Le financement de l’OTAN

  • Mis à jour le: 11 Jun. 2021 15:35

Les pays membres de l’Alliance supportent de manière directe ou indirecte les frais de fonctionnement de l’OTAN et le coût de la mise en œuvre de ses politiques et activités. Leurs contributions directes sont destinées aux budgets et programmes de l’OTAN financés en commun ; elles ne représentent que 0,3 % des dépenses de défense totales des Alliés, soit un montant d’environ 2,5 milliards d’euros, qui sert à faire fonctionner l’ensemble de l’Organisation, ses commandements et son infrastructure militaire.

  • Les contributions indirectes des pays sont les plus importantes. Un pays membre fait par exemple une contribution indirecte lorsqu’il décide d’affecter des capacités et/ou des forces à une opération militaire OTAN et assume le coût de cette décision.
  • S’agissant des budgets et programmes de l’OTAN, les contributions directes couvrent les dépenses qui servent les intérêts des 30 pays membres et qui ne peuvent raisonnablement pas être mises à la charge d’un pays en particulier, par exemple, les dépenses relatives aux systèmes de défense aérienne ou aux systèmes de commandement et de contrôle en place à l’échelle de l’OTAN.
  • Les 30 pays membres contribuent au budget de l’OTAN selon une formule de partage des coûts agréée qui est fondée sur leur revenu national brut. Ces contributions ne représentent qu’un petit pourcentage de leurs budgets de défense respectifs. C’est le mécanisme du financement commun, qui est l’incarnation du principe du partage des charges.
  • Le régime de financement commun sert à alimenter les principaux budgets gérés par l’OTAN : le budget civil (frais de fonctionnement du siège de l’Organisation), le budget militaire (coûts de la structure de commandement intégrée de l’OTAN) et le programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (infrastructure militaire et certaines capacités militaires).
  • Les projets peuvent aussi être financés conjointement, ce qui signifie que les pays qui y participent définissent les besoins, les priorités et les modalités de financement, tandis que la supervision politique est assurée par l’OTAN.
  • L’OTAN a mis en place de solides mécanismes de gouvernance et de supervision budgétaires : les Alliés décident ensemble de ce qui est admissible au financement commun et du montant des dépenses annuelles et s’entendent sur des chiffres prévisionnels pour le moyen terme.
  • Le processus de financement est supervisé par le Conseil de l’Atlantique Nord, géré par le Bureau de la planification et de la politique générale des ressources et exécuté par le Comité des budgets ainsi que par le Comité des investissements.
  • Financement indirect de l’OTAN

    Lorsque le Conseil de l’Atlantique Nord (la plus haute instance de décision politique de l’OTAN) décide, par consensus, de s’engager dans une opération ou une mission, aucune obligation n’est faite aux pays d’y contribuer, sauf s’il s’agit d’une opération de défense collective relevant de l’article 5, auquel cas les attentes sont différentes. L’OTAN (en tant qu’organisation) ne disposant pas de ses propres forces armées, ce sont les Alliés qui mettent des troupes et du matériel à sa disposition. Les contributions des pays varient tant par leur nature que par leur ampleur : elles peuvent aller de l’envoi de quelques soldats au déploiement de plusieurs milliers d’hommes, et de la mise à disposition de véhicules blindés, de navires ou d’hélicoptères à l’apport de toutes sortes de matériel ou à l’octroi d’un soutien, médical ou autre. Chaque pays membre participant puise donc dans ses capacités de défense nationales pour contribuer à la capacité alliée multinationale et couvre les frais associés au déploiement de ses propres ressources. 

    Directive concernant les dépenses de défense

    En 2006, les ministres de la Défense des pays de l’OTAN se sont mis d’accord pour consacrer 2 % au moins de leur produit intérieur brut (PIB) à la défense afin que la disponibilité opérationnelle reste assurée à l’échelle de l’Alliance. Cette valeur sert également d’indicateur de la volonté politique de chaque pays de contribuer à l’effort global, étant donné que la capacité de défense de chacun des pays membres influe sur la perception globale de la crédibilité de l’Alliance en tant qu’organisation politico-militaire.

