Status for NATO’s transformation

Jeg betragter ikke transformation somnoget, som først er ikke-transformeret og dernæst er transformeret.Jeg betragter det som en proces, hvor vi er tvunget til atfortsætte på grund af karakteren af det 21. århundrede, og dethandler mere om kultur og holdning end om teknologi ogplatforme.

Donald Rumsfeld, USA’s forsvarsminister

Da George Schultz var udenrigsminister under præsident RonaldReagan, sammenlignede han, som mange vil vide, diplomati medforsøget på at holde haven fri for ukrudt. I ingen af de totilfælde kan man nogensinde sige, at arbejdet for alvor erfuldført. Det samme gælder ”transformation”. Som forsvarsministerRumsfeld sagde for nylig, er transformation mere en proces end etslutmål, hvor der løbende opstår nye krav, nye udfordringer og nyesikkerhedsmiljøer, som kræver yderligere forandring og yderligeretilpasning.

Selvom ordet ”transformation” kun har været på mode de seneste år,har NATO i virkeligheden stået over for et ”transformationskrav”,lige siden Sovjetunionen faldt sammen for halvandet årti siden.Siden da har Alliancen igen og igen reageret på advarsler om, atmedmindre den kunne ”tilpasse sig”, ”udvikle sig” eller ”reformeresig”, ville den risikere at miste både relevans og livskraft. Forti år siden stod NATO over for den udfordring enten at ”gå uden forNATO-området” (”out-of-area”) eller blive irrelevant(”out-of-business”). Den politiske proces, der i slutningen af1990’erne lå til grund for skabelse af konsensus om, at det varnødvendigt at føre krig mod en stat (rest-Jugoslavien), som ikkehavde angrebet noget NATO-territorium, kan retfærdigvis beskrivessom Alliancens første store ”transformationssucces” efter Den KoldeKrig.

I dag findes der ikke kun én ”forvandlingsdagsorden” for NATO. Mankan snarere sige, at der er tre, som hver blev indledt afforskellige årsager og på forskellige tidspunkter, men som alle nulapper over hinanden og er gensidigt forbundne. Den første erPrag-dagsordenen, som blev sat i værk af tidligere generalsekretærLord George Robertson i 2002 som svar på ”læren af Kosovo og 9/11”,og som er koncentreret om ændringer i kapaciteter, opgaver ogstrukturerer. Den anden er Norfolk-dagsordenen, som blevindledt af nuværende generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer i 2004som svar på ”læren fra Afghanistan”, og som fokuserer på ændringeri forsvarsplanlægning, styrkeopstilling og fællesbudgettering. Endelig er der München-dagsordenen, der blevindledt af den tyske kansler Gerhard Schröder i 2005 som svar på”læren fra Irak”, og som tager sigte på at ændre NATO’s rolle(eller mangel på samme) som forum for ægte strategiskkonsultation og beslutningstagen.

Prag-dagsordenen

NATO’s 78 dage lange luftkampagne mod rest-Jugoslavien, der skullestandse den etniske udrensning i Kosovo, udstillede afgørende”brudlinjer” mellem amerikanske og allieredes militære kapaciteteri den høje ende af konfliktspektret. I dag kender allestatistikken: 90% af den præcisionsstyrede ammunition blev leveretaf amerikanske kampfly og bombefly, og der var tilmed kun fåallierede, som kunne gennemføre sikker luft-til-luft kommunikation,hvilket tvang NATO-enheder til at anvende åbne linjer. USA stodogså for 100% af NATO’s kapacitet til jamming, 90% af luft-til-jordovervågning og 80% af fly til genoptankning i luften. LordRobertson, som var chokeret over dette ”skel”, gjorde det til sitmantra, at de tre vigtigste prioriteter på NATO’s dagsorden måttevære ”kapaciteter, kapaciteter, kapaciteter”.

