Достижения в процессе трансформации НАТО

Роберт Белл оценивает выполнение программ трансформации НАТО, принятых в Праге, Норфолке и Мюнхене.

Я не рассматриваю трансформацию как нечто, что начинается с ее отсутствия и завершается трансформацией чего-то. Я рассматриваю ее как процесс, который мы вынуждены продолжать в связи с характером нашего мира в XXI столетии, и он больше связан с вопросами культуры и позиции, чем технологий и носителей.

Министр обороны США Дональд Х. Рамсфелд

Когда Джордж Шульц был госсекретарем США при президенте Рональде Рейгане, он как-то раз удачно сравнил дипломатию с попыткой избавиться от сорняков в саду: на самом деле в обоих случаях, сказал он, никогда нельзя сказать, что работа полностью выполнена. То же самое можно сказать о "трансформации". Как недавно отметил госсекретарь Рамсфелд, трансформация - это скорее процесс, чем конечное состояние, в ходе которого выдвигаются новые требования, возникают новые вызовы и новая обстановка в области безопасности, что требует непрерывных дальнейших перемен, дальнейшей адаптации.

Хотя слово "трансформация" вошло в моду только в последние годы, НАТО по сути дела столкнулась с императивом "трансформации" еще полтора десятилетия назад после распада СССР. С тех пор Североатлантический союз постоянно принимает меры в ответ на предупреждения о том, что, если он не "приспособится", не будет "развиваться" или "реформироваться", то рискует утратить свою актуальность и жизнеспособность. Десять лет назад НАТО оказалась перед выбором - либо выйти за пределы “зоны своей ответственности”, либо вообще уйти “со сцены”. Политические процессы, посредством которых Североатлантический союз в конце девяностых годов, в конечном счете, сформировал консенсус по вопросу необходимости начать войну против государства (остатка Югославии), которое фактически не нападало на территорию НАТО, могут быть справедливо охарактеризованы как первый большой успех "трансформации" Североатлантического союза в период после "холодной войны".

В настоящее время отсутствует "единая повестка дня трансформации НАТО”. Скорее можно сказать, что есть три повестки дня, каждая из которых принималась в разное время по различным причинам, но все они теперь взаимосвязаны и частично перекрещиваются. К ним относятся: пражская повестка дня, предложенная бывшим генеральным секретарем лордом Джорджем Робертсоном в 2002 году в ответ на “уроки Косова и террористические акты, совершенные 11 сентября 2001 года”, главное внимание в которой уделяется изменениям в военном потенциале, миссиях и структурах; норфолкская повестка дня, инициированная нынешним генеральным секретарем Яап де Хооп Схеффером в 2004 году в ответ на “уроки Афганистана”, главное внимание в которой уделяется изменениям в процессах военного планирования, формирования сил и общего финансирования; мюнхенская повестка дня, предложенная германским канцлером Герардом Шредером в 2005 году в ответ на "уроки иракского кризиса", главное внимание в которой уделяется изменениям в роли НАТО (или ее остутствию) как места встречи для проведения подлинных трансатлантических стратегических консультаций и принятия решений.

Пражская повестка дня

Воздушная кампания НАТО против остатков Югославии, начавшаяся в 1999 году и длившаяся 78 дней с целью остановить этнические чистки в Косово, высветила критические “линии разрыва” между военными потенциалами США и союзников в верхней части конфликтного спектра. Статистические данные теперь хорошо известны: 90% высокоточных боеприпасов доставлялось американскими истребителями и бомбардировщиками, переговоры в воздухе по защищенным каналам связи могли вести лишь некоторые союзники, вынуждая экипажи самолетов НАТО вести радиообмен на открытых каналах. США также предоставляли 100% средств радиоэлектронного подавления НАТО, 90% средств слежения за ракетами класса "воздух-земля" и 80% заправщиков для дозаправки самолетов в воздухе. Обеспокоенный этим "разрывом", лорд Робертсон повторял как молитву, что тремя важнейшими приоритетами НАТО должны быть “потенциал, потенциал и, еще раз, потенциал”.

Но в то время как все еще переваривались “уроки Косово”, стратегический пейзаж НАТО резко изменили события, произошедшие 11 сентября 2001 года. Североатлантический союз проявил быструю реакцию и подтвердил неизменный принцип коллективной безопасности, сразу применив ст. 5 Вашингтонского договора (впервые в своей истории) и затем отправил самолеты АВАКС патрулировать воздушное пространство над американскими городами. В мае 2002 года на встрече в Рейкьявике (Исландия) министры иностранных дел стран НАТО официально подтвердили решение Североатлантического союза вести борьбу с угрозами безопасности союзников там, где это необходимо. На протяжении 2002 года в штаб-квартире НАТО старательно готовили пакет всесторонних мер для проведения организационных изменений и разработки способов повышения военного потенциала, который в ноябре того же года на пражской встрече на высшем уровне был одобрен руководителями Североатлантического союза. В него входили, среди прочего, меры по созданию Сил реагирования НАТО (СР НАТО), перестройке стратегических командований и предложение на одобрение программ модернизации в рамках пражского обязательства о потенциале (ПРОП). Не менее важным было и то, что Североатлантический союз пригласил вступить в НАТО семь стран и одобрил сопряженные с этим реформы организационной структуры штаб-квартиры НАТО и процедур, которые должны были обеспечить нормальное функционирование Североатлантического совета “в формате 26”.

