Umbreytingaáætlunin tekin skrefinu framar

Heróp: Jaap de Hoop Scheffer hefur kallað eftir þvíað bandalagið taki virkan þátt í að móta alþjóðlegt öryggisumhverfi í takt við sameiginlega hagsmuni og gildi í öryggismálum

Síðan Jaap de Hoop Scheffer tókvið stjórntaumunum hjá NATO hefur hann unnið að umbreytingunni semhafin var af forvera hans, George Robertson lávarði, og þróað hanaáfram. Hann hefur stefnt ótrauður áfram að því að geraviðbragðssveit NATO (NATO Response Force – NRF) fyllilega starfhæfaí lok 2006. Á sama tíma hefur hann haldið áfram hinu vanþakkláta ogoft svekkjandi starfi að lokka aðildarríki bandalagsins til þess aðstanda við þau loforð sem þau gáfu um fjárfestingu í varnarmálum áleiðtogafundinum í Prag 2002. Hann hefur gert NATO meira áberandi íAfganistan og hvatt bandalagsríkin til þess að líta á alþjóðleguöryggissveitirnar þar (ISAF) sem nauðsynlegan hvata tilumbreytingar sem fagna beri frekar en að líta á þær sem byrði. Oghann hefur verið ákafur talsmaður nýjustu aðgerða NATO „utansvæðis” í Írak.

Eins og búast mætti við eftir eitt og hálft ár í starfi er de HoopScheffer nú farinn að gera annað og meira en að sinna bara arfleifðforvera síns. Raunar hefur umbreytingarverkefnið á stuttum tímahans í embætti skipt um gír, þannig að jafnframt því að standa aðáframhaldandi umbótum á vígbúnaði hefur NATO reynt að taka sérstöðu sem meginæð fyrir víðtækari umbreytingarstrauma.

Allt frá upphafi var litið á umbreytingu NATO sem tvívíddarferli,sem endurspeglar tvöfalt hlutverk stofnunarinnar bæði semhernaðarlegt varnarbandalag og pólitísk stofnun í fyrirbyggjandihlutverki. Þar til á síðustu mánuðum hefur pólitískt starf NATOjafnan verið í skugganum af hernaðarumbótum þess.

Sumar af ástæðunum fyrir þessu eru augljósar. Sumir áfangarnir íumbreytingu heraflans, svo sem stofnun viðbragðssveitar NATO eðaopnun nýrra höfuðstöðva í umbreytingarmálum í Norfolk í Virginíu íBandaríkjunum, er auðveldara að mæla í tölum og meta en afurðir afpólitískum áætlunum bandalagsins. Vissulega má segja að fjölgunaðildarríkja NATO sé ein mælistika, sem beita má til að metapólitíska velgengni, en hins vegar er nánast ómögulegt að leggjamælistiku á áhrif pólitískra þreifinga í Austur-Evrópu, Kákasus,Mið-Austurlöndum og Norður-Afríku. Vafalaust hafa einnig veriðtímabil þegar tiltölulega látlaust yfirbragð pólitískrar starfsemiNATO hefur hjálpað diplómötum bandalagsins, sem reyna að koma í vegfyrir að það fái á sig yfirbragð hroka eða óvináttu hjá sumumnágrannaríkjum.

Síðan de Hoop Scheffer varð framkvæmdastjóri hefur hann aftur settí öndvegi mikilvægi þess að hernaðarumbreyting NATO fari fram innanramma pólitískrar verkefnaskrár, þar sem horft er yfir breiðarasvið og reynt að sjá fyrir vandamál og afstýra þeim. Fyrir utan þaðsamstarf sem fast er orðið í sessi við „næstu nágranna” íAustur-Evrópu og á Balkanskaga, hefur framkvæmdastjórinn talaðfyrir virkara framlagi NATO til öryggismála í Mið-Austurlöndum ogMið-Asíu og styrkingu samstarfs við heimsveldi á borð við Kína,Japan og Indland. Hann hefur einnig hvatt til þess að gagngerendurskoðun fari fram á tengslum NATO við Evrópusambandið ogSameinuðu þjóðirnar á grunni hinnar nýju afstöðu bandalagsins, semfelst í að afstýra vandamálum. Með orðræðu, sem hefði veriðóhugsandi fyrir framkvæmdastjóra NATO einungis fyrir nokkrum árum,hefur de Hoop Scheffer kallað eftir því að bandalagið taki virkanþátt í því að móta alþjóðlegt öryggisumhverfi í takt viðsameiginlega hagsmuni og gildi í öryggismálum.