Mens ”læren fra Kosovo” fortsat blev fordøjet, blev NATO’sstrategiske landskab rystet af terrorangrebet 11. september 2001.Alliancen viste stor smidighed og vedvarende respekt for princippetom kollektiv sikkerhed ved straks og for første gang i historie ataktivere Artikel 5 og ved senere at indsætte AWACS-fly til atpatruljere luften over amerikanske byer. På deres møde i Reykjaviki Island i maj 2002 bekræftede Alliancens udenrigsministre formelt,at Alliancen var parat til at bevæge sig hen, hvor det varnødvendigt, for at bekæmpe trusler mod Alliancens sikkerhed. Og ihele 2002 planlagde NATO’s hovedkvarter med stor dygtighed enomfattende pakke af organisatoriske ændringer og forøgedekapaciteter, som Alliancens ledere i november samme år godkendte påtopmødet i Prag, herunder oprettelsen af NATO’s Reaktionsstyrke(NATO Response Force, NRF), omlægningen af de strategiskekommandoer og moderniseringen i form afPrag-kapacitetsforpligtelserne (PCC). Sidst men ikke mindstinviterede Alliancen syv nye lande til at blive medlem af Alliancenog besluttede at gennemføre reformer af hovedkvarterets struktur ogprocedurer, der var nødvendige, for at Det Nordatlantiske Råd kunneblive ved med at fungere gnidningsfrit med 26 medlemmer.

Efter to et halvt år er resultaterne efter Prag i det store oghele positive, selvom der er forsinkelser inden for nogle afprogrammerne. For det første har Det Nordatlantiske Råd vist sigikke at være helt uhåndterligt med 26 medlemmer. Som dentjekkiske NATO-ambassadør Karel Kovanda bemærkede i en tale iMarshall-centret i Tyskland i oktober 2003: ”Hvis fire eller femallierede med stærke interesser i et eller andet emne bliver enigmed hinanden”, er der i ”realiteten opnået” konsensus, uanset omder er tale om 19 eller 26 medlemmer. For det andet er NATO’s viljetil at udføre ”nye opgaver”, ”hvor som helst”, truslen gør detpåkrævet, fortsat gældende og er i realiteten blevet udvidet afAlliancen, således som det fremgår af to eksempler, nemligbeslutningen fra Istanbul-topmødet om at udvide den InternationaleSikkerhedsstyrke (ISAF) i Afghanistan samt aftalen fra det senestemøde i Bruxelles, hvor der deltog 26 allierede, om på en elleranden måde at bidrage til den irakiske træningsmission. For dettredje afspejler NATO’s vellykkede oprettelse af sin førsteTransformationskommando og fremskyndelsen af NRF’s parathed tilindsættelse et eksemplarisk lederskab fra NATO’s militæremyndigheder.

Det billede, der tegner sig af de nye kapaciteter som fxstrategisk sø- og lufttransport, optankning i luften og AlliancensJordovervågningsprogram, er mindre klart og langt fra så positivt,selvom der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved, om der er gjortfremskridt. Søtransport-initiativet, som Norge leder, er alleredekommet langt, og danske og britiske skibe står til nu til rådighedtil brug, og der er sikret adgang til andre. I Istanbul underskrevforsvarsministrene et memorandum, der forpligtede det tysk lededestrategiske lufttransportprojekt til at nå en operationellufttransportkapacitet for stor last gennem etablering af etcharter om rådighed på anmodning ved udgangen af dette år ved atbruge op mod seks Antonov An-124-100 transportfly. Under spanskledelse har NATO’s arbejdsgruppe vedrørende tankning i luftenfortsat sin planlægning. Alliancens Jordovervågning synes parat tilat rykke ind i udformnings- og udviklingsfasen (under forudsætningaf, den igangværende indsats for at reducere risici godkendes, ogat den opnår passende finansiering af deltagerstaterne). NATO harogså gjort store fremskridt siden Prag med hensyn til at udstyresine luftstyrker med præcisionsstyret ammunition, prioritere sinindsats inden for våbensamarbejde på området for forsvar modterrorisme og godkende planerne for et NATO-missilforsvar ikampområdet.

