскированную попытку открыть европейские рынки для экспорта американской военной техники и вооружений.

В контексте НАТО, возможно, самая разгромная критика трансформации сводилась к тому, что она стремится институциализировать оскорбительное и политически недопустимое разделение труда в военной сфере. Согласно этому представлению Афганистан и Косово стали моделью операции, в соответствии с которой США “убивали и разрушали”, а затем, вводились европейские силы для выполнения задач поддержания мира, стабилизации и восстановления. Как утверждают критики, неудивительно, что европейцы отказываются вкладывать капиталы в трансформацию, ведь такие инвестиции просто дают им технику для мытья посуды после американского застолья.

Воздействие Ирака

События в Ираке уничтожили упрощенное дихотомическое деление на боевые и "постбоевые" действия и одновременно изменили представление о том, что деятельность по стабилизации, восстановлению и поддержанию мира - это для слабаков. Террористы и повстанцы, использующие асимметричные методы борьбы, сделали постконфликтную "фазу" намного более интенсивной и дорогостоящей, по сравнению с предшествовавшей ей относительно короткой фазой обычных боевых действий. Более того, само понятие боевых действий как линейной прогрессии от боя высокой интенсивности до послевоенных фаз низкой интенсивности было подвергнуто сомнению. Коалиционные силы были вынуждены приспосабливаться к аморфной ситуации, степень интенсивности которой, а также характер и цели противника постоянно менялись.

Эти события оказали мощное воздействие на архитекторов американской трансформации вооруженных сил. Они способствовали общему осознанию того, что недостатки в борьбе с нетрадиционными угрозами могут подрывать подавляющее превосходство в обычных боевых действиях. Осознание этого еще не достигло достаточной степени безотлагательности, чтобы фундаментально перестроить приоритеты в расходах министерства обороны США. Однако существуют признаки того, что вопрос “борьбы с нерегулярными формированиями” перестал быть второстепенным и превратился в главный приоритет американского военного планирования. В документе "Четырехлетний анализ вопросов обороны 2006 года" значительно более систематично, чем раньше, рассматриваются вопросы преимуществ и недостатков существующих и запланированных боевых носителей, предназначенных для ведения боевых действий при отражении нетрадиционных угроз. Командование объединенными силами, выступающее в качестве одного из важнейших интеллектуальных двигателей трансформации вооруженных сил США, занимается в настоящее время фундаментальным анализом оперативных концепций и доктрины с учетом угроз, исходящих от нерегулярных формирований. Результаты этого анализа, вероятно, еще больше подорвут предположение о том, что "сетецентричная" трансформация облегчит достижение военных "эффектов" при существенно меньших потребностях в личном составе. Это почти наверняка также потребует более творческого подхода к тому, как американские вооруженные силы взаимодействуют с гражданскими организациями и, прежде всего, с союзниками.

Такое изменение в главном направлении трансформации американских вооруженных сил создает более благоприятные условия для серьезного трансатлантического обмена мнениями чем, те, что существовали в течение долгого времени. Совершенно очевидно, что новый акцент на борьбу с нерегулярными формированиями - категорию, которая включает задачи стабилизации, реконструкции и поддержания мира - подводит трансформацию вооруженных сил США намного ближе к видению, которое приемлемо для европейцев и позволяет им реально вносить свой вклад в его реализацию. Определенная озабоченность вопросом повышения взаимодействия и оперативной совместимости с союзниками создает явную возможность для НАТО улучшить свою репутацию в глазах американцев.

Военные планировщики Североатлантического союза подметили это и стали предпринимать усилия для превращения НАТО в ключевой интеллектуальный координационный механизм трансатлантического диалога по вопросу трансформации вооруженных сил. Командование по трансформации ОВС НАТО обеспечивает канал, по которому можно обмениваться американскими и европейскими идеями в области, например, военно-гражданского взаимодействия в преобразованной оперативной обстановке, и обобщать их. При этом Силы реагирования НАТО скоро станут трансформированным военным средством, позволяющим реализовать эти новые оперативные концепции.

Широкие трансформационные тенденции, как в политической, так и в военной деятельности НАТО, создали возможности для ускорения реформ, которые она проводит уже в течение нескольких лет. Однако, во всяком случае, нет ни времени, ни причин, для самодовольства. Хотя тот факт, что в Европе появляется нечто, напоминающее международную стратегию трансформации, обнадеживает, Североатлантическому союзу еще предстоит убедить скептиков в том, что ему вместе с Европейским союзом предстоит сыграть важную роль в развитии этой стратегии. Что касается военной трансформации, то изменяющиеся тенденции в США дают возможность НАТО добиться большего равенства в правах в ходе трансатлантического диалога по вопросу трансформации. Равноправный диалог должен, однако, сопровождаться большим равенством в действиях. Как заявлял лорд Робертсон, стратегическая ценность НАТО будет, в конечном счете, зависеть от трех факторов: потенциала, потенциала и еще раз потенциала.

Марк Джойс - руководитель Трансатлантической программы лондонского Королевского Института объединенных видов вооруженных сил.