Pólitískara bandalag

Þetta endurnýjaða ákall eftir ákveðnum og umbreytingarsinnuðumpólitískum stefnumiðum í bandalaginu er að hluta til viðbrögð viðutanaðkomandi þróun. Þrátt fyrir þráláta krepputilfinningu semvaknaði vegna pólitísks ágreinings í Íraksmálinu hafa nú um nokkurtskeið verið uppi merki um samhljóm í almennum hugmyndum umforgangsröðun í bandarískum og evrópskum öryggismálum. Í hvítbókEvrópusambandsins í öryggismálum, Örugg Evrópa í betri heimi (ASecure Europe in a Better World), sem gefin var út í desember2003, var mælst til þess að Evrópa gripi til virkra aðgerða gegnhryðjuverkaógninni, útbreiðslu gereyðingarvopna, svæðisbundnumdeilum og fallvöltum ríkjum, með orðræðu sem að flestu leyti varvart aðgreinanleg frá orðræðu Bush stjórnarinnar íÞjóðaröryggisstefnunni (National Security Doctrine) frá2002, skjali sem hefur verið kennt um svo mikið af sálarangistinnií Atlantshafstengslunum. Á síðustu misserum hafa Frakkar,Þjóðverjar og Bretar endurnýjað hikandi samningsumleitanir sínarvið Íran um leið og þau hafa reynt að stuðla að því að sett verði áfót víðtækt ferli í Evrópu til að endurnýja tengslin við Kína. Þóað þetta frumkvæði hafi að nokkru leyti orðið kveikjan aðendurnýjaðri spennu yfir Atlantshafið hefur það einnig gefiðvísbendingu um vaxandi löngun Evrópu til þess að afstýrahættuástandi með því að grípa snemma til „hindrunaraðgerða”.Evrópumenn kunna að fara í baklás þegar þeir heyra orðskrúð á borðvið „framsækna stefnu um frelsi”, en pólitísk stefnumið þeirra íalþjóðlegum öryggismálum eru samt sem áður greinilega farin að hafaá sér umbreytingarblæ.

Þessi tilhneiging kom berlega í ljós meðan á heimsóknumutanríkisráðherra Bandaríkjanna, Condoleezu Rice, og George W.Bush, forseta, stóð í febrúar. Ári fyrr hefði ákall frá Bushstjórninni um krossferð Atlantshafsríkjanna til að vinna frelsi oglýðræði brautargengi kallað fram háðsglósur af hálfuEvrópuríkjanna. Í þetta sinn voru móttökurnar hlýrri en þær hafanokkru sinni verið síðan rétt eftir 11. september. Auðvitað verðurað líta á vandlega skipulagt leiksvið formlegrar forsetaheimsóknarmeð hæfilegri tortryggni. Hins vegar má nú greina uppörvandi merkium að Bush stjórnin og gagnrýnendur hennar í Evrópu hafi lagt áhilluna helstu ágreiningsefnin og reyni þess í stað að leggjaáherslu á sameiginlegan grundvöll í umbreytingarsýn beggjaaðila.

