Резултатите от трансформацията на НАТО

За мен трансформацията не е ограничен въввремето процес, започващ от непромененото и свършващ с промянатаму. За мен тя е непрекъснат процес, наложен от самата същност насвета през XXI век, и опира в много по-голяма степен до културата иповедението, отколкото до технологиите и програмите.

Доналд Ръмсфелд, министър на отбраната на САЩ

Когато заемаше поста държавен секретар при президента РоналдРейгън, Джордж Шулц направи прословутото си изказване, в коетосравняваше дипломацията с плевенето на градина, защото и в дватаслучая човек никога не може да заяви, че работата му е завършена.Същото важи и за “трансформацията”. Както отбеляза неотдавнаминистър Ръмсфелд, трансформацията не е крайно състояние, а процес,призван да гарантира адаптацията към новите изисквания ипредизвикателства и изменящата се среда на сигурност.

Макар че думата “трансформация” излезе на преден план едва презпоследните години, още с разпадането на Съветския съюз предичетиринадесет години НАТО бе изправен пред императивнатанеобходимост да се промени. От този момент нататък Алиансът имаше ивремето, и задължението да извърши тази промяна, защото проблемите,пред които бе изправен, бяха такива, че без да се “адаптира”,“реформира” или да “еволюира”, организацията рискуваше да заложи накарта своя авторитет и своята жизнеспособност. Преди десетилетие,НАТО бе принуден дори да излезе “извън своята зона на действие”,“извън обсега си”. Политическият процес, който в края на 90-тегодини доведе до консенсус на съюзниците по отношение нанеобходимостта да се поведе война срещу държава (Югославия), коятоне заплашваше територията на НАТО, може да се окачестви катопървият голям успех в трансформацията на Алианса след Студенатавойна.

Днес трансформацията на НАТО се осъществява не по една, а по трипрограми, възникнали по различни причини и в различно време, новзаимосвързани и допълващи се. Това са Пражката програма, лансиранаот бившия генерален секретар лорд Джордж Робъртсън през 2002 г., зада се отчетат “поуките от Косово и от 11 септември”, и насочена къмусъвършенстване на военните способности, мисии иструктури; втората е програмата от Норфолк, предложена през2004 г. от настоящия генерален секретар Яп де Хооп Схефер в отговорна “наученото в Афганистан” и предвиждаща промени в процеса напланиране на отбраната и на сформиране на силите и в съвместнотофинансиране; и накрая третата, Мюнхенската програма от 2005 г.на германския канцлер Герхард Шрьодер, която, въз основа на уроцитеот иракската криза, анализира промяната (или отказа от такава) вролята на НАТО като средство за осъществяване на истинскитрансатлантически стратегически консултации и вземане нарешения.

Пражката програма

Седемдесет и осем дневната въздушна кампания на НАТО срещуЮгославия, целяща да прекрати етническото прочистване в Косово,демонстрира критичната разлика между бойните способности на САЩ, отедна страна, и на останалите съюзници, от друга, в най-висшата зонана военния спектър. Днес статистиката е добре известна: 90 % отвисокоточните оръжия са се намирали на борда на американскиизтребители и бомбардировачи и повечето съюзници дори не са моглида гарантират защитени въздушни комуникации, принуждавайкиформированията на НАТО да предават по открити канали. 100 % отсредствата за заглушаване също са доставени от САЩ, както и 90 % оттези за наблюдение от въздуха и 80 % от самолетите за дозарежданевъв въздуха Обезпокоен от тази огромна разлика, лорд Робъртсънзапочна да повтаря като мантра, че трите основни приоритета на НАТОса “бойните способности, бойните способности и бойнитеспособности”.

Но още преди да бъдат усвоени “уроците от Косово”, стратегическиятпейзаж в НАТО бе разтърсен от събитията на 11 септември.Съюзътпрояви голяма гъвкавост и дълбоко зачитане на принципа наколективната сигурност, като незабавно се позова на член 5 за първипът в своята история и изпрати самолети АУАКС да патрулират въввъздушното пространство над американските градове. На срещата си вРейкявик, Исландия, през май 2002 г. външните министри надържавите-членки официално потвърдиха решимостта на Съюза да отидетам, където е необходимо, за да отстрани заплахите за сигурността.През 2002 г. секретариатът на Главната квартира на НАТО бързопланира подробен пакет от мерки за промяна и укрепване на бойнитеспособности, одобрен от съюзническите лидери през ноември същатагодина на срещата на върха в Прага, който включваше създаване насили за бързо реагиране (NRF), актуализиране на стратегическотокомандване и приемане на програмите за модернизация, залегнали вПражкия ангажимент за военните способности. Накрая, но не ипоследно по значение, Алиансът покани седем нови държави да сеприсъединят към него и прие съпътстващите реформи в структурата наГлавната квартира и в процедурите, позволяващи НАТО да продължи дафункционира ефективно и с 26 членове.

