NATO ümberkujundamise punktiseis

Minu jaoks ei ole ümberkujundamine (ingl transformation) midagi, mis algab millestki, mis on vananenud, ja jõuab millenigi, mis on uus. Ma näen seda kui protsessi, mida me 21. sajandi maailma olemusest tulenevalt peame järgima ning mis onseotud rohkem kultuuri ja suhtumise, kui tehnoloogilise arengu ja relvasüsteemidega.

Ameerika Ühendriikide kaitseminister Donald H. Rumsfeld

President Ronald Reagani riigisekretärina töötanud GeorgeSchultzil on kuulus ütlus, milles ta võrdleb diplomaatiatumbrohutõrjega: kummalgi juhul ei saa öelda, et töö on lõpunitehtud. Sama võib väita “ümberkujundamise” kohta. Nagu ministerRumsfeld hiljuti täheldas, on ümberkujundamine pigem protsess kuilõpptulemus. Oma uute nõudmiste, uute väljakutsete ja uuejulgeolekukeskkonnaga eeldab see pidevalt nii muutusi kui kakohanemisvõimet.

Kuigi sõna transformation on esile tõusnud allesviimastel aastatel, on NATO juba alates Nõukogude Liidu pooleteiseaastakümne tagusest kokkukukkumisest end edukalt ümber kujundanud.Sellest ajast on allianss ikka ja jälle püüdnud vastatahoiatustele, et kui ei suudeta “kohaneda”, “areneda” või“reformida”, siis riskitakse oma mõtte ja elujõulisuse kaotamisega.Kümme aastat tagasi oli NATO ees küsimus, kas liikuda “väljapooleoma territooriumi või kaduvikku”. Poliitilisi protsesse, millekaasabil allianss 1990. aastate lõpuks konsensusele jõudis, et ontekkinud vajadus minna sõtta mingi riigiga (endine Jugoslaavia),mis ei olnud ise NATO territooriumi rünnanud, võib pidadaorganisatsiooni esimeseks külma sõja järgse perioodi“ümberkujundamisprotsessi” suureks õnnestumiseks.

Ei saa öelda, et oleks olemas üks ja ainus “NATOümberkujundamiskava”. Pigem võib öelda, et neid on kolm.Kõik need on saanud alguse eri ajal ja eri põhjustel, kuid ontänaseks muutunud üksteist täiendavaks ja omavahel seotudprotsessideks. Esimene neist on Kosovo ja 11. septembri sündmustereaktsioonina koostatud Praha tegevuskava, millele pani 2002.aastal aluse eelmine peasekretär lord George Robertson ning seekeskendub sõjalistele võimetele, ülesannetele jastruktuuridele. Teine on Norfolki tegevuskava, millele paniAfganistanist õpitu põhjal 2004. aastal aluse praegune peasekretärJaap de Hoop Scheffer ning see keskendub kaitseplaneerimisele,vägede moodustamisele ja ühisele rahastamisele. Kolmas onMüncheni tegevuskava, millele pani Iraagi kriisis õpitu põhjal2005. aastal aluse Saksa liidukantsler Gerhard Schröder ning miskeskendub NATO muutuvale tähtsusele (või selle puudumisele)üleatlandilistes strateegilistes konsultatsioonides jaotsusetegemises.

Praha tegevuskava

Kosovos toimuva etnilise puhastuse peatamiseks endise Jugoslaaviavastu käivitatud NATO 78-päevane õhurünnak tõi esile suure vahe,mis haigutas USA ja teiste liitlaste sõjaliste võimete vahel, midaon vaja kõrge intensiivsusega konfliktide lahendamiseks. Asjaomanestatistika on hästi teada: 90% täppismoonast lasid välja USAhävitajad või pommitajad ning ainult mõned liitlased olidsuutelised tagama turvalist õhusidet, mistõttu olid NATO üksusedsunnitud kasutama avatud sidekanaleid. USA tagas 100% NATOraadiotõkestustoiminguist, teostas 90% lennupõhisestmaapinnaseirest ning eraldas 80% tankerlennukeid. Sellisestebavõrdsusest häirituna hakkas lord Robertson mantrana kordama, etNATO kolm prioriteeti peaksid olema – “sõjalised võimed, sõjalisedvõimed, sõjalised võimed”.