Hjá NATO hefur lengi sést móta fyrir undirliggjandi pólitískriumbreytingarstefnu í hernaðarumbótum bandalagsins. Breytingin úrkyrrstæðri varnarstöðu yfir í hreyfanlegri, færanlegri ogleiðangurshæfari herafla hefur ávallt bent til framtíðar þar sembandalagið myndi fara út fyrir landamæri sín og ráðast til atlöguvið ógnir á upprunastað þeirra. ISAF friðargæsluverkefnið íAfganistan hefur komið NATO í snertingu við sum þeirra nýjuúrlausnarefna sem líklegt er að það muni standa andspænis íframtíðinni og það hefur virkað sem hvati á áframhaldandivígbúnaðarumbreytingu. Jafnvel þetta verkefni var samt í upphafiréttlætt með frjálslegri túlkun á hefðbundnum varnarstefnumiðumNATO. ISAF fól í raun í sér síðbúnar efndir á virkjun NATO á 5.grein stofnsamnings bandalagsins þann 12. september 2001, ogverkefninu var lýst sem leið til að hindra að aftur yrði komið uppbækistöð sem fóstrað hafði þá hryðjuverkamenn sem réðust áheimasvæði á Evró-Atlantshafssvæðinu hinn 11. september og gætugert það aftur. Á árunum tveimur síðan NATO axlaði ábyrgð á ISAFhefur tónninn í öryggisumræðunni yfir Atlantshafið breyst verulegaog Evrópumenn eru farnir að hefja máls á eigin útgáfuhindrunaríhlutunar í umbreyttri mynd. NATO hefur þannig fengiðtækifæri til að staðsetja sig sem meginæð þar sem unnt er að finnaþessari sameiginlegu aðgerðastefnu í öryggismálum farveg.

Lengi hefur sést móta fyrir undirliggjandipólitískri umbreytingarstefnu í hernaðarumbótumbandalagsins.

Ýmis önnur ytri þróun hefur hleypt nýjublóði í áframhaldandi hernaðarumbreytingu NATO. Þrátt fyrir allarframfarirnar sem náðust undir stjórn Robertsons lávarðar er enginnvafi á að mörg evrópsku aðildarríki NATO voru efins um hugtakið„umbreytingu” og þær meginreglur sem hún virtist eiga að byggjastá. Í huga efasemdarmanna varð umbreyting samheiti yfirfjármagnsfrekt, netmiðað, rándýrt og að verulegu leyti bandarísktlíkan af umbreytingu á hernum sem væri bæði óraunhæft og óæskilegtfyrir þau að stefna að. Mörg þeirra greindu einnig skuggalegriáform í smáa letrinu og litu á umbreytinguna sem lítt dulbúnatilraun til að opna Evrópumarkaði fyrir útflutning bandarískrahergagnaframleiðenda.

Að því er NATO varðar hefur skaðlegasta gagnrýnin á umbreytingunae.t.v. verið sú að hún stefni að því að festa í sessi ákveðnaverkaskiptingu heraflans sem væri bæði niðurlægjandi og óásættanlegfrá pólitísku sjónarhorni. Samkvæmt þessu sjónarmiði voruAfganistan og Kosovo til merkis um mynstur í aðgerðum sem lýsti sérí því að Bandaríkin sáu um að „drepa og brjóta á bak aftur” enevrópskar sveitir kæmu síðan á vettvang til að sinna friðargæslu,stöðugleikaaðgerðum og uppbyggingarverkefnum. Því er haldið fram aðekki sé að undra að Evrópubúar séu ófúsir til að fjárfesta íumbreytingunni ef fjárfestingin býr þá einungis undir að vaska uppeftir amerískt svall.

Áhrif Íraksmálsins

Reynslan í Írak hefur splundrað hinni einföldu tvískiptingu millihernaðar annars vegar og hins vegar þeirra verka sem fylgja íkjölfarið og þar með því viðhorfi að stöðugleikaaðgerðir,uppbyggingarverkefni og friðargæsla séu störf fyrir aukvisa.Hryðjuverkamenn og uppreisnarmenn sem beita ósamhverfum aðferðumhafa breytt „eftirstríðsfasanum” í mun erfiðari og kostnaðarsamariþátt en hinn tiltölulega stutta fasa hefðbundins hernaðar sem áundan fór. Með sanni má segja að grafið hafi verið undan sjálfrihugmyndinni um línulega framvindu úr öflugum hernaði yfir í rólegrieftirstríðsfasa. Herir ríkja í tilfallandi hernaðarbandalögum hafaneyðst til að aðlagast upplausnarástandi þar sem bæði árásarþunginnog jafnframt eðli og markmið andstæðinganna hafa stöðugt verið aðbreytast.

