De transformatiescore van de NAVO

Ik zie transformatie niet als iets datbegint bij ’ongetransformeerd’ en dat dan verandert in iets dat welgetransformeerd is. Ik zie het als een proces dat ons door de aardvan de wereld waarin wij leven noodzaakt om door te gaan, en het ismeer een kwestie van cultuur en houding, dan van technologieën enplatforms.

De Amerikaanse minister van defensie Donald H. Rumsfeld

Tijdens zijn ambtsperiode als minister van binnenlandse zakenonder president Ronald Reagan, heeft George Schultz eens eenberoemd geworden vergelijking getrokken tussen diplomatie en hetonkruidvrij houden van je tuin: in beide gevallen, zo zei hij, kanje nooit echt zeggen dat je werk af is. Je zou hetzelfde over“transformatie” kunnen zeggen. Zoals minister Rumsfeld kort geledenopmerkte, is transformatie eerder een proces dan een eindstadium,er duiken steeds nieuwe eisen, nieuwe uitdagingen en nieuweveiligheidsomgevingen op, die ons noodzaken tot verdere veranderingen aanpassing.

Hoewel het woord “transformatie” pas de laatste jaren in zwanggeraakt is, heeft de NAVO in feite al te maken met de noodzaak tottransformatie sinds de ineenstorting van de Sovjet-Unie vijftienjaar geleden. Vanaf die tijd heeft het Bondgenootschap keer op keergewaarschuwd dat het alleen relevant en levenskrachtig zou kunnenblijven, als het in staat zou zijn om “zich aan te passen”, “teevolueren” of “te hervormen”. Tien jaar geleden stond de NAVO voorde keus “out of area” te gaan of “out ofbusiness”. De politieke processen waardoor het Bondgenootschapaan het einde van de jaren 1990 uiteindelijk tot consensus kwamover de vraag of het noodzakelijk was oorlog te gaan voeren tegeneen staat (Joegoslavië) die geen echte aanval had gepleegd opNAVO-grondgebied, kan rondweg worden omschreven als het eersteechte transformatiesucces van het Bondgenootschap in het tijdperkna de Koude Oorlog.

Tegenwoordig kunnen we niet meer spreken over één“NAVO-Transformatie Agenda”. Je kunt beter zeggen dat erdrie zijn, ieder daarvan is op een eigen moment en omeigen redenen opgesteld, maar nu overlappen ze elkaar en zijn zeonderling met elkaar verbonden. Het zijn: de Agenda van Praag,geïnitieerd door voormalig secretaris-generaal Lord GeorgeRobertson in 2002, in reactie op de “lessons learned” in Kosovo en9/11 en gericht op veranderingen in vermogens, missies enstructuren; de Agenda van Norfolk, geïnitieerd doorsecretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer in 2004, in reactie op de“lessons learned in Afghanistan” en gericht op veranderingen in dedefensieplanning, strijdkrachtgeneratie en gemeenschappelijkefinanciering; en de Agenda van München, geïnitieerd door deDuitse kanselier Gerhard Schröder in 2005, in reactie op de“lessons learned” tijdens de crisis in Irak en gericht opveranderingen in de taak (of het gebrek daaraan) van de NAVO, alsplatform voor werkelijke transatlantisch strategisch overleg enbesluitvorming.

De Agenda van Praag

De 78 dagen lange luchtaanvallen van de NAVO op wat nu de FederaleRepubliek Joegoslavië heet, om een einde te maken aan de etnischezuiveringen in Kosovo, brachten kritieke “breuklijnen” aan hetlicht tussen de Amerikaanse en de Geallieerde militaire vermogensaan het hoge uiteinde van het geweldspectrum. De statistieken zijnnu algemeen bekend: 90 procent van de precisiegeleide munitie werdafgevuurd door Amerikaanse gevechtsvliegtuigen en bommenwerpers, enslechts enkele van de Bondgenoten waren in staat een veiligecommunicatie in de lucht te verzorgen, waardoor NAVO-formatiesgedwongen waren via open kanalen met elkaar te communiceren. DeVerenigde Staten hebben voor 100 procent de storingscapaciteit vande NAVO voor hun rekening genomen, 90 procent van de lucht-grondwaarneming, en 80 procent van de tankvliegtuigen voor het bijtankenvan brandstof in de lucht. Verontrust door deze “kloof”, begon LordRobertson zijn mantra te herhalen, dat de top drie prioriteitenvoor de NAVO “vermogens, vermogens, en nog eens vermogens” diendente zijn.