    La somme des PIB de tous les pays membres hors États-Unis est supérieure à la richesse des États-Unis. Or les Alliés hors États-Unis consacrent ensemble moitié moins que Washington à la défense. À quelques variations près, ce déséquilibre est une constante dans l’histoire de l’Alliance et il tend à s’accentuer depuis les événements tragiques du 11 septembre 2001, suite auxquels les États-Unis ont sensiblement accru leurs dépenses de défense. Aujourd’hui, les sommes que les États-Unis affectent à la défense représentent plus des deux tiers de l’ensemble des dépenses de défense des pays de l’Alliance. Cela ne signifie pas pour autant que les États-Unis contribuent dans cette proportion aux dépenses occasionnées par le fonctionnement de l’OTAN, lesquelles sont partagées entre les Alliés selon le principe du financement commun. De plus, les dépenses de défense des États-Unis couvrent aussi les engagements américains en dehors de la zone euro-atlantique. Il n’en reste pas moins que l’Alliance dépend des États-Unis pour la fourniture de certaines capacités essentielles, comme les moyens de renseignement, de surveillance et de reconnaissance, le ravitaillement en vol, la défense antimissile balistique, ou encore les moyens aériens de guerre électronique.

    Les retombées de la crise financière de 2007-2008 et la diminution, jusqu’en 2014, de la part des ressources affectée à la défense dans de nombreux pays membres de l’Alliance ont exacerbé ce déséquilibre et révélé des asymétries capacitaires croissantes entre pays membres européens. Ensemble, la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni sont à l’origine de plus de 50 % des dépenses de défense exposées par les Alliés hors États-Unis. En septembre 2014, au sommet du pays de Galles, les chefs d’État et de gouvernement des pays de l’OTAN sont convenus, en réaction à l’annexion illégale de la Crimée par la Russie et aux troubles au Moyen-Orient, d’inverser la tendance au déclin que connaissaient les budgets de défense, et ils ont pris les décisions suivantes :

    • les Alliés qui respectaient alors la règle des 2 % concernant les dépenses de défense continueraient de le faire ;
    • les Alliés dont la part du PIB consacrée à la défense était alors inférieure au niveau précité cesseraient toute diminution des dépenses de défense, chercheraient à augmenter ces dépenses en termes réels à mesure que croîtrait leur PIB, et chercheraient à se rapprocher dans les dix années à venir des 2 % recommandés, en vue d’atteindre leurs objectifs capacitaires OTAN et de combler les insuffisances capacitaires de l’OTAN.

    Certes, la règle des 2 % ne garantit pas à elle seule que les fonds seront utilisés de la manière la plus efficace et la plus efficiente pour l’acquisition et le déploiement de capacités modernes, mais cette valeur reste un indicateur important de la volonté politique de chacun des Alliés de consacrer à la défense un niveau de ressources qui soit significatif sans être très élevé. En 2014, trois Alliés consacraient au moins 2 % de leur PIB à la défense. En 2020, ils étaient onze, et la majorité des Alliés ont à présent un plan d’action qui leur permettra d’atteindre cet objectif d’ici 2024.

    Directive concernant les dépenses à consacrer aux équipements majeurs

    Les budgets de défense nationaux couvrent essentiellement trois postes de dépenses : le personnel et les pensions ; la recherche, le développement et l’acquisition de matériels de défense ; et enfin, les opérations, les exercices et la maintenance. L’affectation des crédits relève de la souveraineté des États. Néanmoins, les Alliés sont convenus que 20 % au moins des dépenses de défense devaient porter sur les équipements majeurs, y compris la recherche et développement y afférente, la part de ces dépenses dans le total étant perçue comme un indicateur déterminant de l’importance et du rythme de la modernisation. Dans les cas où le seuil de 20 % n’est pas atteint, il y a un risque accru que les équipements deviennent obsolètes, que l’écart se creuse entre Alliés en termes de capacités et d’interopérabilité et que la base industrielle et technologique de défense s’affaiblisse en Europe.

    Au sommet du pays de Galles en 2014, les chefs d’État et de gouvernement des pays de l’OTAN sont convenus que les Alliés qui consacrent moins de 20 % de leurs dépenses de défense annuelles à l’acquisition d’équipements majeurs chercheraient, dans les dix années à venir, à porter cette part à 20 % ou plus. En 2021, 24 Alliés sur 30 atteindront cet objectif.

    Les Alliés sont également convenus qu’ils veilleraient tous à ce que leurs forces soient conformes aux directives OTAN en matière de déployabilité et de soutenabilité ainsi qu’aux autres métriques des extrants agréées, et à ce que leurs forces armées puissent opérer ensemble de manière efficace, notamment par l’application des normes et doctrines OTAN en vigueur.