Две години и половина по-късно равносметката от осъществяването наПражката програма е положителна, макар че някои от меркитезакъсняват. Първата констатация е, че Северноатлантическият съветне е парализиран във формат 26. Както отбеляза чешкият посланик вНАТО Карел Кованда в речта си в Центъра Маршал в Германия презоктомври 2003 г.: “Ако четирите или пет съюзници, за който дадениятвъпрос е свързан с най-голям залог, постигнат консенсус помежду си,общият консенсус “виртуално е постигнат”, независимо дали общиятброй на съюзническите държави е 19 или 26”. Вторият важен елементе, че решимостта на НАТО да предприема “нови мисии там, къдетозаплахите го налагат”, укрепва и се разширява, което бе доказано срешението от срещата на върха в Истанбул да се разшири мандатът намеждународните сили за сигурност (АЙСАФ) в Афганистан идоговореността на 26-те съюзнически държави на неотдавнашната срещав Брюксел до допринесат под една или друга форма към Мисията заподготовка в Ирак. На трето място трябва да се спомене успехът съссъздаването на Съюзното командване по трансформацията и ускоренотовъвеждане на Силите за бързо реагиране в начална бойна готовност,който показа образцово ръководство от страна на военните структурина НАТО.

Картината с новите военни способности като стратегическиятвоенновъздушен и военноморски транспорт, дозареждането във въздухаи програмите на НАТО за наблюдение от въздуха не е толкова ясна итолкова положителна, макар че безспорно бе осъществен известеннапредък. Ръководената от Норвегия инициатива за военноморскиятранспорт е в напреднала фаза и вече са предоставени датски ианглийски кораби, като е гарантиран достъп и до други. В Истанбулминистрите на отбраната подписаха меморандум за разбирателство, посилата на който немският проект за военновъздушен транспорт трябвада осигури оперативни способности за транспорт на извънгабаритнитовари с чартърни полети на повикване до края на тази година, закоето ще се използват шест транспортни самолета Антонов АН 124-100.Ръководената от Испания работна група за дозареждане във въздухапродължи дейността си по планиране, а инициативата за наблюдение отвъздуха е готова да навлезе във проектантско-развойната фаза (акосегашната програма за намаляване на риска бъде приета и съответнофинансирана от участващите държави). НАТО осъществи сериозен пробивслед срещата в Прага и снабдявайки своите ВВС с високоточни оръжия,определяйки като приоритет за сътрудничеството в областта навъоръженията защитата срещу тероризма и одобрявайки проект заизползване на ракети на театъра на бойните действия.

Но в повечето случаи “крайният срок” за влизане в бойна готовностна тези стратегически способности се отдалечава с години и все ощене е определено финансирането. Освен това, тъй като съюзниците(включително и САЩ) заделят все по-голяма част от бюджетите наотбраната за акциите и поддръжката в рамките на мащабните глобалниоперации, този приоритет поглъща средства, които иначе биха моглида се насочат към дългосрочните програми за модернизация от Пражкияангажимент за военните способности. А и непосредствените трудностиза оказване на поддръжка на операциите на НАТО за реагиране накризи отнемат много време и внимание на Главната квартира ипрограмите за модернизация вече на стоят в дневния ред наСеверноатлантическия съвет по начина, за който настояваше лордРобъртсън, когато призоваваше за “собствен тип политическиелектрошок”, който да подтикне държавите да отговорят на неговото“способности, способности и пак способности”.

Програмата от Норфолк

На срещата в Съюзното командване по трансформацията през априлминалата година генералният секретар Де Хооп Схефер призова задебат по това, което нарече “Норфолкската програма”. Според него санеобходими промени в планирането на отбраната, процеса насформиране на силите и механизмите за съвместно финансиране, за дасе “преодолее разминаването между често повтаряните ни амбициознидекларации и възможностите ни да предоставим необходимите сили натерена” и да се коригира “един процес на сформиране на силите,който вече не работи”. Обезсърчен, че трябва да се пазари съссъюзниците за всеки хеликоптер и всяко допълнително формирование, вречта си пред европейското командване на САЩ през октомври 2004 г.той предупреди, че “Ако съюзниците не проявят волята и способносттада развият подходящи сили за мисиите на НАТО, над всичкисъюзнически операции и над самото бъдеще на Алианса ще висидамоклев меч”.