Maar terwijl men nog bezig was de “lessen van Kosovo” teverwerken, werd het strategische landschap van de NAVO opgeschuddoor 9/11. Het Bondgenootschap toonde zich zeer alert en beweeszijn onafgebroken respect voor het beginsel van de collectieveveiligheid, door voor het eerst in zijn geschiedenis direct Artikel5 in te roepen, en later door AWACS-vliegtuigen naar de VS testuren om daar het luchtruim boven Amerikaanse steden te bewaken.Tijdens een vergadering in Reykjavik, IJsland, in mei 2002,bevestigden de Bondgenootschappelijke ministers van buitenlandsezaken officieel, dat het Bondgenootschap vastbesloten wasbedreigingen voor de Bondgenootschappelijke veiligheid, waar ookter wereld, aan te pakken. En gedurende heel 2002 werkte de staf ophet NAVO-Hoofdkwartier keihard aan plannen voor een totaalpakketaan organisatorische veranderingen en versterkingen van devermogens dat door de Bondgenootschappelijke leiders in novembervan dat jaar tijdens de Top van Praag werd goedgekeurd. In ditpakket zaten onder meer de oprichting van de NAVO-Reactiemacht(NATO Reaction Force: NRF), de heroriëntatie van de StrategischeCommando’s, en goedkeuring voor het Praagse CapabilitiesCommitment (PCC), dat moderniseringsprogramma’s omvat. Tenlaatste, maar zeker niet ten minste, nodigde het Bondgenootschapzeven landen uit om toe te treden tot de NAVO. In verband daarmee,werden allerlei hervormingen overeengekomen in de structuur enprocedures van het Hoofdkwartier, die nodig waren om te zorgen datde Noord-Atlantische Raad ook met 26 leden soepel zou blijvenfunctioneren.

Nu, tweeënhalf jaar later, is het met de implementatie van deAgenda van Praag overwegend positief gesteld, hoewel sommigeprogramma’s wat achterlopen. In de eerste plaats is deNoord-Atlantische Raad niet onwerkbaar gebleken met 26leden. Zoals de Tsjechische NAVO-ambassadeur Karel Kovanda opmerktein een toespraak op het Marshall Center in Duitsland, in oktober2003: “Als vier of vijf Bondgenoten, die een groot belang hebbenbij een bepaalde kwestie, met elkaar tot consensus kunnen komen”,is volledige consensus “zo goed als zeker”, of het totale aantalBondgenoten nu 19 is of 26. In de tweede plaats wordt het besluitvan de NAVO om “nieuwe missies” uit te gaan voeren waar de dreigingzich ook maar bevindt, algemeen gedragen en zelfs nog verderuitgebreid door het Bondgenootschap, zoals blijkt uit het besluitgenomen tijdens de Top van Istanbul om ISAF in Afghanistan uit tebreiden en uit het tijdens een recente bijeenkomst in Brusselgenomen besluit van alle 26 Bondgenoten om in de een of andere vormeen bijdrage te leveren aan de Irakese Trainingsmissie. In de derdeplaats blijkt het voorbeeldig leiderschap van de NAVO-MilitaireAutoriteiten uit het succes van de NAVO met de oprichting van hetnieuwe Geallieerde Commando voor Transformatie en de versneldebeschikbaarheid van de NRF.