Ajal, kui Kosovos õpitut veel seediti, raputasid NATOstrateegilist maailmapilti 11. septembri rünnakud. Artikli 5 koheseja ajaloos esmakordse käivitamise ja hiljem AWACSi lennukite USAlinnade õhuruumi valvama saatmisega näitas allianss oma tegutsemisekiirust ja austust kollektiivse julgeoleku põhimõtte vastu. 2002.aasta mais toimunud Reykjaviki kohtumisel Islandil kinnitasidliitlaste välisministrid ametlikult oma valmisolekut võideldaalliansi julgeolekuohtude vastu, kus iganes see vajalikuks peaksosutuma. Kogu 2002. aasta vältel töötas NATO peakorter hoolikaltvälja organisatsiooniliste muudatuste ning sõjaliste võimetelaiendamise paketid, mille hulka kuulus NATO reageerimisjõudude(NRF) loomine, muudatused strateegilise tasandi juhatustes ja Prahasõjaliste võimete tõhustamise kokkuleppe (PCC) vastuvõtmine. Needpaketid kinnitati liitlaste poolt sama aasta novembris toimunudPraha tippkohtumisel. Allianss kutsus endaga liituma seitse riikija leppis seoses sellega kokku peakorteri struktuuri jatööprotseduuride reformis, mis oli vajalik 26 liikmegaPõhja-Atlandi Nõukogu ladusa töö tagamiseks.

Kahe ja poole aasta möödudes on Praha tegevuskava kokkuvõttesõnnestunud, kuigi mõnes programmis on täheldada mahajäämust.Esiteks, Põhja-Atlandi Nõukogu ei ole näidanud, et ta eisuudaks toimida 26 liikmelisena. Tšehhi suursaadik NATOs KarelKovanda ütles Saksamaal asuvas Marshalli Keskuses 2003. aastaoktoobris peetud kõnes: “Kui neli või viis üht või teist aspektitähtsustavat liitlast jõuavad omavahel kokkuleppele”, on üldinekonsensus, hoolimata sellest, kas riike on 19 või 26, “niisamahästi kui saavutatud”. Teiseks on NATO jätkuvalt otsusekindlalt jalaiemas ulatuses valmis alustama uusi operatsioone ükskõik kus ohtseda nõuab. Sellest annavad tunnistust Istanbuli tippkohtumiseotsus laiendada rahvusvahelisi julgeolekuabijõude Afganistanis(ISAF) ning hiljutisel Brüsseli kohtumisel kõigi 26 liitlase vaheltehtud kokkulepe toetada ühel või teisel moel väljaõppemissiooniIraagis. Kolmandaks, eduka tegutsemise taga uue NATO ümberkujundus-ja arendusjuhatuse loomisel ja NRFi kiire kasutamisvalmis saamiselon NATO sõjaliste juhtide hea töö.

Uute sõjaliste võimete puhul, nagu näiteks strateegiline õhu- jameretransport, õhustankimine ning alliansi maaseireprogrammid, onpilt segasem ja mitte nii positiivne, kuigi ei saa eitada, etteatud edu on siiski saavutatud. Norra juhitudmeretranspordiprogramm kulgeb edukalt ning selle raames onkindlustatud, et Taani ja Suurbritannia poolt eraldatud laevusaavad kasutada ka teised. Istanbulis kirjutasid kaitseministridalla vastastikuse mõistmise memorandumile, millega lepiti kokku, etSaksamaa juhitud strateegilise õhutranspordi programmi raames peabkäesoleva aasta lõpuks olema saavutatud valmisolek korraldadavastavalt vajadusele suuremõõtmelise kauba vedu kuue AntonovAN-124-100 transpordilennukiga. Hispaania juhtimisel töötav NATOõhustankimise töögrupp jätkab planeerimist. Alliansimaaseiresüsteem paistab olevat valmis projekteerimis- jaarendusfaasi alustamiseks (eeldades, et riskide maandamiseks tehtudettepanekuga arvestatakse ja neid projekti osalisriikide poolt karahastatakse). NATO on saavutanud selget edu oma õhujõududetäppismoonaga varustamisel, relvastuskoostöö prioriteetidemääratlemisel seoses terrorismivastase võitlusega ning NATOsõjatandri raketikaitse võime projekteerimisel.

