De voortgang van de transformatie

Oproep: NAVO-secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer heeft het Bondgenootschap opgeroepen actief vorm te geven aan de internationale veiligheidsomgeving in overeenstemming met de gedeelde strategische belangen en waarden

Sinds Jaap de Hoop Scheffer hetroer overnam bij de NAVO, heeft hij de transformatie die door zijnvoorganger Lord George Robertson in gang was gezet verderdoorgevoerd. Hij heeft de NAVO-Reactiemacht op koers gehouden voorvolledige operationele inzetbaarheid in 2006. Ondertussen ging hijdoor met de minder opvallende en veelal frustrerende taak, tezorgen dat de lidstaten hun beloften van de Top van Praag in 2002over de verdedigingsinvestering zouden nakomen. Hij heeft deaanwezigheid van de NAVO in Afghanistan versterkt en er bij delidstaten op aangedrongen dat zij de aanwezigheid van eerdermoesten zien als een katalysator van het transformatieproces diezij moeten omarmen en niet als een vermoeiende operationele lastdie ze moeten verduren. Hij heeft zich daarnaast sterk gemaakt voorde meest recente out-of-area operatie van de NAVO in Irak

Zoals te verwachten, heeft De Hoop Scheffer in de 15 maanden dathij nu in functie is, meer gedaan dan het beheren van de erfenisvan zijn voorganger. In die korte tijd heeft de transformatie zichnaar een tweede fase ontwikkeld, waarbij waarin reeds gestarteverbeteringen in de militaire vermogens zijn gekoppeld aan hetstreven de NAVO te positioneren als een centraal forum voor eenbredere transformatie.

Vanaf het begin werd de transformatie van de NAVO opgevat als eentweedimensionaal proces, dat de twee rollen van de organisatie –die van defensief militair verbond en die van proactieve politiekeorganisatie - weerspiegelt. Tot een aantal maanden geleden werd hetpolitieke werk echter overschaduwd door de militairehervormingen.

Een aantal redenen daarvoor is duidelijk. Het is makkelijker ommijlpalen in de militaire transformatie – zoals de start van deNAVO-Reactiemacht, of de opening van een nieuw Commando voorTransformatie in Norfolk, Virginia (VS) – te kwantificeren,analyseren en te waarderen, dan de producten die de politiekeprogramma’s van de NAVO opleveren. Hoewel de uitbreiding van deNAVO met nieuwe lidstaten een goede graadmeter zou zijn om hetpolitieke succes aan af te meten, is het effect vansamenwerkingsprogramma’s met Oost-Europa, de Kaukasus, hetMidden-Oosten en Noord Afrika nauwelijks te peilen. In bepaaldetijden was het ook bijzonder nuttig dat het politieke werk van deNAVO minder opvallend verliep. Dit stelde diplomaten in staat ompercepties in verschillende aangrenzende staten over eentriomfantelijke houding of vijandigheid van de NAVO terelativeren.

De Hoop Scheffer heeft sinds zijn aantreden alssecretaris-generaal benadrukt hoe belangrijk het is de militairetransformatie van de NAVO in te bedden in een bredere, proactievepolitieke agenda. Naast de bestaande partnerschappen met het‘directe buitenland’ zoals Oost-Europa en de Balkan, heeft hij zichhard gemaakt voor een meer dynamische bijdrage aan de veiligheid inhet Midden-Oosten en Centraal-Azië en de versterking vanpartnerschappen met wereldmachten zoals China, Japan en India. Hijheeft er ook op aangedrongen om de relatie met de EU en de VN doorte lichten, met het oog op de nieuwe, proactieve opstelling van hetBondgenootschap. In woorden die enkele jaren geleden nog ondenkbaarzouden zijn geweest voor een NAVO-secretaris-generaal heeft De HoopScheffer de NAVO opgeroepen actief gestalte te geven aan deinternationale veiligheidsomgeving, in overeenstemming met degedeelde strategische belangen en waarden.

Een politieker Bondgenootschap

De nieuwe roep om een assertieve, transformationele, politiekestrategie is deels een reactie op externe ontwikkelingen. Ondankshet voortdurende gevoel dat er een crisis is, dat voortvloeit uitde onenigheid over het Irak-beleid, zijn er de laatste tijd ooksignalen geweest die duiden op overeenkomsten in de bredestrategische prioriteiten van Amerika en van Europa. Het witboekvan de EU ‘Een veilig Europa in een betere wereld’ dat in december2003 werd gepubliceerd, pleit voor een Europese, activistischebenadering van het terrorisme, de verspreiding vanmassavernietigingswapens, regionale conflicten en falende staten.Dit document lijkt qua toonzetting bijzonder veel op de NationaleVeiligheidsdoctrine van de regering Bush uit 2002, een documentwaaraan veel van de transatlantische angst is toegeschreven. In demaanden daaropvolgend, hebben Frankrijk, Duitsland en het VerenigdKoninkrijk hun kwakkelende onderhandelingen met Iran nieuw leveningeblazen en zijn de banden tussen Europa en China weeraangetrokken. Hoewel deze initiatieven aan de ene kant tot nieuwetransatlantische spanningen hebben geleid, zijn zij ook het bewijsdat Europa wil trachten strategische crises af te wenden, door ineen vroeg stadium, preëmptief, stappen te ondernemen. Europeanenmogen dan terugschrikken voor grootse termen als ‘een proactievestrategie voor de vrijheid’, maar hun internationale politiekestrategie is hoe dan ook, ontegenzeggelijk steeds meertransformationeel van aard.