Het plaatje met betrekking tot nieuwe capaciteiten, bijvoorbeeldstrategisch lucht- en zeetransport (strategic sea and airlift), brandstof bijtanken in de lucht (air-to-airrefuelling), en het Bondgenootschappelijke programma voorgrondwaarneming (Ground Surveillance) is helaas minderduidelijk en minder rooskleurig. Het lijdt echter geen enkeletwijfel, dat er wel vooruitgang wordt geboekt. Hetzeetransportinitiatief, dat geleid wordt door Noorwegen, is al eenheel eind gevorderd en er zijn nu Deense en Engelse schepenbeschikbaar voor gebruik, terwijl er ook mogelijkheden zijn om nogandere schepen te gebruiken. De ministers van defensie hebben inIstanbul een samenwerkingsovereenkomst (Memorandum ofUnderstanding) ondertekend, waarin is vastgelegd dat het doorDuitsland geleide, strategische luchttransportproject voor heteinde van dit jaar een operationeel luchttransportvermogen voorextreem grote vrachten zal opleveren, door gebruik te maken van eenon-call availability charter, dat er voor zorgt dat tot 6Antonov An-124-100-vrachtvliegtuigen kunnen worden ingezet. DeNAVO-werkgroep over air-to-air refuelling, die onderSpaanse leiding staat, is verder gegaan met zijn planning. HetBondgenootschappelijk grondwaarnemingssysteem staat op het punt deontwerp- en ontwikkelingsfase in te gaan (aangenomen dat hethuidige plan voor risicovermindering wordt aanvaard en adequaatwordt gefinancierd door de deelnemende landen). De NAVO heeft sindsPraag beslist ook vorderingen gemaakt met de uitrusting van haartroepen met precisiegeleide munitie, met de prioriteitstelling inde bewapeningssamenwerking wat betreft de defensie tegenterrorisme, en met de goedkeuring van de blauwdruk voor een eigenTheatre Missile Defence-vermogen.

Maar in de meeste gevallen zal het nog jaren duren voordat dezecruciale strategische vermogens voor het eerst beschikbaar zullenzijn, terwijl het grootste deel van de financiering nog niet binnenis. Naarmate de NAVO-Bondgenoten (inclusief de Verenigde Staten)steeds meer defensiegelden bestemmen voor alle aspecten van degrote mondiale operaties, wordt er zo langzamerhand ook geldonttrokken aan de PCC-moderniseringsprogramma’s die voor de langeretermijn gepland waren. Bovendien zijn aan de voortzetting van devele crisisresponsoperaties van de NAVO allerlei actuele problemenverbonden, die veel van de tijd en aandacht van het Hoofdkwartierin beslag nemen. Dit heeft tot gevolg dat de belangrijkstelangetermijn PCC-moderniseringsprogramma’s niet langer op dezelfdemanier door de Noord-Atlantische Raad onder de loep worden genomen,als in de tijd dat Lord Robertson voortdurend bezig was, met wathij zelf zijn “eigen vorm van politieke, elektrische schoktherapie”noemde, om landen er toe te brengen, in te gaan op zijn “vermogens,vermogens en nog eens vermogens” aansporingen.

De Agenda van Norfolk

Tijdens een vergadering op het Geallieerd Commando voorTransformatie in april vorig jaar, heeft secretaris-generaal DeHoop Scheffer gevraagd om debat over wat hij de “Agenda vanNorfolk” is gaan noemen. Die agenda betreft mogelijke veranderingenin de defensieplanning, strijdkrachtgeneratie en regelingen voor degemeenschappelijke financiering, die naar zijn mening nodig zijn,om “een discrepantie te corrigeren tussen onze herhaalde ambitieuzeverklaringen en ons vermogen om de benodigde troepen daadwerkelijkop de been te brengen” en een strijdkrachtgeneratieproces dat“gewoon niet meer werkt”. Ontmoedigd door het feit dat hij constantmet Bondgenoten moet marchanderen over een helikopter hier, of eenondersteunende eenheid daar, waarschuwde hij in een toespraak tothet Amerikaanse Europese Commando in oktober 2004 dat: “Het zwaardvan Damocles boven onze operaties en de toekomst van de NAVO zalblijven hangen, tenzij de Bondgenoten bereid zijn die troependaadwerkelijk ter beschikking te stellen voor NAVO-missies.”