Men i de fleste tilfælde ligger datoen for den ”første rådighed”for disse vigtige strategiske aktiver mange år ude i fremtiden,ligesom hovedparten af finansieringen endnu udestår. Derudover erde allierede i NATO (inklusive USA) i stigende grad begyndt atanvende flere penge fra forsvarsbudgettet på operationer ogopretholdelse af udvidede globale operationer, hvilket går ud overde midler, der ellers var sat af til PCC-moderniseringsprogrammermed et længere perspektiv. Derudover fylder de umiddelbarevanskeligheder med at opretholde NATO’s mangekrisestyringsoperationer meget i hovedkvarterets tid ogopmærksomhed, og derfor bliver de langsigtedePCC-moderniseringsprogrammer ikke længere overvåget i DetNordatlantiske Råd på samme måde, som da Lord Robertson konstantbedrev, hvad han kaldte sin ”egen form for politiskelektrochokterapi” med henblik på at presse landene til at leve optil formaningerne om ”kapacitet, kapacitet, kapacitet”.

Norfolk-dagsordenen

På et møde i Den Allierede Transformationskommando i april sidsteår inviterede generalsekretær De Hoop Scheffer til at åbne en debatom det, han kaldte ”Norfolk-dagsordenen”. Ifølge ham er dissemulige ændringer i forsvarsplanlægning, styrkeopstilling ogfællesfinansierede arrangementer er nødvendige, hvis der skalrettes op på den manglende overensstemmelse mellem de gentagneambitiøse erklæringer og vores evne til at opstille de nødvendigestyrker på jorden” og en styrkeopstillingsproces, som ”simpelthenikke fungerer mere”. De Hoop Scheffer, som var utilfreds over, athan til hele tiden skal skændes med de allierede om en helikopterher eller en støtteenhed dér, advarede i oktober 2004 i en tale tilden amerikansk-europæiske kommando om, at ”medmindre de allieredekan og vil indsætte disse styrker i NATO-opgaver, vil Damokles’sværd hænge over vores operationer og NATO’s fremtid.”

Som led i Norfolk-dagsordenen indkaldte NATO i november sidste årtil den første konference om ”Fælles Styrkeopstilling” nogensinde iet forsøg på at forsøge at forene de enkelte landes forpligtelserover for NRF-rotationer med deres forpligtelser over foroperationer i Afghanistan, Bosnien-Hercegovina og Kosovo.Diskussionerne om emnet i Den Højtstående Arbejdsgruppe er ogsåblevet intensiveret. Formanden for Militærkomiteen, general HaraldKujat, har udsendt et papir med titlen ”Comprehensive Approach”(”Omfattende tilgang”), der tager sigte på at give et militærtbillede af, hvordan man bedst kan rationalisere discipliner indenfor forsvar, operationer, efterretninger ogressourceplanlægning.

Andre styrkeopstillings-forslag, som undersøges som led iNorfolk-dagsordenen, omfatter modtagelse af operationelleplanlægningsmuligheder og en klarere fornemmelse af de enkelteAllieredes vilje til at bidrage med specifikke kapaciteter, førAlliancen forpligter sig politisk til at intervenere i en kriseeller konflikt; udvikling af bedre anvendeligheds- og resultatmåltil måling af landenes evne til at indsætte sine styrker effektivti krisestyringsoperationer; udvidelse til toårige tidsrammer forstyrkeforpligtelser med henblik på at øge forudsigeligheden ogindførelse af et krav til landene om at ”melde fra” i forhold tilen sådan forpligtelse snarere end at forvente, at lande ”meldertil” gennem på hinanden følgende kortvarige styrke- ellerudstyrsforespørgsler til en bestemt krisestyringsoperation; samtoprettelse af nye multinationale strukturer, der skal kunneanvendes til stabilisering efter en konflikt.