Kuid enamikul juhul on nende strateegiliselt tähtsate võimetekättesaadavus aastate kaugusel ning vajab veel suuremahulistfinantseerimist. Kuna NATO liitlased (sealhulgas ka USA) eraldavadüha enam vahendeid ülemaailmsete operatsioonide tarbeks, hakkab seeprioriteet välja pumpama ressursse, mis vastasel korral võiks ollasuunatud PCC pikaajalistele moderniseerimisprogrammidele. Otsesedraskused, mis on tekkinud NATO kriisioperatsioonidejätkusuutlikkuse tagamisel, võtavad rohkesti peakorterite aega jatähelepanu. Seetõttu ei jälgi Põhja-Atlandi Nõukogu PCCmoderniseerimisprogramme enam nõnda hoolikalt, nagu seda tegi lordRobertson, kes pidevalt rakendas meetodit, mida ta ise nimetas “omaisiklikuks poliitilise elektrišoki teraapiaks”, sundides riikevastama oma “sõjalised võimed, sõjalised võimed, sõjalised võimed”jutlusele.

Norfolki tegevuskava

Eelmise aasta aprillis NATO ümberkujundus- ja arendusjuhatusestoimunud kohtumisel kutsus peasekretär Jaap de Hoop Scheffervaidlema asjade üle, millele ta ise oli nimeks andnud “Norfolkitegevuskava”. Peasekretär arvas, et need võimalikud muudatusedkaitseplaneerimises, vägede moodustamises ja ühisesrahastamisprotsessis on vajalikud selleks, et kaotada “lõhe, mishaigutab meie korduvalt deklareeritud ambitsioonide ja nendeelluviimiseks vajalike vägede väljapanemise võime vahel”, japarandada vägede moodustamise protsessi, mis “lihtsalt enam eitööta”. Väsinud pidevast liitlastega kauplemisest kord mõnehelikopteri, kord mõne toetusüksuste pärast, hoiatas ta 2004. aastaoktoobris USA Euroopa väejuhatusele peetud kõnes: “Kui liitlased eisuuda või ei taha saata oma vägesid NATO operatsioonidele, jääbmeie tegevuse ja NATO tuleviku kohale rippuma Damoklesemõõk”.

Norfolki tegevuskava osana kutsus NATO eelmise aasta novembriskokku oma ajaloo esimese “Ülemaailmse väemoodustamise” konverentsi.Konverentsi eesmärk oli püüda kooskõlastada riikide NRFirotatsioonidesse tehtavaid väepanuseid nendega, mida need samadriigid teevad Afganistani, Bosnia ja Hertsegoviina ning Kosovokriisioperatsioonidesse. Täidesaatvas konsultatiivgrupis onintensiivistunud arutelud, mille tulemusena on paranenud teadmine,kui palju on riigid valmis NATO jõududesse panustama. SõjaliseKomitee esimees kindral Harald Kujat on koostanud dokumendi „Avaramlähenemine“, mis selgitab sõjalist nägemust, kuidas muuta kaitse-,operatiiv-, luuretegevuse- ja ressursiplaneerimise valdkonnastehtavat tööd otstarbekamaks ja mõtestatumaks.

NATO on juba alates Nõukogude Liidupooleteise aastakümne tagusest kokkukukkumisest end edukalt ümberkujundanud.

Teised Norfolki tegevuskava raames arutatudvägede moodustamise võimalused on järgmised. Liitlasriikidelt tulebsaada teavet nende operatiivplaanidest ja luua selgem pilt nendesoovist panustada konkreetsete võimetega juba enne, kui allianssteeb kriisi või konflikti sekkumise küsimuses poliitilise otsuse.Välja peaks arendama tõhusamad hindamiskriteeriumid, mis võimaldakskontrollida vägede kasutatavust ja tugevust ning hinnata riigivõimet neid vägesid kriisioperatsioonidele saata. Väepanusteetteteatamisaega tuleks pikendada kahe aasta peale, et parandadaeelinfot võimalike vägede kohta. Pigem tuleks nõuda seda, etliikmesriigid end panustamisest distantseeriksid, kui jääda lootmasellele, et nad hakkavad vägesid ja varustust konkreetseteksoperatsioonideks lühiajaliselt panustama. Tuleks luua uusimitmeriigilisi struktuure konfliktijärgse stabiliseerimisprotsessielluviimiseks.