След разпадането на Съветския съюз предичетиринадесет години НАТО бе изправен пред императивнатанеобходимост да се промени

В изпълнение на Норфолкската програма презноември миналата година НАТО свика първата обща конференция засформиране на въоръжените сили, призвана да съчетае индивидуалнотоучастие на съюзническите държави в ротацията на Силите за бързореагиране с общото им участие в операциите по регулиране на кризи вАфганистан, Босна и Херцеговина и Косово. Засилени дискусии сепроведоха в Изпълнителната работна група по подобряване напредвидимостта на националното участие в съюзническите сили.Председателят на Военния комитет, генерал Харалд Куджат, написадоклад за Всестранния подход, в който излага военнотостановище как най-добре да се рационализира планирането наотбраната, операциите, разузнавателната дейност и ресурсите.

В рамките на програмата се проучват и други варианти за сформиранена силите, включително изпращането на различни оперативни планове иясна заявка за индивидуално участие на съюзниците с определенивоенни способности преди НАТО да вземе политическо решениеда се ангажира в дадена криза или конфликт; разработване накритерии за добра използваемост и крайни цели, позволяващи да сеоцени способността на всяка държава да участва ефективно със своисили в операциите по регулиране на кризи; удължаване на срока научастие на две години, за да се засили предвидимостта, като отдържавите-членки ще се изисква да обявят от самото начало даливъзнамеряват да се ангажират или не, вместо да се чака с надеждата,че в даден момент ще заявяват краткосрочно участие със сили итехника в дадена операция за реагиране на кризи; накрая създаванена нови многонационални структури за овладяване напост-конфликтните ситуации и стабилизация.

По отношение на реформата на съвместното финансиране генералниятсекретар прикани да се обсъди увеличението на общите военни бюджети– на Програмата на НАТО за инвестиции в областта на сигурността ивоенния бюджет – за да бъдат насочени към оперативните аспекти натекущите мисии на НАТО; да се използват повече външни източници нафинансиране на договорни начала; да се изгради система задопълнително финансиране към бюджетите на отбраната настраните-членки; да се създадат групи и бюджети като “НАТО-АУАКС” вобластта на логистиката, медицинското обслужване и хеликоптерниявъздушен транспорт.

На този етап е твърде рано за оценка на прогреса по Норфолкскатапрограма. Започналите дискусии в редица области обаче показват, чесе напредва мъчно, особено в преразглеждането и усъвършенстванетона критериите за избираемост, даващи право на финансиране по линияна Програмата за инвестиции в областта на сигурността или навоенния бюджет (където един на пръв поглед неразрешим спор заразпределението на националните разходи доведе до задънена улица);трудно е да се превъзмогне и нежеланието на съюзническите държавида предоставят на НАТО доста по-подробна информация заразпределението на техните сили.

Програмата от Мюнхен

В края на февруарската си среща в Брюксел съюзническите лидери сеангажираха “да укрепват ролята на НАТО като институция застратегически и политически консултации и координация междудържавите-членки и да утвърдят мястото му като основен форум законсултации по сигурността между Европа и Северна Америка”.

Тази инициатива увенча кратък, но интензивен период наконсултации, иницииран от писменото изказване на Шрьодер (прочетеноот министъра на отбраната Петер Щрук поради заболяване на канцлера)на Мюнхенската конференция за Европейската политика в областта насигурността. В него твърдението на канцлера, че “НАТО вече не еосновният форум, в който трансатлантическите партньори обсъждат икоординират стратегиите си” и предложението му за създаване на“група на високо равнище от независими личности от двете страни наАтлантика, която да намери решение”, позволяващо в бъдеще да сеизбягват кризи като тази около Ирак, станаха основните заглавия впечата и предизвикаха известна загриженост сред висшите служители вНАТО и в САЩ, които свариха напълно неподготвени.

