NATO’s transformationsdagsorden videreføres

Opfordring til samling: NATO’s generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer har opfordret Alliancen til at gå aktivt ind i skabelsen af det internationale sikkerhedsmiljø i overensstemmelse med fælles strategiske interesser og værdier

Siden Jaap de Hoop Schefferovertog tøjlerne i NATO, har han videreført og udviklet dereformer, som hans forgænger Lord George Robertson indledte. Hanhar holdt NATO’s reaktionsstyrke (NATO Response Force, NRF) på retkurs og sikret, at den er fuldt operationel i 2006, samtidig med athan har fortsat det glansløse og ofte frustrerende arbejde med atlokke Alliancens medlemmer til at leve op til de løfter omforsvarsinvesteringer, som de kom med på Alliancens topmøde i Pragi 2002. Han har styrket NATO’s tilstedeværelse i Afghanistan og haropfordret de allierede til at betragte den internationalesikkerhedsstyrke dér (International Security Assistance Force,ISAF) som en vigtig katalysator til gennemførelse af reformer, derskal støttes, og ikke kun som en irriterende operationel byrde, derskal tåles. Og han har utrætteligt forsvaret NATO’s seneste“out-of-area” operation i Irak.

Som man kunne forvente efter halvandet år i stillingen, er de HoopScheffer gået langt ud over blot at forvalte sin forgængers arv. Iden korte tid, han har været generalsekretær, har han førttransformationsprojektet ind i dets anden fase, hvor de løbendereformer på kapacitetsområdet er blevet kombineret med et forsøgfra NATO’s side på at placere sig som det centrale forum i enbredere reformindsats.

Lige fra begyndelsen blev NATO’s forvandling betragtet som ento-dimentionel proces, der afspejlede organisationens dobbelterolle som både en defensiv militær alliance og en proaktiv politiskorganisation. NATO’s politiske arbejde har imidlertid indtil detseneste været overskygget af dets militære reformer.

Nogle af årsagerne til den politiske rolles skyggetilværelse erklare. De militære reformers milepæle – som fx oprettelsen af NRFog åbningen af Transformationskommandoen i Norfolk i denamerikanske delstat Virginia, er lettere at kvantificere og vurdereend resultaterne af Alliancens politiske programmer. Mens NATO’sudvidelse er én mulig målestok for politisk succes, er det næstenumuligt at måle betydningen af samarbejdsprogrammerne i Østeuropa,Kaukasus, Mellemøsten og Nordafrika. Der har også uden tvivl væretperioder, hvor den relativt lave profil, som NATO’s politiske rolleantog, har bidraget til, at diplomater fra Alliancen har kunnetlægge en dæmper på opfattelsen af triumf eller fjendskab blandtbestemte nabostater.

Efter de Hoop Scheffer blev generalsekretær, har han gentaget, atdet er vigtigt at se NATO’s militære reform i relation til enbredere og mere aktiv dagsorden. Generalsekretæren har argumenteretfor, at der foruden de etablerede partnerskaber i ”det næreudland”, dvs. Østeuropa og Balkan, bør ydes et mere dynamisk bidragtil sikkerheden i Mellemøsten og Centralasien, og atpartnersamarbejdet med lande som Kina, Japan og Indien bør styrkes.Han har også skubbet på for, at der på baggrund af Alliancens nyepositive indstilling bør gennemføres en grundig gennemgang afNATO’s relationer til EU og FN. I et sprog, som ville have væretutænkeligt for en NATO-generalsekretær for kun få år siden, har DeHoop Scheffer opfordret til, at Alliancen aktivt skal forme detinternationale sikkerhedspolitiske miljø ud fra de fællesstrategiske interesser og værdier.

En mere politisk alliance

Denne fornyede opfordring til en mere udfarende, reformorienteretpolitisk strategi for Alliancen skyldes til dels en udvikling udenfor NATO. På trods af den krisestemning, som ikke vil forsvinde, ogsom har rødder i uenigheden om Irak, har der i en periode værettegn på sammenfald i de generelle amerikanske og europæiskestrategiske prioriteter. EU’s sikkerhedspolitiske hvidbog Etsikkert Europa i en bedre verden (A Secure Europe in a BetterWorld), som kom i december 2003, slog til lyd for enaktivistisk europæisk tilgang til terrortrusler, spredningmasseødelæggelsesvåben, regionale konflikter og fejlslagne stater,i et sprog, som næsten ikke kunne skelnes fraBush-administrationens nationale sikkerhedsstrategi fra 2002(National Security Doctrine), som har fået skylden for såmange transatlantiske kvaler. I de efterfølgende måneder harFrankrig, Tyskland og Storbritannien søgt at genoptage deresvaklende forhandlinger med Iran, samtidig med at de søgte atdefinere en styrket europæisk proces for at forny engagementet medKina. Selvom disse initiativer i visse henseender har ført til nyetransatlantiske spændinger, har de også været tegn på et voksendeeuropæisk ønske om at afværge strategiske kriser gennemforegribende indsats på den anden. Europæerne kan kritisere storeord som ”frihedens fremskudte strategi”, men deres internationalepolitiske strategi peger uundgåeligt i retning aftransformation.