In het kader van de Agenda van Norfolk organiseerde de NAVO innovember 2004 de allereerste “mondiale conferentie over destrijdkrachtgeneratie”, waar getracht werd de verplichtingen vanindividuele naties t.a.v. verschillende NRF-aflossingen inovereenstemming te brengen met hun verplichtingen in het kader vande crisisresponsoperaties in Afghanistan, Bosnië en Herzegovina enKosovo. In de Executive Working Group zijn de discussiesgeïntensiveerd over de vraag hoe men tot een betere prognose zoukunnen komen van welke troepen de landen ter beschikking zullenstellen voor de NAVO-strijdkrachten. De voorzitter van het MilitairComité, generaal Harald Kujat, heeft de notitie ComprehensiveApproach geschreven, waarin hij vanuit een militair standpunttoelicht hoe de planningsdisciplines voor defensie, operaties, hetverzamelen van inlichtingen, en middelen, zo efficiënt mogelijkkunnen worden ingericht.

De NAVO heeft in feite al te maken met denoodzaak tot transformatie sinds de ineenstorting van deSovjet-Unie vijftien jaar geleden

Andere opties voor destrijdkrachtgeneratie, die ook nog worden bestudeerd in het kadervan de Agenda van Norfolk, zijn onder meer: het verkrijgen van meeroperationele planningsopties en een duidelijker inzicht in debereidheid van individuele Bondgenoten om specifieke capaciteitente leveren nog voor het Bondgenootschap het politiekecommitment is aangegaan om in een crisis of conflict teinterveniëren; het ontwikkelen van betere bruikbaarheids- enoutputtargets om te beoordelen in hoeverre een land in staat iszijn troepen effectief in te zetten in crisisresponsoperaties; hetverlengen van de duur van de troepentoezeggingen tot twee jaar, omde voorspelbaarheid te verbeteren; en van landen vragen dat zijaangeven wanneer ze “uit die toezegging willen stappen”, in plaatsvan te verwachten dat zij mededelen wanneer zij “erin willenstappen”, door middel van achtereenvolgende kortdurendetoezeggingen van troepen of materieel voor een bepaaldecrisisresponsoperatie; en het oprichten van nieuwe multinationalestructuren die zich bezig zullen houden met postconflictstabilisatietaken.

Wat de gemeenschappelijke financiering betreft, heeft desecretaris-generaal gevraagd om discussie over het verhogen van degemeenschappelijke militaire budgetten – het NAVO SecurityInvestment Programme (NSIP) en het Militaire Budget – en ze tebenutten voor de meer operationele aspecten van de huidigeNAVO-operaties; meer gebruikmaken van uitbestedingsmogelijkheden;het inbouwen van een financiële noodvoorziening voor de NAVO in dedefensiebegrotingen van de lidstaten; en het oprichten van“NAVO-AWACS-achtige” groeperingen en budgetten op het gebied vanlogistieke en medische diensten en helikoptertransport.

Op dit moment is het natuurlijk nog te vroeg om te kunnen bepalenwelke vorderingen met de Agenda van Norfolk zijn geboekt. De eerstegesprekken op een aantal van de genoemde terreinen, doen echtervermoeden dat het nog een zware klus wordt, vooral wat betreft hetmoderniseren en uitbreiden van de regels die bepalen of men inaanmerking komt voor de NSIP en Militaire Budget gelden (waar eenschijnbaar onoplosbaar geschil over nationale aandelen in de kostenheeft geleid tot een patstelling). Ook lijkt het moeilijk te wordende problemen op te lossen, die sommige Bondgenoten hebben omsignificant meer informatie te geven over de samenstelling van huntroepen.