Прошло два с половиной года и выполнение пражской повестки дня идет, в конечном счете, хорошо, хотя по некоторым программам имеется отставание. Во-первых, следует отметить, что “в формате 26” Североатлантический совет не стал неуправляемым. Как сказал чешский постоянный представитель в НАТО Карел Кованда в своем выступлении в октябре 2003 года в Центре им. Маршалла в Германии: “Если четыре или пять союзников, особо заинтересованных в тех или иных вопросах, обеспечат консенсус между собой”, то полный консенсус “фактически гарантирован”, независимо от того, составляет общее число союзников 19 или 26. Во-вторых, решение НАТО проводить “новые миссии” там, "где бы не потребовалось" в связи с возникшей угрозой, продолжает пользоваться поддержкой и, более того, развивается Североатлантическим союзом. Об этом свидетельствуют решения стамбульской встречи на высшем уровне о расширении деятельности Международных сил содействия безопасности (ИСАФ) в Афганистане и договоренность, достигнутая всеми 26 союзниками на недавней встрече в Брюсселе, об оказании содействии в той или иной форме иракской миссии по обучению. В-третьих, успех НАТО в создании своего нового Командования по трансформации ОВС НАТО и в ускорении сроков введения в боевой состав СР НАТО отражает образцовые организационные качества руководящих военных органов НАТО.

Ситуация с созданием новых сил и средств, таких как средства стратегических морских и воздушных перевозок, программ наземного радиолокационного наблюдения Североатлантического союза, заправки самолетов в воздухе, менее ясна и не такая положительная, как хотелось бы, хотя нет никакого сомнения, что некоторое движение вперед произошло. Реализация инициативы в области создания средств морских перевозок под руководством Норвегии уже находится на продвинутом этапе, причем датские и английские корабли уже готовы к использованию и доступ к ним других союзников обеспечен. В Стамбуле министры обороны подписали Меморандум о взаимопонимании в соответствии с которым проект по стратегическим воздушным перевозкам под руководством Германии обязывается создать к концу этого года оперативный потенциал воздушных перевозок нестандартных грузов посредством фрахта по вызову до шести транспортных самолетов Ан-124-100. Под руководством Испании продолжила работу по планированию рабочая группа НАТО по заправке самолетов в воздухе. Представляется, что система наземного радиолокационного наблюдения Североатлантического союза готова к стадии проектирования и разработки (при условии, что текущие условия уменьшения риска будут приняты и соответственно профинансированы участвующими государствами-членами НАТО). После пражского саммита НАТО также добилась определенных достижений в вооружении своих военно-воздушных сил высокоточными боеприпасами, в определении приоритетов в своих усилиях по военно-техническому сотрудничеству в области защиты от терроризма и в одобрении проекта создания средств противоракетной обороны на театре военных действий НАТО.

Но в большинстве случаев до наступления сроков “первой готовности” этих важнейших стратегических средств боевого обеспечения остаются еще годы, а большую часть финансирования еще предстоит получить. Кроме того, поскольку союзники по НАТО (включая США) все больше средств выделяют на финансирование оборонных расходов, связанных с операциями и тыловым обеспечением расширенных глобальных операций, этот приоритет начинает вытеснять финансовые средства, которые могли бы быть иначе направлены на долговременные программы модернизации ПРОП. Более того, в связи с непосредственными трудностями обеспечения многих операций НАТО по реагированию на кризис, отнимающих большую часть времени и внимания штаб-квартиры, основные долгосрочные программы модернизации ПРОП больше не подвергаются тщательному рассмотрению Североатлантическим советом, как это было, когда лорд Робертсон постоянно прибегал к мерам, которые он называл своим “собственным видом политической электрошоковой терапии” для оказания давления на государства-члены НАТО, чтобы они реагировали на его увещевания “потенциал, потенциал и еще раз потенциал”.