  • Financement direct de l'OTAN

    Les budgets et programmes annuels de l’OTAN s’élèvent à environ 2,5 milliards d’euros. Ils financent, entre autres, la structure de commandement militaire permanente de l’Organisation, les opérations et missions en cours, les infrastructures militaires essentielles (notamment des bases navales et aériennes, des moyens de télécommunications par satellite, des pipelines et des systèmes de commandement et de contrôle). Cela correspond à 0,3 % des dépenses de défense totales des pays de l’Alliance. Le financement direct par les pays membres revêt principalement deux formes : le financement commun et le financement conjoint. Toutefois, des contributions directes peuvent aussi être versées dans le cadre de fonds d’affectation spéciale, en application de formules de partage des coûts ad hoc et sous la forme de dons en nature ou en espèces.

    Plusieurs facteurs influent sur le choix du mode de financement d’un besoin prioritaire : notamment le degré requis d’intégration ou d’interopérabilité, la faisabilité budgétaire à l’échelon national, la complexité du système concerné et la possibilité de réaliser des économies d’échelle. Dans de nombreux cas, les modes de financement sont combinés.

    Principe du financement commun

    Lorsqu’une dépense s’avère nécessaire, le Bureau de la planification et de la politique générale des ressources (RPPB) examine s’il convient d’appliquer le principe du financement commun, autrement dit si l’objet de la dépense sert les intérêts de tous les pays membres et si la dépense doit donc être supportée collectivement.

    Les critères d’admissibilité au financement commun sont revus régulièrement et ils sont modifiés si l’évolution de la situation politique ou militaire le nécessite.

    Le financement commun trouve son application dans le budget civil et dans le budget militaire de l’OTAN, ainsi que dans le programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (NSIP). Les crédits de ces budgets et de ce programme sont les seuls pour lesquels il appartient aux autorités de l’OTAN de définir les besoins et les priorités d’affectation, en fonction des objectifs généraux et des grandes priorités de l’Alliance.

    L’admissibilité au financement commun militaire (recours au budget militaire et au NSIP) repose sur la règle des moyens nécessaires « en plus » :

    « Le financement commun sera axé sur la mise en place des moyens nécessaires en plus de ceux dont on peut raisonnablement s’attendre à disposer grâce aux ressources nationales. »

    Les pays membres versent des contributions à l’OTAN selon une formule de partage des coûts agréée qui est fondée sur le revenu national brut. En 2021, au sommet de Bruxelles, les dirigeants des pays de l’OTAN ont décidé d’accroître le recours au financement commun à partir de 2023, si nécessaire. À leur prochain sommet, prévu pour 2022, les Alliés décideront de ce qui nécessitera un financement supplémentaire pour la période allant jusqu’en 2030 et de ce que cela impliquera en termes de ressources pour le budget civil de l’OTAN, le budget militaire et le programme OTAN d’investissement au service de la sécurité, et ils définiront d’éventuelles mesures d’efficience.

    Budget civil

    Le budget civil couvre les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’équipement ainsi que les dépenses liées aux programmes du Secrétariat international de l’OTAN (Belgique). Il est alimenté par les budgets des ministères des Affaires étrangères (dans la plupart des cas), supervisé par le Comité des budgets et exécuté par le Secrétariat international. Le budget civil 2021 s’élève à 258,9 millions d’euros.

    Le budget civil est établi sur la base d’objectifs qui mettent clairement en relation les objectifs stratégiques de l’OTAN et les ressources requises pour les atteindre. Il y a quatre objectifs « de première ligne » et quatre objectifs de soutien. Les objectifs « de première ligne » sont au service des domaines suivants : opérations en cours, capacités de l’Alliance, consultation et coopération avec les partenaires, relations publiques. Les quatre objectifs de soutien concernent le soutien au processus de consultation des Alliés, la maintenance des installations et du site du siège de l’OTAN, la gouvernance et la réglementation (suivi des politiques, des procédures et des processus régissant l’activité) ainsi que la sécurité du siège.

    Budget militaire

    Le budget militaire couvre les coûts d’exploitation et de maintenance de la structure de commandement de l’OTAN. Il comprend plus de trente-cinq sous-budgets distincts, qui sont alimentés par les budgets de défense des pays membres (dans la plupart des cas) selon des quotes-parts agréées. Il est supervisé par le Comité des budgets et exécuté par les différents titulaires de budget. Dans tous les cas, la mise à disposition de personnel militaire reste à la charge des pays. Le budget militaire 2021 s’élève à 1,61 milliard d’euros.