De Agenda van München

Aan het slot van hun vergadering in februari in Brussel, hebben deGeallieerde leiders afgesproken dat zij “de rol van de NAVO alsforum voor strategische en politieke coördinatie tussen deBondgenoten zullen versterken, terwijl ze tegelijkertijd haarplaats als het essentiële forum voor veiligheidsoverleg tussenEuropa en Noord-Amerika zullen herbevestigen”.

Met dit initiatief kwam een einde aan een korte maar intensieveperiode van overleg die tien dagen te voren in gang was gezet doorkanselier Schröder’s geschreven interventie (voorgelezen doorminister van defensie Peter Struck, omdat Schröder ziek wasgeworden) tijdens de in München gehouden Conferentie over hetEuropese Veiligheidsbeleid. De stelling van de kanselier, dat deNAVO “niet langer de belangrijkste plek” was “waar detransatlantische partners discussiëren en hun strategieëncoördineren” en zijn voorstel voor een “panel op hoog niveau,waarin onafhankelijke personen afkomstig van beide zijden van deAtlantische Oceaan zitting zouden hebben, om ons te helpen bij hetvinden van een oplossing” om in de toekomst crises zoals die inIrak te kunnen vermijden, had de krantenkoppen gehaald en tot veelconsternatie geleid onder hoge NAVO-functionarissen en hunAmerikaanse collega’s die hierdoor waren verrast.

In het gekrakeel dat daar op volgde, deden Duitse functionarissenhun uiterste best om duidelijk te maken dat de kanselier de NAVOniet de laatste sacramenten had willen toedienen, maar dat hij haarjuist had willen versterken. De functionarissen van de NAVO en deVS stelden zich over het algemeen verschillend op tegenover desuggestie voor het “panel op hoog niveau” (een idee dat zeverwierpen), en de onderliggende inhoudelijke kritiek. Tenslottewas het absoluut duidelijk dat de VS niet bereid was geweest om deNAVO te gebruiken als primair forum voor de discussie over, encoördinatie van zulke fundamentele Amerikaanse strategischebesluiten als die over hoe en waar de Talibaan en Al-Qaedain Afghanistan moesten worden aangevallen, of over hoe lang deVN-Veiligheidsraad de tijd moest krijgen om hun inspecties af teronden, voordat Irak zou worden aangevallen. De Noord-AtlantischeRaad is evenmin het primaire forum geweest voor strategisch overlegtussen de VS en hun NAVO-Bondgenoten over zulke uiterst belangrijkevraagstukken als het voorkomen dat Iran de beschikking zou krijgenover kernwapens, of het plan van de Europese Unie om hetwapenembargo voor China op te heffen.

In feite betwijfelde kanselier Schröder of alle transformationelehervormingen die in Praag en Norfolk in gang waren gezet, enig nuthadden gehad, als het Bondgenootschap niet in staat zou zijn tefunctioneren als een werkelijk partnerschap in de strategischebesluitvormingsfase voorafgaand aan het conflict. In zekere zinzette hij daarmee niet alleen de uitsprak van generaal Charles deGaulle op zijn kop – “wat heeft strategische planning voor’n zin,als de middelen uitblijven om die planning uit te voeren?” – maarhij gaf ook uiting aan zijn frustraties over de kwaliteit van depolitieke dialoog in de NAVO, die al eerder ook door andereEuropese leiders aan de orde waren gesteld, waaronder ook doorsecretaris-generaal De Hoop Scheffer zelf.

Tegen de tijd dat de Top van Brussel bijeenkwam, hadden allepartijen besloten zich positief op te stellen. Zoals presidentGeorge W. Bush de volgende dag tijdens een persconferentie zei: “Ikheb zijn opmerkingen uitgelegd in de zin dat hij wenst dat de NAVOrelevant blijft, een plaats waar een betekenisvolle, strategischedialoog wordt gevoerd. En dat was iedereen die toen aanwezig wasvolkomen duidelijk. De vergadering werd afgesloten met de opmerkingvan Jaap die zei dat hij binnenkort terug gaat komen met een planom te zorgen dat de strategische dialoog in de NAVO relevantblijft.”