Deze trend was zeer duidelijk zichtbaar tijdens de Europesebezoeken van de Amerikaanse minister van buitenlandse zakenCondoleeza Rice en president Bush in februari. Een jaar eerderhadden Europese lidstaten mogelijk spottend gereageerd op de oproepvan de regering Bush, tot een soort transatlantische kruistocht omvrijheid en democratie veilig te stellen. Deze keer was deontvangst warmer dan ooit sinds de aanslagen van 9/11. De tot indetails geplande sfeer waarin een presidentieel bezoek nu eenmaalplaatsvindt, moet natuurlijk met een gezonde dosis scepsis wordenbekeken. Er bestaan echter bemoedigende signalen, dat de regeringBush en haar Europese critici zich minder tegen elkaar afzetten, enjuist proberen de overeenkomsten in hun transformationele visie tebenadrukken.

De contouren van een transformationelepolitieke strategie zijn lange tijd impliciet gebleven in demilitaire hervormingen van hetBondgenootschap.

De contouren van een transformationelebeleidsstrategie zijn al geruime tijd zichtbaar in de militairehervormingen van de NAVO. De overgang van een statische, defensieveopstelling naar meer wendbare, sneller inzetbare en uitzendbaretroepen, heeft altijd geduid op een toekomst waarin de NAVO meerbuiten haar grenzen zou werken, om dreigingen op de plaats vanoorsprong aan te pakken. De ISAF-missie in Afghanistan heeft deNAVO-troepen blootgesteld aan een aantal nieuwe uitdagingen, diezich ook in de toekomst zullen voordoen. Dit heeft hettransformatieproces verder gestimuleerd. Maar zelfs deze missiewerd in eerste instantie gerechtvaardigd door middel van eencreatieve interpretatie van de traditionele, defensieve strategievan de NAVO. ISAF was in feite een verlate inlossing van de beloftedie werd gedaan met het inroepen van Artikel 5 op 12 september2001. De missie werd neergezet als een bestrijdingsmiddel tegen deopkomst van een nieuwe terroristische basis, vanuit waar iedereenin het Euro-Atlantische gebied na 9/11 opnieuw zou kunnen wordenaangevallen. In de twee jaar sinds de NAVO de verantwoordelijkheidvoor ISAF op zich heeft genomen, is de toonzetting in detransatlantische strategische discussie sterk veranderd. DeEuropeanen geven nu hun eigen interpretatie van wat zij beschouwenals preëmptieve, transformationele, internationale betrokkenheid.De NAVO heeft daardoor de mogelijkheid gekregen om zichzelf als hetcentrale forum te positioneren waar dit gezamenlijke strategischestreven gestalte kan krijgen.

Een aantal andere externe ontwikkelingen heeft de constantemilitaire transformatie van de NAVO nieuw leven ingeblazen. Ook alboekte Lord Robertson een heleboel voortgang, toch bleven veelEuropese lidstaten sceptisch staan tegenover de term‘transformatie’ en over de onderliggende principes. Scepticikoppelden transformatie aan woorden als kapitaalintensief,network-centric, enorm duur en een in wezen Amerikaansmodel voor militaire hervorming, waardoor het volgens hen eenonrealistisch en onwenselijk doel werd. Velen bespeurden nogbedreigendere bijbedoelingen, en meenden dat transformatie eenslecht verhulde poging was, om de Europese markten open te brekenvoor de Amerikaanse defensie-export.

Voor de NAVO is de meest pijnlijke kritiek op transformatiegeweest, dat transformatie zou trachten een onflatteuze en politiekonacceptabele verdeling van militair werk te institutionaliseren.Volgens deze theorie was er in Afghanistan en Kosovo eenoperationeel patroon ontstaan, dat inhield dat de VS “ het doden enbreken” voor zijn rekening neemt, de Europese troepen naar binnenworden gehaald om de vrede te handhaven, te zorgen voorstabilisatie en reconstructiewerkzaamheden uit te voeren. Nogallogisch dat Europeanen niet staan te springen om in transformatiete investeren, als die investering betekent dat zij alleen de afwasmogen doen na een Amerikaans feestje, zo luidt het betoog.