Ühise rahastamise reformimise valdkonnas kutsus peasekretär ülessuurendama ühiseid sõjalisi eelarveid – NATOjulgeolekuinvesteeringute programm (NSIP) ja sõjaline eelarve –ning suunama vahendeid rohkem juba toimuvatel NATO operatsioonidelettetulevate probleemide lahendamiseks; kasutama rohkemsüsteemiväliseid lepingupartnereid; viima NATO kriisieelarve varudriiklikesse kaitse-eelarvetesse ning looma logistika,meditsiiniteenistuse ja helikopteritranspordi küsimustelahendamiseks NATO AWACSi programmiga sarnaseid töögruppe jaeelarveid.

Praegu on selgelt liiga vara anda hinnanguid Norfolki tegevuskavatäitmisele. Mitmes valdkonnas algatatud arutelud on aga vaevalised,eriti selles, mis puudutab NSIPi vastavusreeglite ja sõjaliseeelarve arvestuse ülevaatamist ning laiendamist (viimase juuresjõudis lisaks muudele küsimustele, riikide osamaksude üle peetavüpriski juhitamatu vaidlus patiseisu) ja lahenduse leidmistprobleemile, mida tekitas mõne liitlase vastuseis NATO soovilesaada oluliselt rohkem informatsiooni nende vägede asetsemisekohta.

Müncheni tegevuskava

Brüsselis veebruari lõpus toimunud kohtumisel otsustasid liitlasteriigijuhid “tugevdada NATO rolli liitlaste strateegilise japoliitilise konsultatsiooni- ning koordinatsioonifoorumina, jaeelkõige Euroopa ja Põhja-Ameerika julgeoleku konsultatsioonidefoorumina”.

See algatus lõpetas 10 päeva varem Müncheni Euroopajulgeolekupoliitika konverentsil kantsler Schröderi kirjalikustläkitusest (kantsleri haigestumise tõttu luges selle ettekaitseminister Peter Struck) alguse saanud intensiivsekonsultatsiooniperioodi. Kantsleri väide, et NATO “pole enameelistatuim paik, kus partnerid üle Atlandi strateegilisi plaanearutavad ja tegevust koordineerivad,” ja tema ettepanek ”kutsudalahenduse leidmiseks kokku mõlemalt poolt Atlandit pärinevatestiseseisvatest liikmetest koosnev kõrgetasemeline paneel” , etvältida tulevikus Iraagi laadi kriise, andis alust provotseerivaiksesilehepealkirjadeks ning jahmatas ootamatult nii mõndagi NATO, agaka USA kõrgemat ametnikku.

Järgnevalt püüdsid Saksa ametnikud selgitada, et kantsler mitte eikuulutanud NATO kadumist, vaid püüdis organisatsiooni hoopiskitugevdada. NATO ja USA ametnikud püüdsid omalt poolt selgelteristada “sõltumatu paneeli” loomise ettepanekut (mille nad isetagasi lükkasid) sisulisest kriitikast. Lõppude lõpuks polnud USAtõesti soovinud kasutada esmajoones NATOt selliste tähtsatestrateegiliste otsuste arutamiseks ja kooskõlastamiseks, nagukuidas ja kus rünnata Afganistanis Talebani või Al Quaedat või kuikaua anda enne Iraagile sõja kuulutamist ÜRO Julgeolekunõukoguleaega, et inspektsioonide abil tulemusi saavutada. Samuti ei peetudPõhja-Atlandi Nõukogus USA ja NATO liitlaste vahelisi strateegilisikonsultatsioone sellistes esmatähtsates küsimustes, nagu Iraanituumarelvade hankimise takistamine või Euroopa Liidu poolt Hiinalekohaldatava relvaembargo lõpetamine.

Tegelikult küsis kantsler Schröder, kas kõik Prahas ja Norfolkisalgatatud NATO ümberkujundamise reformid pole mitte kasutud, kuiallianss ei suuda konfliktieelses strateegilises otsustusfaasistõeliselt meeskonnana toimida. Selles mõttes ei kajanud temasõnades mitte ainult kindral Charles de Gaulle’i ütlus – “Mis kasuon strateegilisest planeerimisest, kui selle elluviimiseksvajalikke vahendeid ei ole olemas?” –, vaid ka pettumus NATOpoliitilise dialoogi kvaliteedis, millele olid juba varemtähelepanu pööranud teised Euroopa liidrid, nende hulgas kapeasekretär Jaap de Hoop Scheffer isiklikult.