    Le budget militaire couvre les dépenses exposées par l’État-major militaire international, les commandements stratégiques, la Force aéroportée de détection lointaine et de contrôle de l’OTAN (NAEW&CF) ainsi que les volets financés en commun des opérations et missions de l’Alliance. Plus précisément, il finance :

    • le Comité militaire, l’État-major militaire international et les agences militaires ;
    • les deux commandements stratégiques et leurs systèmes de commandement, de contrôle et d’information ;
    • les quartiers généraux de théâtre pour les opérations extérieures ;
    • les centres multinationaux d’opérations aériennes fixes et déployables de l’OTAN, les systèmes radar déployables, ainsi que les systèmes de communication déployables des QG ;
    • le Centre de guerre interarmées (Norvège), le Centre d’entraînement de forces interarmées (Pologne), le Centre interarmées d’analyse et de retour d’expérience (Portugal), le Collège de défense de l’OTAN (Italie) et l’Académie OTAN des technologies de l’information et de la communication (Portugal) ;
    • le Bureau OTAN de normalisation (Belgique), l’Agence OTAN d’information et de communication (NCIA) (Belgique) par l’intermédiaire de ses clients, l’Organisation OTAN pour la science et la technologie (Belgique) et le Centre pour la recherche et l’expérimentation maritimes (Italie) ;
    • certaines activités de soutien au partenariat et, en partie, les bureaux de liaison militaire en place à Moscou et à Kiev.

    Programme OTAN d’investissement au service de la sécurité

    Le programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (NSIP) sert à financer de gros investissements (travaux de construction ou mise en place de systèmes de commandement et de contrôle) selon le principe du financement des moyens nécessaires « en plus » décrit précédemment. Ainsi, il prend en charge le coût d’installations et d’équipements tels que des systèmes d’information et de communication pour la défense aérienne, des quartiers généraux pour la structure de commandement militaire intégrée et pour les opérations extérieures, ainsi que le coût d’infrastructures essentielles (aérodromes, réseaux d’approvisionnement en carburants et infrastructures maritimes).

    Les fonds du NSIP proviennent des ministères de la Défense des pays membres. Le programme est supervisé par le Comité des investissements. Les projets sont exécutés, selon les compétences qu’ils requièrent, par les divers pays hôtes, par des agences de l’OTAN ou encore par les commandements stratégiques. Le plafond du NSIP pour 2021 est de 710 millions d’euros.

    Financement conjoint

    Le financement conjoint est un mécanisme de financement multinational revêtant diverses formes structurées qui sont chacune définies dans une charte agréée de l’OTAN. Les pays concernés déterminent les besoins, les priorités et les modalités de financement, tandis que l’OTAN bénéficie d’un droit de regard et assure la supervision politique.

    Le financement conjoint d’un projet conduit souvent à l’établissement d’une organisation chargée de la gestion du projet au sein d’une agence OTAN. Les activités des agences OTAN vont du développement et de la production d’avions de combat ou d’hélicoptères à la fourniture d’un soutien logistique ou de systèmes d’information et de communication pour la défense aérienne. Les agences OTAN coordonnent également les activités de recherche et développement ou œuvrent dans le domaine de la normalisation ou encore du partage du renseignement.

    Les programmes bénéficiant d’un financement conjoint diffèrent entre eux par le nombre de pays participants, les formules de partage des coûts et les structures de gestion.

    Autres formes de financement

    Pour certains projets, il est fait appel à d’autres mécanismes que le financement commun et le financement conjoint : fonds d’affectation spéciale, contributions en nature, formules ad hoc de partage de coûts et dons.

  • Gestion et contrôle

    Les décisions portant sur l’affectation et le contrôle des ressources financées en commun sont prises par consensus entre les Alliés. Sous l’autorité générale du Conseil de l’Atlantique Nord, plusieurs organismes exercent un contrôle sur les quatre principaux éléments de la structure financière de l’Organisation, à savoir :

    • le Secrétariat international (financé sur le budget civil) ;
    • la structure militaire internationale (financée sur le budget militaire) ;
    • le programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (NSIP) ;
    • les agences OTAN.

    Lorsqu’une activité de coopération ne concerne pas tous les pays membres, elle est, en général, gérée par une agence OTAN, dans le cadre d’un programme de production et de logistique. Ces programmes et ces agences disposent de leurs propres comité de surveillance, comité de direction et comité financier ainsi que de sources de financement distinctes liées aux budgets nationaux.

    Contrôle financier

    Même si, dans le cas du budget militaire et du budget civil, c’est en fin de compte le chef de l’organisme OTAN titulaire du budget qui est responsable de la préparation et de la bonne exécution du budget, le soutien administratif de ces tâches est en grande partie assuré par le contrôleur des finances de l’organisme en question.