Med hensyn til reform af fællesfinansiering har generalsekretærenopfordret til at diskutere en vækst af de fælles militærebudgetter, dvs. NATO’s Sikkerhedsinvesteringsprogram (NATO SecurityInvenstment Programme, NSIP) og Militærbudgettet, og anvende demtil de mere operationelle aspekter af aktuelle indsættelser underNATO; i stigende grad at anvende eksterne leverandører(outsourcing); at bygge NATO’s beredskabsfinansiering ind ilandenes forsvarsbudgetter; og at oprette ”AWACS-agtige” grupper iNATO og budgetter på områder som logistik, medicinsk service oghelikoptertransport.

Det er endnu for tidligt at vurdere fremskridtene med hensyn tilNorfolk-dagsordenen. De indledende diskussioner på flere afområderne antyder imidlertid, at der ligger vanskeligheder forude,navnlig med hensyn til gennemgang og udbredelse af regler foradgang til midler fra NSIP og Militærbudgettet (hvor bl.a. entilsyneladende uovervindelig konflikt om national medfinansieringhar fastlåst situationen) og overvindelse af nogle af de allieredesmodstand mod at yde NATO betydeligt flere informationer omanvendelsen af deres styrker.

München-dagsordenen

Da Alliancens ledere afsluttede deres møde i februar i Bruxelles,udtrykte de vilje til at ”styrke NATO’s rolle som forum forstrategisk og politisk konsultation og koordination mellem deallierede, samtidig med at de bekræftede dets rolle som detafgørende forum for sikkerhedskonsultation mellem Europa ogNordamerika”.

NATO har stået over for et”transformationsimperativ”, siden Sovjetunionen kollapsede forhalvandet årti siden

Dette initiativ afsluttede en kort, menintens periode med konsultationer, der var indledt ti dageforinden, og som var foranlediget af kansler Schröders skriftligeindlæg (læst op af forsvarsminister Peter Struck pga. kanslerenssygdom) på Konferencen om Europæisk Sikkerhedspolitik i München.Der havde hans udtalelse om, at NATO ”ikke længere er det primæreforum, hvor transatlantiske partnere diskuterer og koordinererstrategier” og hans forslag om et ”højtstående panel af uafhængigepersoner fra begge sider af Atlanten til at bistå med at finde enløsning” med henblik på at undgå fremtidige Irak-lignende kriser,afstedkommet overskrifter og en del bestyrtelse blandt højtståendeembedsmænd i NATO og i USA, som et øjeblik havde væretuopmærksomme.

I den efterfølgende ordstrid gjorde tyske embedsmænd sig storeanstrengelser for at understrege, at kansleren ikke havde villetgive NATO den sidste olie, men havde ønsket at styrkeorganisationen. Embedsmænd i NATO og USA var tilbøjelige til atskelne mellem ”det udefrakommende panel”, som de forkastede, og denunderliggende, indholdsmæssige kritik. Når det kom til stykket, varder ingen tvivl om, at USA ikke havde ønsket at anvende NATO somdet primære forum for en diskussion og koordination af sågrundlæggende amerikanske strategiske beslutninger som dem om,hvordan og hvor man skulle angribe Taliban og Al Qaida iAfghanistan eller om, hvor lang tid, FN’s Sikkerhedsrådsinspektører skulle have til at frembringe resultater, før man gik ikrig med Irak. Det Nordatlantiske Råd var heller ikke det primæreforum til strategiske konsultationer mellem USA og dets allierede iNATO om så vigtige prioriterede områder som at forhindre Iran i atanskaffe atomvåben eller EU’s ønske om at ophæve våbenembargoen modKina.