Denne tendens var særlig tydelig i forbindelse med den amerikanskeudenrigsminister Condoleeza Rice and præsident George W. Bush’besøg i februar. Året før ville en opfordring fraBush-administrationen om et transatlantisk korstog til fremme affrihed og demokrati være blevet mødt med åben spot i de europæiskehovedsteder. Denne gang var modtagelsen varmere, end den har væretpå noget tidspunkt siden terrorangrebene d. 11. september 2001. Deter klart, at den nøje koreograferede atmosfære i forbindelse med etklassisk præsidentbesøg bør betragtes med stor skepsis. Der erimidlertid opmuntrende tegn på, at såvel Bush-administrationen somdens europæiske kritikere har indstillet de mere polariserendetendenser og i stedet søgt at understrege de fælles interesser ideres respektive reformvisioner.

Der har altid ligget en politisktransformationsstrategi under Alliancens militærereformer

I NATO har konturerne af en politiskreformstrategi længe ligget i Alliancens militære reformer. Skiftetfra en statisk, defensiv styrkeopstilling til mere bevægelige ogdeployerbare ekspeditionsstyrker har altid peget fremad mod en tid,hvor Alliancen ville bevæge sig ud over sine grænser med henblik påat imødegå trusler, hvor de opstår. ISAF-operationen i Afghanistanhar udsat NATO’s styrker for nogle af de nye udfordringer, som demed stor sandsynlighed vil stå overfor i fremtiden, og har fungeretsom katalysator for deres løbende reformer på kapacitetsområdet.Men selv denne indsættelse blev indledningsvist retfærdiggjort vedhjælp af en kreativ tolkning af NATO’s traditionelle, defensivestrategiske rationale. ISAF blev således set som en forsinketudførelse af NATO’s aktivering af Artikel 5 den 12. september 2001,og operationen blev fremstillet som en måde at forebygge, at dergenopstod en terrorbase svarende til den, hvorfra deteuro-atlantiske hjemland var blevet ramt d. 11. september, oghvorfra det ville kunne blive ramt igen. På to år, siden NATO togansvar for ISAF, har tonen i den transatlantiske strategiskediskurs ændret sig markant, og europæerne er begyndt at udtrykkederes egen version af et internationalt engagement, som erforebyggende, og som tager sigte på at forandre det land, dergribes ind i. NATO har dermed fået chancen for at fremstå som encentral aktør til udførelse af denne fælles strategiskeaktivisme.

En anden udvikling i NATO’s omgivelser harskubbet yderligere på NATO’s aktuelle militære reformer. Uansethvor store fremskridt der fandt sted under Lord Robertson, kan derikke herske tvivl om, at store dele af NATO’s europæiskemedlemskreds var skeptisk over for ordet ”transformation” og deprincipper, man mente, det hvilede på. For skeptikerne vartransformation ensbetydende med en kapitalintensiv,netværksorienteret, meget omkostningsfuld og fortrinsvis amerikanskmodel for militær reform, som det ikke var realistisk ellerønskeligt for dem at gennemføre. Der var også mange, som fandt, atder lå andre interesser bag, nemlig at NATO’s transformation var enslet skjult måde at åbne de europæiske markeder for amerikanskforsvarseksport.

Inden for NATO har den mest ødelæggendekritik mod reformerne været, at de tager sigte på atinstitutionalisere en ikke særligt flatterende og politiskuacceptabel militær arbejdsdeling. Ifølge denne opfattelse skabteAfghanistan og Kosovo et operationelt mønster, hvor USA stod for deindledende kampprægede opgaver, før europæiske styrker blev indsatfor at udføre fredsbevarende, stabiliserende og genopbyggendeopgaver. Ifølge kritikerne er det ikke så mærkeligt, hviseuropæerne kun modstræbende investerer i en sådan reform, hvisinvesteringerne kun udstyrer dem til at vaske op efter enamerikansk fest.