В последвалия спор немските официални власти надълго и наширокообясняваха, че думите на канцлера не са опело за НАТО, а опит дабъде укрепена организацията. От своя страна натовските иамериканските официални представители се опитаха да разграничатпредложението за “външна група” (което отхвърляха) отподплатяващата го сериозна критика. В крайна сметка безспорен факте, че Съединените щати не желаеха да използват НАТО като основенфорум за обсъждане и координиране на важните стратегически решенияна САЩ като това да се атакуват талибаните и Ал-Кайда в Афганистанили за определяне на срока, предоставен на инспекторите от Съветаза сигурност на ООН за изготвяне на доклад, преди да се започневойна срещу Ирак. Северноатлантическият съвет не бе използван катофорум за консултации между САЩ и съюзническите държави по такиваприоритетни въпроси като предотвратяване на снабдяването на Иран сядрени оръжия или решението на Европейския съюз да вдигнеоръжейното ембарго за Китай.

В същност канцлерът Шрьодер просто зададе въпроса дали всичкиреформи в организацията няма да се окажат безсмислени, ако Съюзътне е способен да действа на истински партньорски начала по време навземането на превантивни решения преди конфликтите. В този смисълтой не само подхваща фразата на генерал Де Гол “Каква е ползата отстратегическото планиране, след като средствата за осъществяванетому не са предвидени?”, но и неудовлетворението от нивото наполитическия диалог в НАТО, вече официално критикувано и от другиевропейски лидери, включително и от генералния секретар Де ХоопСхефер.

В момента, когато бе свикана срещата на върха в Брюксел, всичкистрани бяха решили да акцентират на положителното. Както заявипрезидентът Джордж Буш на пресконференцията на втория ден отсрещата: “Изтълкувах коментарите като заявка, че НАТО трябва дабъде надежден, да бъде форум, където се води смислен стратегическидиалог. Това стана ясно за всички около масата. Накрая на срещатаЯп заяви пред всички, че ще подготви план, който да гарантиранадеждността на стратегическия диалог в НАТО”.

Разбира се, да се договори разработването на план е едно, а да сепостигне консенсус по опорните точки на гладък политически дебат есъвсем друго. От своя страна, тези от европейските съюзници, коитотрадиционно показват най-голямо нежелание Северноатлантическиятсъвет да обсъжда въпроси, които според тях са изключително откомпетенциите на Европейския съюз като Галилео или оръжейнотоембарго за Китай, ще трябва да приемат това, което досега считахаза “натрапване на НАТО”. Съединените щати пък трябва да намерятмеханизъм за внасяне на стратегическите въпроси вСеверноатлантическия съвет, който не само да бъде одобрен отКонгреса, но и да се съгласува с вътрешната мрежа от агенции в САЩ.Но да се осъществяват истински консултации със съюзниците, вместопросто да се информират за вече взети решения, не е по-трудно отпредизвикателството, с което по правило се сблъсква всякаадминистрация на САЩ, а именно да създаде истинско партньорство сКонгреса или с основните си партньори в “коалиции нажелаещите”.

Постоянство преди всичко

Днес от една страна, лидерите на най-могъщите страни-членкиприветстват НАТО като “по-активен от всякога”, “най-успешният съюзв историята” и “жизненоважна връзка със Съединените щати в областтана сигурността”. Алиансът с право може да се гордее със своеторазширяване, с реорганизацията на командните структури и наГлавната квартира, с увеличаването на обхвата и ефекта отоперациите си и с напредъка в модернизацията на бойните сиспособности за посрещане на новите заплахи и предизвикателства предсигурността.

От друга страна, опасенията от риск за провал си остават. Отгенералния секретар надолу цялата йерархия в организацията съжаляваза разрива между заявената готовност на съюзниците да поемат новимисии и да се сдобият с нови способности, от една страна, инежеланието да предоставят съответния личен състав, техника иресурси за осъществяването им, от друга. И критично, и по-малкокритично настроените се чудят къде във всичко това е нужнатаполитическа воля. И явно канцлерът Шрьодер засегначувствителната струна, публично подчертавайки намалялото значениена НАТО като форум за действително вземане на трансатлантическирешения по основни стратегически въпроси.

Но НАТО ще продължи да постоянства, както винаги е правил. Трябвада се надяваме, че Съюзът, жизнено необходим за сигурността натрансатлантическата общност от държави, ще продължи трите сиреформаторски програми – от Прага, Норфолк и Мюнхен – с добринамерения и обща цел, макар и колебливо, макар и несъвършено.Твърде много неща зависят от резултата.

Робърт Бел е бил помощник генерален секретарна НАТО по инвестициите в областта на отбраната от 1999 г. до 2003г. Понастоящем работи в Брюксел като старши заместник-председателна SAIC.