Árangurinn af umbreytingu NATO

Ég lít ekki á umbreytingu sem ferli þarsem eitthvað sem er óumbreytt verður að einhverju sem er umbreytt.Ég lít á umbreytingu sem ferli sem þröngvað er upp á okkur vegnaeðli heimsins á þessari 21. öld og við verðum að halda áfram ogmálið snýst miklu fremur um menningu og afstöðu en tækni ogstofnanir.

Donald H. Rumsfeld, varnarmálaráðherra Bandaríkjanna

Þegar George Schultz var utanríkisráðherra í forsetatíð RonaldsReagans sagði hann eitt sinn, sem frægt er orðið, að starfdiplómata væri eins og baráttan við arfagróður í garðinum hjá sér:í hvorugu tilfelli væri nokkru sinni hægt að segja að verkinu værilokið. Hið sama má segja um „umbreytingu”. Eins og Rumsfeldvarnarmálaráðherra sagði nýlega er umbreyting ferli en ekkilokaniðurstaða, þar sem nýjar kröfur, ný viðfangsefni og nýttöryggisumhverfi kalla sífellt á frekari breytingar, frekariaðlögun.

Þótt hugtakið „umbreyting” hafi fyrst komist í tísku á síðustumisserum hefur NATO í raun staðið frammi fyrir „umbreytingarkröfu”síðan Sovétríkin hrundu fyrir hálfum öðrum áratug. Frá þeim tímahefur bandalagið hvað eftir annað staðið frammi fyrir viðvörunum umað ef það gæti ekki „aðlagast”, „þróast” eða „endurskipulagt sig”steðjaði hætta bæði að gildi þess og starfshæfni. Fyrir áratug stóðNATO frammi fyrir áskorun um að „leggjast út” eða „leggjast af”. Umhið pólitíska ferli sem leiddi til þess að bandalagið náði lokssammæli, seint á tíunda áratugnum, um nauðsyn þess að heyja stríðgegn ríki (afganginum af Júgóslavíu) sem ekki hefði í raun ráðist álandsvæði NATO má með sanni segja að þar hafi verið um að ræðafyrsta meiri háttar „umbreytingarárangur” NATO.

Í dag er engin ein „umbreytingaráætlun NATO” til. Nær lagi er aðtala um þrjár áætlanir, sem hver um sig hófst afmismunandi ástæðum á mismunandi tímum, en sem allar skarast nú ogtengjast. Fyrst var Prag-áætlunin, sem hófst að frumkvæði þáverandiframkvæmdastjóra, George Robertsons, lávarðar, árið 2002 til aðbregðast við „lærdómum Kosovo og 11. september” og beindist aðbreytingum á vígbúnaði, verkefnum og stofnunum; þá komNorfolk-áætlunin, sem hófst að frumkvæði Jaap de Hoop Scheffer,framkvæmdastjóra, árið 2004 til að bregðast við „lærdómumAfganistans” og beindist að varnarskipulagi, liðssöfnun ogsameiginlegri fjármögnun; og loks Munchen-áætlunin, sem hófstað frumkvæði Gerhards Schröders, kanslara Þýskalands, og beindistað breytingum á hlutverki NATO (eða skorti á hlutverki) sem aðferðtil þess að koma á raunverulegu strategísku samráði ogákvarðanatöku.

Prag-áætlunin

Loftárásir NATO á restarnar af Júgóslavíu, sem stóðu í 78 dagaárið 1999 og höfðu þann tilgang að binda enda á þjóðernishreinsanirí Kosovo, leiddu í ljós afgerandi getumun milli bandaríska hersinsannars vegar og herafla NATO hins vegar. Tölfræðin er alkunn:Níutíu prósentum af nákvæmnissprengjum var varpað af bandarískumorrustu- og sprengiflugvélum og fæstir bandamanna gátu einu sinnihaldið uppi öruggum boðskiptum í lofti, sem varð til þess aðflugsveitir NATO urðu að senda út á opnum rásum. Bandaríkjamennlögðu einnig til 100% af truflunarbúnaði NATO, 90% af njósnum úrlofti og 80% af eldsneytisflugvélunum. Sleginn af þessum getumunhófst Robertson lávarður handa við að koma orðum að þulunni sinnium að þrjú helstu forgangsmál NATO yrðu að vera „vígbúnaður,vígbúnaður, vígbúnaður”:

En meðan menn voru að melta með sér „lærdóminn af Kosovo” rann 11.september upp og breytti öllu strategísku landslagi NATO.Bandalagið sýndi bæði skjót viðbrögð og virðingu fyrirgrundvallarreglunni um sameiginlegt öryggi með því að virkja þegarí stað 5. gr. stofnsamningsins í fyrsta skipti í sögu sinni og meðþví að senda í kjölfarið ratsjárflugvélar til þess að halda uppieftirliti í lofthelgi Bandaríkjamanna. Á fundi, sem haldinn var íReykjavík í maí 2002, staðfestu utanríkisráðherrar bandamannaformlega ásetning bandalagsins að fara þangað sem fara þyrfti tilþess að berjast gegn ógnum við öryggi bandamanna. Og fram eftiröllu ári 2002 vann starfsliðið í höfuðstöðvum NATO ötullega aðheildstæðum skipulagsbreytingum og umbótum á vígbúnaði, semleiðtogar bandalagsins höfðu samþykkt í nóvember á fundi sínum íPrag, þ.m.t. stofnun viðbragðssveitar NATO (NRF),endurskipulagningu á stjórnstöðvum og staðfestingu á áætlunum umnútímavæðingu, sem fólust í Prag-skuldbindingunni um viðbúnað(PCC). Síðast, en alls ekki síst, bauð bandalagið sjö ríkjuminngöngu í NATO og samþykkti tilheyrandi breytingar á skipulagihöfuðstöðva og verkferla þannig að Atlantshafsráðið gæti haldiðáfram að starfa snurðulaust með 26 aðildarríkjum.

Nú, tveimur og hálfu ári síðar, er framkvæmd Prag-áætlunarinnar áheildina litið jákvæð, þótt sumir þættir hafi dregist aftur úr. Ífyrsta lagi hefur Atlantshafsráðið ekki reynst óstarfhæft með 26aðildarríkjum. Eins og sendiherra Tékklands hjá NATO, KarelKovanda, hafði á orði í ræðu sem hann hélt í Marshall-miðstöðinni íÞýskalandi í október 2003: „Ef fjögur eða fimm bandalagsríki, semeiga mikilvægra hagsmuna að gæta af einhverju tagi, ná sammæli síná milli er heildarsammæli „nánast tryggt”, hvort sem bandamenn erualls 19 eða 26. Í öðru lagi er sá ásetningur NATO að ráðast í nýverkefni „hvar sem ógnir kalla” áfram í fullu gildi og hefur í raunverið útvíkkaður af bandalaginu, eins og ráða má af ákvörðun þeirrisem tekin var á leiðtogafundinum í Istanbúl að stækkaöryggisgæslusveitirnar í Afganistan (ISAF) og af samkomulaginu semnáðist á fundi allra 26 bandamanna í Brussels nýlega um að leggjameð einum eða öðrum hætti af mörkum til þjálfunarsveitar NATO íÍrak. Í þriðja lagi ber árangur NATO í uppbyggingu hinnar nýjuYfirstjórnar umbreytingarmála og hröðun undirbúningsviðbragðssveitar NATO vott um aðdáunarverða forystu innanherstjórna NATO.

Ástandið að því er varðar nýjan vígbúnað, svo semhergagnaflutninga um langan veg í lofti og á hafi, eldsneytistöku álofti og eftirlit bandalagsins á jörðu niðri, er óljósara og ekkieins jákvætt, þótt ljóst sé að nokkur árangur sé að nást.Sjóflutningaáætlunin, undir forystu Norðmanna, er vel á veg kominog þegar eru dönsk og bresk skip tiltæk og búið er að tryggjaaðgang að fleiri skipum. Í Istanbúl skrifuðu utanríkisráðherrarundir viljayfirlýsingu, sem felur í sér skuldbindingu um að áætlunum loftflutninga hergagna í yfirstærð um langan veg, sem lýturforystu Þjóðverja, verði komin í gagnið í lok þessa árs meðgildistöku leigusamninga um allt að sex Antonov AN-124-100flutningavélar, sem verða til taks eftir þörfum. Undir forystuSpánverja hefur starfshópur NATO um eldsneytisgjöf á flugi haldiðáfram skipulagsvinnu sinni. Eftirlit bandalagsins á jörðu niðrivirðist um það bil að komast á hönnunar- og þróunarstig (ef gert erráð fyrir að núgildandi áætlanir um áhættuminnkun verði samþykktarog fjármagnaðar af þátttökuþjóðum). En NATO hefur líka náðaugljósum árangri síðan í Prag með því að útbúa loftheri sína meðnákvæmnisstýrðum sprengibúnaði, með því að forgangsraðavígbúnaðarsamstarfi á sviði varna gegn hryðjuverkum og með því aðsamþykkja endanlega áætlun um eldflaugavarnir á vígvelli.