Det, kansler Schröder i realiteten stillede spørgsmålstegn ved,var, om alle de reformer, som var sat i værk i Prag og Norfolkville være nyttesløse, hvis Alliancen ikke kunne fungere som etægte partnerskab i de strategiske beslutningsfaser forud for enkonflikt. Han stillede således ikke blot general Charles de Gaullesforestilling om, at ”Til hvilken nytte er strategisk planlægning,hvis midlerne til dens udførelse mangler?” på hovedet, men gentogfrustrationerne over kvaliteten af den politiske dialog i NATO, somtidligere også havde været fremsat af andre europæiske ledere,herunder af generalsekretær De Hoop Scheffer selv.

Da topmødet var løbet af stablen, var alle deltagere enige om atunderstrege det positive. På næste dags pressekonference udtaltepræsident George W. Bush: ”Jeg tolker kommentarerne således, at hanønsker, at NATO skal være relevant, et sted, hvor der finder enmeningsfuld strategisk dialog sted. Og det var helt klart for alleomkring bordet. Og mødet endte med, at Jaap sagde til alle, at hanvil vende tilbage med en plan, der sikrer, at den strategiskedialog i NATO er relevant.”

Men én ting er at lave en plan. At nå til konsensus om rammernefor åbenhjertig politisk debat er en anden. De europæiskeallierede, som traditionelt har næret størst uvilje mod atdiskutere emner, som de har ment udelukkende hørte under EU som fxGalileo eller våbenembargoen mod Kina, vil nu skulle acceptere,hvad tidligere blev betragtet som ”indblanding” fra NATO. Og USAvil skulle finde midler til at rejse strategiske spørgsmål i DetNordatlantiske Råd, som enten ikke er godkendt i den amerikanskeinterministerielle proces – for slet ikke at tale om i Kongressen.Når det er sagt, er udfordringen ved en ægte ”konsultation” med deallierede i modsætning til blot at ”informere” dem om beslutninger,som allerede er taget, hverken større eller mindre end denudfordring, som enhver amerikansk administration rutinemæssigt stårover for, når den skal skabe partnerskaber med Kongressen eller medde vigtigste partnere i en ”koalition af villige” for den sagsskyld.

NATO går videre

På den ene side hyldes NATO i dag af sin mest magtfulde leder som”mere aktiv end nogensinde” og ”USA’s afgørende forbindelse påsikkerhedsområdet”. NATO kan med god ret og stolthed pege på sinsucces med at udvide medlemskabet, reorganisere sinkommandostruktur og hovedkvartersorganisation, udvide sineoperationer og sit operationelle samarbejde og gøre fremskridt medhensyn til at modernisere beholdningen af kapaciteter med henblikpå at håndtere nye trusler og udfordringer mod sikkerheden.

På den anden side er der fortsat risiko for fiasko. Organisationenbeklager – lige fra generalsekretæren og ned – at der ikke ersammenhæng mellem de allieredes vilje til at påtage sig nye opgaverog nye kapaciteter på den ene side og til at yde det mandskab,udstyr og ressourcer, der er nødvendige til at løfte disse opgaverog tilvejebringe kapaciteterne på den anden. I begge tilfældebetvivler kritikerne, om den nødvendige politiske vilje virkelig ertil stede. Derudover har kansler Schröder øjensynligt trådt på enøm tå, da han offentligt understregede NATO’s mindskede betydningsom forum for en ægte transatlantisk beslutningsproces om spørgsmålaf afgørende strategisk betydning.

Men NATO vil videreføre indsatsen, som NATO altid har gjort. Somden uundværlige sikkerhedsalliance for det transatlantiskesamfund af lande kan man regne med, at NATO fortsætter med atfuldføre sine tre transformationsdagsordener, nemlig dem fra Prag,Norfolk og München, med de bedste hensigter og fælles mål – uansethvor haltende og uperfekt, det måtte forløbe. Meget afhænger afresultaterne.

Robert G. Bell var assisterendegeneralsekretær i NATO for Forsvarsinvestering fra 1999 til 2003 ogarbejder nu i Bruxelles som højtstående næstformand forSAIC.