    Le contrôleur des finances d’un organisme OTAN peut s’adresser en dernier ressort au Comité des budgets en cas de désaccord persistant avec le chef de cet organisme à propos d’une opération à réaliser. Le contrôleur des finances est chargé de veiller à ce que l’exécution du budget soit conforme dans tous ses aspects aux autorisations de dépenses, aux mesures de contrôle particulières éventuellement imposées par le Comité des budgets ainsi qu’au règlement financier et aux règles et procédures d’application connexes. Il peut aussi, pour donner suite à un audit interne, instaurer les mesures de contrôle et les procédures supplémentaires qu’il juge nécessaires à l’exercice de la responsabilité financière.

    Collège international des auditeurs externes de l’OTAN

    Le Collège international des auditeurs externes de l’OTAN (IBAN) est un organe indépendant chargé de vérifier les comptes des différents organismes OTAN. Il a pour mission principale de donner au Conseil de l’Atlantique Nord et aux gouvernements des pays membres l’assurance que les fonds mis à disposition dans le cadre du financement conjoint ou du financement commun ont été correctement utilisés pour le règlement de dépenses autorisées et que les dépenses exposées se situent dans les limites des autorisations financières accordées.

    Outre les audits financiers, le mandat de l’IBAN inclut les audits de performance. Le rôle de l’IBAN ne se limite donc pas à faire respecter l’obligation de rendre compte mais s’étend à l’examen des pratiques de gestion en général. Les membres de l’IBAN sont en principe issus des organismes nationaux de contrôle financier des pays membres. Ils sont nommés par le Conseil de l’Atlantique Nord et sont responsables devant ce dernier.

  • Organes de l’OTAN concernés

    Le Conseil de l’Atlantique Nord approuve les budgets et les dépenses d’investissement de l’OTAN et exerce un contrôle sur la gestion financière de l’Organisation. Il tient compte de considérations relatives aux ressources dans ses prises de décision. Le Bureau de la planification et de la politique générale des ressources (RPPB) rend des avis au Conseil sur la politique à suivre en matière de ressources et sur l’affectation de celles-ci. Le Conseil demande au RPPB de lui présenter un avis. Ainsi, dès que le Conseil est amené à se prononcer sur des questions importantes d’ordre politique ou opérationnel, il demande au RPPB de lui présenter une évaluation des incidences sur les ressources pour pouvoir en tenir compte dans ses décisions politiques et militaires. Le Comité des budgets et le Comité des investissements assurent la gouvernance et la supervision des budgets civil et militaire et du NSIP, respectivement. Le Bureau OTAN des ressources (NOR) rassemble tous les agents du Secrétariat international de l’OTAN travaillant sur les questions relatives aux ressources. Le NOR prépare, sur les questions de fond et sur les questions techniques, des avis à l’intention du Conseil, du secrétaire général, des comités chargés des ressources et d’autres organismes de l’OTAN. Par ailleurs, le NOR facilite le processus par lequel les pays membres se mettent d’accord sur les questions de ressources. Bureau de la planification et de la politique générale des ressources Le Bureau de la planification et de la politique générale des ressources (RPPB) est le principal organe consultatif du Conseil pour la gestion de toutes les ressources de l’Organisation. Il est responsable de la gestion d’ensemble des budgets civil et militaire de l’OTAN, de même que du programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (NSIP) et des effectifs. Le Comité des budgets et le Comité des investissements font tous deux rapport au RPPB. Comité des budgets Le Comité des budgets rend compte au Bureau de la planification et de la politique générale des ressources pour tout ce qui concerne les budgets civil et militaire de l’OTAN. Le budget civil couvre l’ensemble des coûts liés au Secrétariat international, qui est établi au siège de l’OTAN, à Bruxelles, tandis que le budget militaire couvre tous les coûts liés à l’État-major militaire international, lui aussi établi à Bruxelles, aux commandements stratégiques et à la Force aéroportée de détection lointaine et de contrôle de l’OTAN (NAEW&CF), ainsi que les volets financés en commun des opérations et missions de l’Alliance. Comité des investissements Le Comité des investissements rend compte au Bureau de la planification et de la politique générale des ressources pour ce qui concerne l’exécution du programme OTAN d’investissement au service de la sécurité (NSIP). Le NSIP sert à financer les équipements et les installations qui sont nécessaires aux deux commandements stratégiques de l’OTAN (le Commandement allié Opérations et le Commandement allié Transformation) pour l’exécution des rôles qui leur sont dévolus, lorsqu’il est reconnu que ces équipements et installations viennent en dépassement des moyens requis par les pays membres pour leur seule défense nationale.