En í flestum tilvikum eru mörg ár í að þessir mikilvægustrategísku áfangar náist og enn er eftir að fjármagna þá að mestuleyti. Við þetta má bæta að eftir því sem bandamenn (þ.m.t.Bandaríkjamenn) nota fjárveitingar sínar til varnarmála í auknummæli til rekstrar- og viðhaldsþarfa, sem leiða af vaxandihnattrænum aðgerðum, verður minna svigrúm til þess að leggja fé íáætlanirnar sem gerðar voru í Prag um nútímavæðingu. Vegna þeirramörgu aðsteðjandi vandamála sem fylgja því að halda úti fjölmörgumhættuástandsverkefnum NATO og einoka bæði tíma og athyglistarfsmanna í höfuðstöðvum bandalagsins fara helstunútímavæðingaráætlanirnar frá Prag ekki lengur fyrirAtlantshafsráðið, eins og tíðkaðist þegar Robertson lávarðurstundaði ákaft það sem hann kallaði „eigin útgáfu af pólitískriraflostsmeðferð” til þess að þrýsta á aðildarþjóðir að bregðast viðákalli hans um „vígbúnað, vígbúnað, vígbúnað”.

Norfolk-áætlunin

Á fundi Yfirstjórnar umbreytingarmála í apríl s.l. kallaði de HoopScheffer, framkvæmdastjóri, eftir umræðum um það sem hann hefurkallað „Norfolk-áætlunina”. Þessar hugsanlegu breytingar ávarnarskipulagi, liðssöfnun og sameiginlegu fjármögnunarskipulagieru að hans mati nauðsynlegar til þess að leiðrétta „sambandsleysimilli ítrekaðra metnaðarfullra yfirlýsinga okkar og getu okkar tilþess að koma nauðsynlegum herafla á vettvang” og liðssöfnunarferlissem „einfaldlega virkar ekki lengur”. Vonsvikinn yfir því að þurfasífellt að prútta við bandamenn um þyrlu hér eða stoðsveit þar gafhann út viðvörun til yfirstjórnar herafla Bandaríkjamanna í Evrópuþess efnis að „ef bandamenn hefðu ekki getu og vilja til þess aðleggja til þennan herafla til leiðangra NATO myndi sverð Damoklesarhanga yfir starfsemi okkar og framtíð NATO.”

Einn liður í Norfolk-áætluninni var að NATO kallaði saman ínóvember s.l. fyrstu ráðstefnu sína um „hnattrænan liðssöfnuð” tilþess að reyna að samræma skuldbindingar einstakra þjóða í tengslumvið vaktaskipti innan viðbragðssveitar NATO við skuldbindingarþeirra varðandi hættuástandsaðgerðir í Afganistan, Bosníu ogHerzegóvínu og Kosovo. Umræður innan framkvæmdanefndarinnar umaukinn fyrirsjáanleika framlaga einstakra þjóða til herafla NATOhafa einnig verið hertar. Formaður hermálanefndarinnar, HaraldKujat, hershöfðingi, hefur gefið út skýrslu um alhliðanálgun, sem miðar að því að setja fram herfræðileg sjónarmiðum hverjir séu bestu hagræðingarkostirnir varðandi varnir,áætlanagerð, upplýsingasöfnun og aðföng.

Meðal annarra liðssöfnunarkosta sem verið er að kanna í tengslumvið Norfolk áætlunina má nefna þá leið að fá fram herfræðilegaráætlanir um aðgerðir og skýrari hugmyndir um vilja einstakraaðildarríkja til þess að leggja fram tiltekinn vígbúnaðáður en bandalagið tekur á sig pólitíska skuldbindingu umað blanda sér í hættuástandsaðgerðir eða átök; að þróa betrinothæfis- og framlagsmarkmið til þess að leggja mat á getu þjóðatil þess að búa út herlið með skilvirkum hætti til þátttöku íaðgerðum til að bregðast við hættuástandi; að gera þá kröfu aðþjóðir segi sig frá tilteknum skuldbindingum frekar en að gertverði ráð fyrir að þjóðir samþykki að taka þátt í verkefnum meðskammtímaskuldbindingum um herafla eða búnað til ákveðinnahættuástandsverkefna; og að efna til nýrra fjölþjóðlegra stofnanasem einbeita sér að aðgerðum til þess að koma á stöðugleika eftirvopnuð átök.