Konsekvenserne af Irak

Erfaringerne i Irak har udvisket det forenklede skel mellemkampaktiviteter og aktiviteter efter kampen og dermed synspunktetom, at stabilisering, genopbygning og fredsbevarelse er aktiviteterfor slapsvanse. Terrorister og oprørere, som anvender asymmetriskemetoder har gjort post-konfliktfasen til en langt mere intensiv ogbekostelig erfaring end den relativt korte fase med konventionelkamp, der gik forud. Således er selve forestillingen om krig som etlineært forløb fra højintensiv kamp til faser efter en kamp, som erknapt så intensive, blevet undergravet. Koalitionens styrker harskullet tilpasse sig en amorf situation, hvor intensitetsniveauetog således også modstandernes karakter og mål hele tidenskifter.

Disse erfaringer har haft stor indflydelse på arkitekterne bagomstillingen af de amerikanske styrker og har ført til dengenerelle indsigt, at overvældende dominans på det konventionelleområde undergraves af manglende kapaciteter med hensyn tilbekæmpelse af ukonventionelle trusler. Denne indsigt opleves endnuikke som noget så presserende, at den fremtvinger en grundlæggendeændring af prioriteterne i Forsvarsministeriets udgiftspolitik. Derer ikke desto mindre tegn på, at ”irregulær krigsførelse” harændret sig fra at blive anset for en sekundær bekymring til at væreen central prioritet i den amerikanske forsvarsplanlægning.Forsvarsgennemgangen 2006 Quadrennial Defense Reviewanalyserer mere systematisk end nogensinde før, hvor nytten af ogmanglerne i de nuværende og planlagte forsvarsplatforme er, når dethandler om at udføre operationer mod ukonventionelle trusler.Fælleskommandoen, Joint Forces Command, som er en af de centraleintellektuelle kræfter bag den amerikanske styrkereform, ersamtidig i færd med at udføre en mere grundlæggende analyse afoperationelle begreber og doktriner set i lyset af irregulæretrusler. Denne analyse vil sandsynligvis yderligere undergraveforestillingen om, at netværkscentreret transformation letteropnåelsen af militære ”effekter”, samtidig med at der skæres ned påmilitært mandskab. Den vil også med stor sandsynlighed opfordre tilen mere kreativ tilgang til den måde, som det amerikanske militæragerer sammen med civile organer og – hvad vigtigere er – med deallierede på.

Dette skifte i fokus i den amerikanske styrkereform skabergunstigere muligheder for en meningsfuld transatlantiskmeningsudveksling, end der har eksisteret længe. Mest indlysendevil den fornyede vægt på irregulær krigsførelse, der omfatterstabilisering, genopbygning og fredsstøttende opgaver, bringe denamerikanske styrketransformation tættere på de visioner, someuropæerne har det godt med, som de har en chance for at bidragetil. Konkret udgør det øgede fokus på at forbedre samarbejdet oginteroperabiliteten med de allierede en mulighed for NATO til atforbedre sit omdømme i amerikanernes øjne.

Det har Alliancens militære planlæggere indset og har taget skridttil at gøre NATO til en central intellektuel clearingcentral i dentransatlantiske debat om styrkereformer. Den AllieredeTransformationskommando udgør det forum, hvor amerikanere ogeuropæere kan diskutere og formulere sig fx om forholdet mellemcivile og militære komponenter i et ændret operationelt miljø.NATO’s reaktionsstyrke (the NATO Response Force) vil samtidig snartudgøre et militært aktiv, som man kan hæfte disse nye operationellebegreber op på.

Den generelle reformdagsorden, der rummer såvel politiske sommilitære elementer, har givet NATO mulighed for at fremskynde dereformer, som har stået på dagsordenen i flere år. Men der er ikkepå nogen af de to områder grund eller tid til hybris. Selvom det eropmuntrende at se, at der i Europa er ved at opstå enreformorienteret international strategi, står Alliancen stadig overfor den udfordring at overbevise skeptikere om, at den kan spilleen rolle for at fremme denne strategi parallelt med EU. Med hensyntil den militære transformation vil de ændrede vinde i USA giveNATO en mulighed for at skabe fornemmelse af større lighed i dentransatlantiske debat om reformer. En ligeværdig diskussion børimidlertid modsvares af en mere ligelig indsats. Som Lord Robertsonpåpegede, afhænger NATO’s værdi som strategisk aktiv i sidste endeaf tre ting: kapaciteter, kapaciteter og kapaciteter.

Mark Joyce leder det transatlantiskeprogram på Royal United Services Institute in London.