Норфолкская повестка дня

На совещании в Командовании по трансформации ОВС НАТО в апреле прошлого года генеральный секретарь Де Хооп Схеффер предложил обсудить вопросы, которые он определил как “норфолкская повестка дня”. Эти возможные изменения в военном планировании, формировании сил и механизмах общего финансирования, по его мнению, должны устранить “разрыв между нашими неоднократными честолюбивыми декларациями и нашей способностью развернуть необходимые силы в зоне конфликта” и улучшить процесс формирования сил, который “уже не работает”. Разочарованный тем, что приходится постоянно торговаться с союзниками из-за вертолета или подразделения тыловой поддержки, он предупредил, выступая в Европейском командовании силами США в октябре 2004 года: “Если у союзников по НАТО не появится желание и способность развертывать эти силы для миссий НАТО, над нашими операциями и будущим НАТО нависнет дамоклов меч.”

В рамках норфолкской повестки дня в ноябре прошлого года в НАТО состоялась первое совещание по “глобальному формированию сил” с целью попробовать привести обязательства отдельных стран по выделению личного состава при различных ротациях СР НАТО в соответствие с их обязательствами по отношению операций по реагированию на кризисы в Афганистане, Боснии и Герцеговине и Косово. Активизировалось обсуждение вопросов в Исполнительной рабочей группе по повышению предсказуемости выделения национальных воинских контингентов в силы НАТО. Председатель Военного комитета НАТО генерал Харальд Куят утвердил документ "Всесторонний подход", цель которого - представить военные взгляды на то, как лучше рационализировать сферы обороны, оперативной деятельности, разведки и планирования ресурсов.

Другие варианты формирования сил, которые рассматриваются в норфолкской повестке дня, включают получение вариантов оперативных планов и более ясной информации о готовности отдельных союзников выделить свои конкретные силы и средства еще до того, как Североатлантический союз возьмет на себя политическое обязательство вмешаться в кризис или конфликт; совершенствование нормативов применимости и результативности сил с целью оценки способности отдельных стран эффективно развертывать свои силы в операциях по реагированию на кризис; увеличение срока обязательств о выделении сил до двух лет, чтобы повысить предсказуемость; требование к государствам-членам НАТО "отказываться" от соответствующих обязательств, вместо того, чтобы ожидать, что государства-члены НАТО будут “включаться" в эту деятельность последовательно, принимая на себя краткосрочные обязательства о выделении войск или военной техники для проведения конкретной операции по реагированию на кризис; создание новых многонациональных структур, специально предназначенных для выполнения задач постконфликтной стабилизации.

В области реформы общего финансирования генеральный секретарь предложил обсудить вопрос увеличения общих военных бюджетов (Программы инвестиций в безопасность НАТО (ПИБН) и военного бюджета), а также их использования в оперативных аспектах текущих операций ОВС НАТО. Были также вынесены на обсуждение вопросы расширения использования внешней подрядной деятельности; включения фондов на непредвиденные расходы НАТО в оборонные бюджеты государств-членов НАТО; создания группировок “подобных АВАКС-НАТО”, а также бюджетов по направлениям тылового обеспечения, медицинского обслуживания и вертолетного транспорта.

Ясно, что на этом этапе слишком рано пытаться оценивать прогресс в выполнении норфолкской повестки дня. Первые итоги обсуждения вопросов по многим направлениям, тем не менее, показывают трудность продвижения вперед. Это особенно заметно в сфере перестройки и расширения правил доступа к ПИБН и счетов военного бюджета (где, между прочим, по-видимому, в результате трудного спора о национальных долях затрат, создалось безвыходное положение), и в преодолении нежелания некоторых союзников предоставлять НАТО существенно расширенную информацию о расположении своих сил.

Мюнхенская повестка дня

В заключение февральской встречи в Брюсселе руководители Североатлантического союза обязались “повышать роль НАТО в качестве форума для стратегических и политических консультаций между союзниками и координации их действий, вновь подтвердив ее место в качестве важнейшего форума для консультации по вопросам безопасности между Европой и Северной Америкой”.

Этой инициативой завершился короткий, но напряженный период консультаций, причиной которых стал письменный доклад канцлера Шредера (прочитанный за десять дней до этого министром обороны Петером Струком, так как в то время канцлер был болен) на мюнхенской конференции по политике европейской безопасности. Прозвучавшее там заявление канцлера о том, что НАТО “перестала быть главным местом встреч, на которых трансатлантические партнеры обсуждают и координируют стратегии”, а также его предложение о создании “высокопоставленной комиссии независимых представителей с обеих сторон Атлантики, чтобы помочь нам найти решение” и избежать будущих кризисов, подобных Ираку, попало в заголовки сообщений СМИ и вызвало некоторое оцепенение у высокопоставленных чиновников НАТО, а также США, которых эти слова застигли врасплох.