Að því er varðar umbætur á sameiginlegri fjármögnun hefurframkvæmdastjórinn hvatt til umræðna um að auka fjárveitingar tilsameiginlegra hermála – fjárfestingaráætlunar NATO í varnarmálum(NSIP) og fjárhagsáætlunar hermála – og nota þær til þess að standaí auknum mæli straum af rekstrarlegum þáttum verkefna NATO;styðjast í auknum mæli við verktaka; koma framlögum til varasjóðaNATO inn í varnarmálaliði fjárlaga einstakra ríkja; og setja á fótsamstarfsverkefni og fjárveitingar á sviði flutningamála,læknaþjónustu og þyrluþjónustu með fyrirkomulagi sem er sambærilegtvið NATO AWACS verkefnið.

Á þessu stigi er augljóslega ekki tímabært að leggja mat á áranguraf Norfolk-áætluninni. Fyrstu viðræður á ýmsum sviðum áætlunarinnarbenda þó til þess að framvindan verði erfið, einkum að því ervarðar endurskoðun og útvíkkun hlutgengisreglna varðandi NSIP ogfjárhagsáætlun hermála (þar sem að því er virðist óleysanleg deilaum skiptingu kostnaðar milli þjóða hefur sett málið í hnút) og svohefur reynst erfitt að sigrast á tregðu bandamanna til þess að látaNATO í té stórauknar upplýsingar um samsetningu herja sinna.

Munchen-áætlunin

Í lok fundar síns í febrúar í Brussels hétu leiðtogar bandamannaþví að „styrkja stöðu NATO sem vettvang áætlanagerðar og pólitískssamráðs og samræmingarvinnu meðal bandamanna og staðfesta jafnframtstöðu bandalagsins sem meginvettvang öryggissamráðs milli Evrópu ogBandaríkjanna.”

Með þessari yfirlýsingu lauk snarpri samráðslotu, sem hófst tíudögum áður með skriflegu innskoti Schröders Þýskalandskanslara (semlesin var upp af Peter Struck, varnamálaráðherra, þar semkanslarinn hafði veikst) á Munchenráðstefnunni um evrópskaöryggisstefnu. Yfirlýsingar kanslarans að NATO væri „ekki lengurhelsti vettvangurinn þar sem samstarfsaðilar beggja meginAtlantshafsins kæmu saman til þess að ræða saman og samræmaáætlanir” og tillögur hans um „samráðshóp háttsettra og sjálfstæðraaðila beggja vegna Atlantshafsins til þess að hjálpa okkur að finnalausn” til þess að forðast atvik í framtíðinni á borð viðÍraksmálið, vöktu upp blaðafyrirsagnir og jafnvel nokkra gremjumeðal háttsettra embættismanna innan NATO og einnig íBandaríkjunum, sem áttu ekki von á slíku.

Í deilunum sem fylgdu í kjölfarið gerðu þýskir embættismenn sérfar um að leggja áherslu á að kanslarinn hefði ekki verið að veitaNATO hinsta sakramenti, heldur hefði vakað fyrir honum að styrkjaþað. Fyrir sitt leyti hölluðust embættismenn NATO og Bandaríkjannaað því að gera greinarmun á tillögunni um „samráðshóp” (sem þeirhöfnuðu) og hinni efnislegu gagnrýni sem lá að baki. Enda var þvíekki að neita að Bandaríkjamenn höfðu ekki verið reiðubúnir tilþess að nota NATO sem meginvettvang til þess að ræða og samræmagrundvallarákvarðanir Bandaríkjamanna, til að mynda um það hvar ogmeð hvaða hætti skyldi ráðast á Talibana og Al Qaida íAfganistan, eða hversu langan frest ætti að veita vopnaeftirlitiÖryggisráðs Sameinuðu þjóðanna til þess að sýna árangur áður enfarið yrði í stríð við Írak. Atlantshafsráðið hefur heldur ekkiverið meginvettvangur samráðs Bandaríkjamanna og bandamanna þeirraum stefnu í brýnum málum, svo sem um aðgerðir til að koma í vegfyrir að Íran eignist kjarnavopn eða um þá fyrirætlanEvrópusambandsins að aflétta vopnasölubanninu á Kína.

NATO hefur í raun staðið fram fyrir„umbreytingarkröfu” síðan Sovétríkin hrundu fyrir hálfum öðrumáratug.

Í raun var Schröder kanslari að spyrjahvort allar þær umbætur sem hafnar voru í Prag og Norfolk væru tileinskis ef bandalagið gæti svo ekki starfað sem raunverulegursamráðsvettvangur í stefnumótun og áætlanagerð á undirbúningsstigumvopnaðra átaka. Í þessu tilliti var hann ekki aðeins að snúa á hausspurningu Charles de Gaulle – „til hvers er áætlanagerð ef úrræðintil þess að hrinda áætlunum í framkvæmd eru ekki fyrir hendi?” –heldur var hann að taka undir óánægju með gæði pólitískrar umræðu íNATO, sem aðrir leiðtogar í Evrópu höfðu þegar látið í ljós, þ.m.t.framkvæmdastjórinn sjálfur, de Hoop Scheffer.