Afspreken om met een plan te komen is natuurlijk één ding, maartot consensus komen over het raamwerk voor een vrij politiek debatis weer iets anders. De Europese Bondgenoten die van huis uit hetminst bereid zijn de Noord-Atlantische Raad toe te staan tediscussiëren over vraagstukken die naar hun mening tot het terreinvan de Europese Unie behoren, zoals Galileo of het wapenembargotegen China, zullen nu moeten accepteren wat ze vroeger als NAVO“gebemoeial” zouden hebben gezien. En de Verenigde Staten zulleneen manier moeten vinden om strategische vraagstukken in deNoord-Atlantische Raad aan de orde te stellen waarover binnen hetAmerikaanse inter-agency- proces nog geen overeenstemmingis bereikt, laat staan dat ze door het Amerikaans Congres al zoudenzijn goedgekeurd. Afgezien daarvan is de uitdaging om over te gaanop “het voeren van echt overleg” met de Bondgenoten in plaats vanhen eenvoudigweg “te informeren” over besluiten die al genomenzijn, niet meer maar ook niet minder gecompliceerd dan de uitdagingwaar iedere Amerikaanse regering mee te maken krijgt als er inWashington op de “Hill” echte partnerschappen moeten wordengesmeed, of wanneer zij met de belangrijkste partners een “coalitievan de wilsbereiden” moet trachten te formeren.

Doorgaan

De NAVO van nu wordt enerzijds door de leiders van haar machtigstelid geprezen, omdat zij “actiever is dan ooit”, “het meestsuccesvolle bondgenootschap in de geschiedenis”, en “een vitalerelatie van de Verenigde Staten wanneer de veiligheid in het gedingis”. Zij kan met gerechtvaardigde trots wijzen op het succes van deuitbreiding, de reorganisatie van de commando- enhoofdkwartierstructuur, de uitbreiding van haar operaties en haaroperationele bereik, en de vooruitgang die ze heeft geboekt met demodernisering van haar vermogens om dat arsenaal af te stemmen opde nieuwe dreigingen en veiligheidsuitdagingen.

Anderzijds, blijft de angst voor een mogelijke mislukkingaanwezig. Door de hele organisatie, vanaf de secretaris-generaaltot aan de laagste regionen, wordt er geklaagd over de discrepantietussen de bereidheid van de Bondgenoten om nieuwe taken en nieuwevermogens te omarmen enerzijds, en hun bereidheid om de mensen, hetmaterieel en de middelen te leveren die voor het uitvoeren van dietaken nodig zijn anderzijds. In beide gevallen vragen de critici,en erger, zich af of de benodigde politieke wil welaanwezig is. Bovendien heeft kanselier Schröder kennelijk tegen hetzere been geschopt door publiekelijk het afgenomen belang tebenoemen van de NAVO als ontmoetingsplaats voor werkelijketransatlantische besluitvorming over vraagstukken vangrensoverschrijdend strategisch belang.

Maar de NAVO zal blijven doorgaan, zoals zij dat altijd heeftgedaan. Men mag er op rekenen dat de NAVO, als hetonmisbare veiligheidsbondgenootschap van detransatlantische gemeenschap van naties, haar drietransformatieagenda‘s – die van Praag, Norfolk en München – metgoede moed, eendrachtig zal blijven nastreven, hoe zeer ook methorten en stoten en hoe onvolkomen ook. Er hangt veel af van hetresultaat.

Robert G. Bell is van 1999-2003adjunct-secretaris-generaal van de NAVO voor defensie-investeringengeweest. Hij werkt nu in Brussel als senior vice president vanSAIC