Þessi reynsla hefur haft sterk áhrif á hugmyndasmiðina, sem stóðuað baki umbreytingu bandaríska heraflans, og leitt menn í sannleikaum að það er til lítils hafa algera yfirburði í hefðbundnumstríðsrekstri ef skortur er á getu til að takast á við óhefðbundnarógnir. Þessi nýi skilningur er enn ekki farinn að ná nægilegriútbreiðslu til þess að valda grundvallarendurskoðun á forgangsröðunvarnarmálaráðuneytis Bandaríkjanna í fjárveitingum. Hins vegar erumerki um að „óhefðbundinn stríðsrekstur” sé hættur að veraaukaatriði og sé nú forgangsmál í áætlanagerð Bandaríkjamanna íöryggismálum. Í fjögurra ára úttekt á varnarmálum Bandaríkjanna,2006 Quadrennial Defense Review, er farið á kerfisbundnarihátt en nokkru sinni fyrr yfir kosti og galla núverandi ogfyrirhugaðs varnarvígbúnaðar gegn óhefðbundnum ógnum. Yfirstjórnsameinaðs herafla, ein megin hugmyndasmiðjan að baki umbreytingubandaríska heraflans, er nú að fara enn betur í saumana á hugmyndumsínum og herfræði með hliðsjón af óhefðbundnum ógnum. Þessiendurskoðun mun líklega grafa enn frekar undan þeirri tilgátu aðnetmiðuð umbreyting geri kleift að ná fram hernaðarlegum „áhrifum”með stöðugt minnkandi mannafla. Þetta mun líka nánast örugglegakalla á hugmyndaríkari aðferðir bandaríska hersins í samskiptum viðborgaralegar stofnanir og, það sem meginmáli skiptir, viðbandamenn.

Þessi áherslubreyting í umbreytingu bandaríska heraflans skaparhagstæðari aðstæður fyrir þýðingarmikil samskipti yfir Atlantshafiðen raunin hefur verið um langt skeið. Upp úr stendur að endurnýjuðáhersla á óhefðbundinn hernað – málaflokk sem felur m.a. í sérstöðugleikaaðgerðir, uppbyggingarstarf og friðargæsluverkefni –færir umbreytingu bandaríska heraflans mun nær þeirri sýn semEvrópubúar geta sætt sig við og raunhæft er að þeir leggi skerftil. Hin sérstaka áhersla á að bæta samskipti og samstarfsgetu viðbandamenn skapar augljóst tækifæri fyrir NATO til að bæta orðstírsinn í augum Bandaríkjamanna.

Sérfræðingar bandalagsins á sviði áætlanagerðar hafa áttað sig áþessu og hafa gert ráðstafanir til þess að skilgreina NATO semmeginvettvang skoðanaskipta í umræðunum yfir Atlantshafið varðandiumbreytingu heraflans. Yfirstjórn umbreytingarmála er nú farvegursem Bandaríkjamenn og Evrópumenn geta notað til að skipast áskoðunum og móta nýjar hugmyndir, t.d. um samskipti borgara og hersí breyttu starfsumhverfi. Jafnframt mun viðbragðssveit NATO (NRF)bráðlega koma fram á sviðið sem umbreytt hernaðarafl sem gefur færiá að hrinda nýjum hugmundum um hernað í framkvæmd.

Bæði í pólitískri og hernaðarlegri viðleitni NATO hafa víðtækariumbreytingarstraumar fært bandalaginu tækifæri til að hraðaendurbótum sem það hefur verið að vinna að í nokkur ár. Í hvorugutilviki er hins vegar tilefni eða tímabært að hreykja sér. Þóttuppörvandi sé að nú séu horfur á einhverju í Evrópu sem jafna mávið alþjóðlega umbreytingarstefnu á bandalagið enn eftir aðsannfæra efasemdarmenn um að það geti komið að gagni við hliðEvrópusambandsins við að vinna stefnunni brautargengi. Hvað varðarumbreytingu hersins gefa breyttir straumar í Bandaríkjunum NATOtækifæri til að koma á meiri jöfnuði í umbreytingarumræðuAtlantshafsríkjanna. Skoðanaskiptum á jafnréttisgrundvelli verðahins vegar að fylgja jafnari framlög. Eins og Robertson lávarðurbenti á veltur gildi NATO sem góður kostur í öryggismálum á þremuratriðum: vígbúnaði, vígbúnaði, vígbúnaði.

Mark Joyce er yfirmaðurAtlantshafstengsladeildarinnar í hernaðarrannsóknasetrinu RoyalUnited Services Institute í London