Þegar að leiðtogafundinum sjálfum í Brussels var komið höfðu alliraðilar ákveðið að leggja áherslu á hið jákvæða. Eins og George W.Bush, forseti Bandaríkjanna, sagði á fréttamannafundi næsta dag:„Ég túlkaði athugasemdirnar þannig að hann vilji að NATO skiptimáli, sé vettvangur raunverulegra stefnumótunarviðræðna. Það varalveg augljóst öllum sem sátu umhverfis borðið. Og fundinum laukmeð því að Jaap sagði öllum að hann ætlaði sér að leggja framáætlun til þess að tryggja að stefnumótunarviðræður innan NATOskipti máli.”

Að samþykkja að gera áætlun er auðvitað bara eitt. Að ná framsammæli um einhvers konar erindisbréf um frjálsa pólitíska umræðuer allt annað. Fyrir sitt leyti munu þeir evrópsku bandamenn semófúsastir hafa verið að heimila Atlantshafsráðinu að ræða málefnisem þeir telja alfarið málefni Evrópusambandsins, svo sem Galileoeða vopnasölubannið á Kína, verða að sætta sig við það sem áðurhefði verið álitið „afskiptasemi” af hálfu bandalagsins. Og fyrirsitt leyti munu Bandaríkjamenn þurfa að finna leiðir til þess aðvekja máls í Atlantshafsráðinu á stefnumálum, sem ekki hafa ennfarið í gegnum áskilið stofnanaferli innan Bandaríkjanna, hvað þáhlotið samþykki Bandaríkjaþings. Að því mæltu má segja að súáskorun að eiga raunverulegt „samráð” við bandamenn, í stað þesseinungis að „upplýsa” þá um ákvarðanir sem þegar er búið að taka,sé hvorki auðveldari né erfiðari en sú áskorun sem stjórnvöld íBandaríkjunum standa að jafnaði frammi fyrir er þau reyna að koma áraunverulegu samstarfi við þingið í Washington, eða jafnvel viðhelstu samstarfsaðila sína innan „bandalaga hinna viljugu”.

Þraukað áfram

Um þessar mundir er NATO annars vegar fagnað af leiðtogumvoldugasta aðildarríkisins sem „virkari en nokkru sinni fyrr”,„farsælasta bandalagi mannkynssögunnar”, og „lífsnauðsynlegumtengslum fyrir Bandaríkin í öryggismálum”: Bandalagið getur endaverið stolt af þeim árangri sem það hefur náð í fjölgunaðildarríkja, endurskipulagningu á herstjórnarkerfi sínu oghöfuðstöðvum, útvíkkun aðgerða og aukinni hæfni til að ráðast íaðgerðir utan hefðbundins svæðis, svo og árangri í nútímavæðinguvígbúnaðar til þess að takast á við nýjar ógnir og viðfangsefni ásviði öryggismála.

Á hinn bóginn eru efasemdir um hættuna á brestum þrálátar. Alltfrá framkvæmdastjóranum og niður eftir valdastiganum harmarbandalagið það misgengi sem er á milli vilja bandamanna til þess aðtakast á við ný verkefni og efla mátt sinn annars vegar og hinsvegar að heita þeim mannafla, búnaði og fjármunum sem þörf er á tilþess að ráðast í þessi verkefni og eflingu bandalagsins. Í báðumtilvikum velta gagnrýnendur fyrir sér, og ekki bara gagnrýnendur,hvort nauðsynlegur pólitískur vilji sé fyrir hendi. Aukþess kom Schröder Þýskalandskanslari augljóslega við kaun mannaþegar hann benti opinberlega á skert mikilvægi NATO sem vettvangurraunverulegrar ákvarðanatöku ríkja beggja vegna Atlantshafsins ummikilvæg stefnumótunaratriði.

En NATO mun þrauka, eins og það hefur alltaf gert. Sem hiðómissandi öryggisbandalag samfélags ríkjanna beggja vegnaNorður-Atlantshafsins má reiða sig á að NATO haldi áfram þremurumbreytingaráætlunum sínum – frá Prag, Norfolk og Munchen – meðgóðum vilja og sameiginlegum markmiðum, hversu hægt sem það kann aðganga og ófullkomlega. Mikið veltur á útkomunni.

Robert G. Bell var aðstoðarframkvæmdastjórivarnarfjárfestinga NATO frá 1999 til 2003, en vinnur nú sem einnframkvæmdastjóra SAIC.