Brüsseli tippkohtumise lõpuks olid kõik osapooled positiivsed.President George W. Bush ütles järgmisel päeval pressikonverentsil:“Ma tõlgendan neid kommentaare nõnda, et NATOt soovitakse nähatõsiseltvõetava kohana, kus toimub mõttekas strateegiline dialoog.See oli kõigile laua ümber istujaile väga selge, ja Jaap ütleskohtumise lõpuks, et ta kavatseb tulla välja plaaniga, miskindlustaks selle, et NATOs toimuv strateegiline dialoog muutubtõeliselt asjakohaseks.”

Plaani koostamises kokkuleppimine on üks asi, hoopiski teine onsaavutada üksmeel põhimõtetes ja reeglites, mis peaksid suunamavabalt toimuvat poliitilist arutelu. Need eurooplastest liitlased,kes traditsiooniliselt pole eriti soovinud, et Põhja-AtlandiNõukogu arutaks asju, mida senini on peetud Euroopa Liidupärusmaaks, nagu näiteks Galileo programm või Hiina relvaembargo,peavad nõustuma tegevusega, mida varem oleks käsitletud NATOsekkumisena võõrastesse asjadesse. USA aga peab omalt poolt leidmavõimalusi, kuidas tõstatada Põhja-Atlandi Nõukogus strateegilisiküsimusi, mis ei ole veel läbinud USA ametkondadevahelistotsustusprotsessi, veelgi enam, mille peab läbi vaatama kakongress. Teisisõnu, tõeline „konsulteerimine” liitlastega, selleasemel, et neid oma otsustest tagantjärele „informeerida”, ei olerohkem ega vähem pingeline kui see, millega iga USAadministratsioon igapäevaselt kokku puutub, püüdes hoida häidsuhteid Kapitooliumiga või siis oma peamiste partneritega„soovijate kolalitsioonidest”.

Pingutused jätkuvad

Ühelt poolt on tänane NATO ühe oma mõjuvõimsama liikmeriigijuhtide poolt hinnatud “tegusamaks kui kunagi varem”, “ajalooedukaimaks liiduks” ja “kui tegemist on julgeolekuga, siis USAmõjukaimaks poliitiliseks suhteks”. Kui rääkida liikmeskonnalaiendamisest, juhtimisstruktuuri ja peakorteri organisatsiooniümberkorraldamisest, operatsioonide arvu suurendamisest ja nendeulatuse laiendamisest ning edust oma sõjaliste võimete uuendamisel,mis on vajalik selleks, et edukalt astuda vastu uutele ohtudele jajulgeolekuväljakutsetele, võib organisatsioon õigustatult omaedukusele viidata.

Teiselt poolt jääb läbikukkumise võimalus ikkagi alles. Alustadespeasekretärist teeb organisatsioonile muret vähene seos liitlasteuute operatsioonide ja sõjaliste võimete algatamise soovi ningvalmisoleku vahel eraldada nendeks operatsioonideks ja võimeteksvajalikku isikkoosseisu, varustust ja ressursse. Mõlemal puhulhuvitab kriitikuid, ja mitte ainult neid, kas selleks vajalikpoliitiline tahe on tõesti olemas. Selge on, et rääkidesavalikult NATO vähenenud tähtsusest üleatlandilises olulisistrateegilisi küsimusi käsitlevas otsustusprotsessis, puudutaskantsler Schröder hella kohta.

Kuid NATO jätkab oma tööd. Võib arvestada, et üleatlandiliseriikide kogukonna asendamatu julgeolekuliiduna jätkab NATOükskõik kui kõhklevalt, ükskõik kui ebatäiuslikult oma kolme –Praha, Norfolki ja Müncheni ümberkujunduskava – heast tahtest jaühistest eesmärkidest lähtuvat elluviimist. Lõpptulemus vääribpingutusi.

Robert G. Bell töötas 1999–2003 NATOkaitseinvesteeringute asepeasekretärina ning on praegu BrüsselisSAICi kõrgem asepresident.