В последовавшем за этим споре немецкие чиновники изо всех сил старались подчеркивать, что канцлер не прощался с умирающей НАТО, а хотел ее усилить. Со своей стороны, и чиновники из США, и из НАТО пытались проводить различие между предложением о “внешней комиссии” (которое они отклонили) и скрытой критикой по существу. В конце концов, ни у кого не вызывает сомнения то, что США не желали использовать НАТО в качестве главного места встреч для обсуждения и координации принципиальных стратегических решений, таких как по способам и местам нанесения ударов по талибам и Аль-Каиде в Афганистане, или о сроках представления результатов процесса инспекций Совета Безопасности ООН перед началом войны с Ираком. При этом Североатлантический совет не был главным местом встреч для проведения стратегических консультаций между США и его союзниками по НАТО по таким первоочередным вопросам как предотвращение покупки Ираном ядерного оружия или намерение Европейского союза снять эмбарго на поставки оружия в Китай.

В действительности канцлер Шредер задавал вопрос о том, не окажутся ли все трансформационные реформы, начатые в Праге и Норфолке, напрасными, если Североатлантический союз утратит способность функционировать как подлинное партнерство при принятии стратегических решений в предконфликтных фазах. В этом смысле он не только перевернул изречение генерала Шарля де Голля: “Кому нужно стратегическое планирование, если средств на реализацию его результатов не будет?”, но также вновь заявил о своем разочаровании качеством политического диалога в НАТО, причем этот вопрос до этого открыто поднимался другими европейскими лидерами, включая самого генерального секретаря Де Хооп Схеффера.

Ко времени проведения брюссельской встречи на высшем уровне все стороны решили подчеркивать только положительное. Как сказал на следующий день на пресс-конференции президент Джордж В. Буш: “Я истолковываю это выступление в том духе, что он хочет, чтобы НАТО была востребована, была местом, где ведется серьезный стратегический диалог. Это было совершенно ясно каждому сидящему за столом. И в заключение встречи Яап заявил всем, что он собирается представить план, который обеспечит актуальность стратегического диалога в НАТО”.

Согласиться подготовить план - это, конечно, одно. Сформировать консенсус по проблематике свободной политической дискуссии - это другое. Со своей стороны, те европейские союзники, которые традиционно совсем не хотели позволять Североатлантическому совету обсуждать проблемы, которые они рассматривали как дело исключительно Европейского союза, такие как проект "Галилей" или эмбарго на поставки оружия Китаю, теперь должны будут принять то, что прежде рассматривалось бы как "вмешательство" НАТО. А США, со своей стороны должны будут найти какие-то средства обсуждения стратегических проблем в Североатлантическом совете, которые должны еще быть согласованы в рамках американского межведомственного процесса, уже не говоря о том, что их должен утвердить Конгресс. С другой стороны, проблема подлинных "консультаций" с союзниками в противоположность простому "информированию" их об уже принятых решениях - это такая же проблема, которую обычно приходится решать любой американской администрации при попытке сформировать отношения подлинного партнерства с Конгрессом, да, впрочем, и со своими главными партнерами в "добровольных коалициях".

Продолжать исправно служить

В настоящее время НАТО, с одной стороны, приветствуют руководители ее самого мощного участника в качестве “более активной организации, чем когда-либо", “самого успешного союза в истории”, “жизненно важных отношений для США, когда речь идет об обеспечении безопасности”. Она может оправданно гордиться успехом в расширении своего состава, реорганизации структуры управления ОВС НАТО и штаб-квартиры, расширении масштабов своих операций и оперативной досягаемости, а также прогрессом в модернизации своего военного потенциала для отражения новых угроз и вызовов безопасности.

С другой стороны, сомнения относительно опасности провала не исчезают. Начиная с генерального секретаря и до рядовых сотрудников, вся организация жалуется на существование разрыва между готовностью союзников поддерживать новые миссии и новый потенциал, с одной стороны, и выделением личного состава, вооружения, военной техники и ресурсов, необходимых для обеспечения результативности таких миссий, и потенциала, с другой. В обоих случаях критики, да и не только критики, задаются вопросом о том, имеется ли необходимая для этого политическая воля. Кроме того, канцлер Шредер, очевидно, коснулся открытого нерва, выдвинув в центр общественного внимания вопрос уменьшения важности НАТО, как места встреч для решения подлинных трансатлантических вопросов огромной стратегической важности.

Но НАТО будет продолжать исправно служить так, как это было всегда. Ведь НАТО - это незаменимый союз в области обеспечения безопасности трансатлантического сообщества государств, и можно быть уверенным в том, что она продолжит реализацию своих трех повесток дня трансформации - пражскую, норфолкскую и мюнхенскую - с добрыми намерениям и общей целью, пусть нерешительно, пусть не идеально. От результата этой работы зависит многое.

Роберт Дж. Белл был заместителем генерального секретаря НАТО по инвестициям в оборону с 1999 по 2003 гг. и теперь работает в Брюсселе в качестве первого вице-президента SAIC.