Impact van Irak

De ervaringen in Irak hebben geleerd dat er geen simplistischescheidslijn is aan te brengen tussen het vechten zelf enactiviteiten die daarop volgen. Daarmee is ook het beeldonderuitgehaald dat stabilisering, wederopbouw en de handhaving vande veiligheid werk voor watjes zou zijn. Terroristen enopstandelingen die asymmetrische methoden gebruiken, hebben depost-conflict fase tot een veel intensievere en duurdereperiode gemaakt, dan de relatief korte fase van conventioneelgevecht zelf, die daaraan vooraf gaat. Het idee dat oorlog eenlineair proces is, dat van gevechten aan de hoge kant van hetgeweldspectrum geleidelijk overgaat in activiteiten aan de lagekant van dat spectrum, is eigenlijk achterhaald. Coalitietroepenhebben zich moeten aanpassen aan een amorfe situatie, waarin hetgeweldsniveau, en zelfs de aard en de doelen van de vijandenvoortdurend veranderden.

Deze ervaringen zijn van grote invloed geweest op de architectenvan de transformatie van de Amerikaanse troepen. Ze hebben er toegeleid dat men tot het algemene besef is gekomen, dat eenoverweldigende dominantie in de conventionele oorlogsvoering wordtondermijnd, als men onvoldoende in staat is onconventioneledreigingen te bestrijden. Dit besef heeft er echter nog niet toegeleid, dat de uitgaven van het Ministerie van Defensie opnieuwzullen worden geprioriteerd. Er zijn wel tekenen, dat ‘afwijkendeoorlogsvoering’ op de prioriteitenlijst van de Amerikaansedefensieplanning is verhuisd van de tweede naar de eersteplaats.

In de 2006 Quadrennial Defence Review wordt op een meersystematische wijze dan ooit onderzocht, welk nut en welketekortkomingen kunnen worden aangewezen in de huidige entoekomstige defensieplatforms voor het uitvoeren van operatiestegen onconventionele dreigingen. Een van de belangrijksteintellectuele motors achter de transformatie van de Amerikaansetroepen, het Joint Forces Command, is intussen bezig meteen meer fundamentele analyse van operationele concepten endoctrines in het licht van afwijkende dreigingen. Deze analyse zalwaarschijnlijk verder afbreuk doen aan de veronderstelling datnetwork-centric transformatie bijdraagt aan het realiserenvan militaire ‘effecten’ met beduidend minder militair personeel.De analyse zal hoogstwaarschijnlijk ook oproepen tot eencreatievere benadering voor de contacten tussen het Amerikaanseleger en burgerinstanties en - belangrijker nog - metbondgenoten.

Deze omslag in Amerikaanse militaire transformatie biedtgunstigere omstandigheden voor een zinnige transatlantischeuitwisseling dan in tijden hebben bestaan. Vanzelfsprekend brengtde vernieuwde nadruk op afwijkende oorlogsvoering – een term dieook stabilisatie, wederopbouw en veiligheidsondersteuning behelst –de Amerikaanse militaire transformatie veel meer in de buurt vaneen visie die ook voor de Europeanen acceptabel is, en waaraan zijeen realistische bijdrage kunnen leveren. Het meer concreteprobleem van het verbeteren van de interactie en de samenwerkingmet bondgenoten, creëert een duidelijke kans voor de NAVO om haarreputatie in de ogen van Amerika te verstevigen.

De militaire planners van de NAVO hebben dit onderkend en zijhebben de NAVO gepositioneerd als een centraal intellectueeldiscussieforum in de transatlantische discussie over detransformatie van de strijdmacht. Het Geallieerde Commando voorTransformatie biedt een kanaal, om Amerikaanse en Europese ideeënuit te wisselen en af te stemmen, bijvoorbeeld die over deinteractie tussen burgers en militairen in een getransformeerdeoperationele omgeving. De NAVO-Reactiemacht zal op zijn beurt snelmet een getransformeerd militair instrument zijn, waarop dezenieuwe operationele concepten kunnen worden vastgepind.

Bredere transformationele stromingen hebben de NAVO op zowelpolitiek als militair gebied mogelijkheden geboden om dehervormingen waar zij al jaren mee bezig was, sneller door tevoeren. Dit is echter geen reden om ons op de borst te slaan.Hoewel het bemoedigend is, dat er in Europa iets is ontstaan datlijkt op een transformationele internationale strategie, moet hetBondgenootschap nog steeds de sceptici er van overtuigen, dat deNAVO met behulp van deze strategie een nuttige rol kan spelen naastde EU.

Verschuivingen in de militaire transformatie in de VS bieden deNAVO de gelegenheid om een groter gevoel van gelijkwaardigheid tecreëren in de transatlantische transformationele discussie. Bij eendiscussie tussen gelijkwaardige partijen, hoort echter ook een meergelijkwaardige verdeling van het werk. Zoals Lord Robertson alaanduidde: de waarde van de NAVO als strategisch middel zaluiteindelijk afhangen van drie dingen: vermogens, vermogens, en nogeens vermogens.

Mark Joyce is hoofd van het TransatlanticProgramme bij het Royal United Services Institute inLonden.