Трябва ли НАТО да играе по-сериозна политическа роля?

Еспен Барт Ейде е директор на Отдела по международна политика в Норвежкия институт по международни отношения в Осло.

Фредерик Бозо е преподавател в университета в Нант и старши научен сътрудник, специализиран в трансатлантическите отношения, във Френския институт по международни отношения в Париж.

Драги Фредерик,

Днес, когато трансатлантическата драма по отношение на Ирак изглежда вече зад гърба ни, е време да се започне спокоен дебат за бъдещето на отношенията между Европа и Северна Америка и ролята на НАТО в него. Изявлението на германския канцлер Герхард Шрьодер на конференцията по сигурността в Мюнхен през февруари и последвалите го коментари от двете страни на океана извадиха на бял свят въпроса за какво служи трансатлантическият съюз днес. Това е добре, защото в интерес на всички е този дебат да бъде прозрачен, широк и конструктивен. Трансатлантическите отношения пред XXI век очевидно ще бъдат твърде различни от това, което представляваха през втората половина на XX век. “Различни” не означава обаче “по-лоши”.

НАТО е изключително успешен съюз, затънал в криза на идентичността, от която има малка вероятност скоро да излезе. Това, разбира се, не е първият път, когато се налага Алиансът да преосмисля съществуването си. Изтеглянето на Франция от интегрираната военна структура на НАТО през 1966 г. бе също ключов момент, който година по-късно доведе до доклада Армел за бъдещите задачи на Съюза. Преди петнадесет години разпускането на Варшавския договор и разпадането на Съветския съюз предизвика дебат за необходимостта от продължаване на военнополитическия съюз между Европа и Северна Америка. Този дебат доведе до решението Алиансът да излезе “извън зоната” (вместо “извън строя”), в резултат на което през по-голямата част на 90-те години НАТО участва в три мащабни проекта на границата между политическата и военната сфера. Става въпрос за мироопазващите и мироналагащите операции на Балканите, подготовката на редица страни от Централна и Източна Европа за членство в Съюза и съответно в трансатлантическата общност и създаването на форум за координиран отговор на събитията в Русия. Съчетано с продължаващото гарантиране на сигурността това даде достатъчен отговор на въпроса “защо е необходим НАТО” за повече от десетилетие. Трябва да се отбележи все пак, че и трите проекта бяха пряко свързани с европейския континент в атмосфера на засилено внимание от страна на САЩ съм европейската сигурност.

В много по-голяма степен, отколкото краят на Студената война, събитията от 11 септември, които промениха света, поставиха под въпрос целта на НАТО. Това започна с кампанията в Афганистан, макар и да не бе следствие на разногласия в самия Съюз. Напротив, по това време, както подчерта френския ежедневник Льо Монд, “всички бяхме американци”. Проблемът идваше по-скоро от усещането за нерелевантност. След като НАТО за първи път се позова на член 5 в отговор на събитията от 11 септември, изявлението на САЩ, че “мисията определя коалицията” бе точно обратното на това, което европейските атлантици очакваха да чуят. Две години бяха необходими на НАТО, за да предприеме широкомащабно участие в Афганистан. Последва кризата с Ирак и дълбоките различия по отношение на ролята на НАТО в защитата на Турция и легитимността на самата война.

Алиансът отново трябва да се превърне във форум за открит диалог по основните въпроси, които го засягат

Оттогава тонът на дебата значително се промени. Нито Вашингтон, нито европейските столици искат отново да преживеят изпитаното през последните две-три години. Неотдавнашните посещения в Европа на президента Джордж Буш и държавния секретар Кондолиза Райс и оказаният им прием изразяват взаимното желание да се демонстрира единство и съпричастие. Но извън проявите на добра воля, подробностите на новия “консенсус” още са неясни.

Според мен днес предизвикателството има две страни: първо, трябва да се направи реалистична оценка на ролята на НАТО в новите политически обстоятелства и второ, да се реполитизира Съюзът, вместо да бъде оставен да атрофира до нещо подобно на военна “кутия с инструменти”.

Отправната точка в оценката на ролята на НАТО трябва да бъде признанието, че политическият пейзаж в Европа е променен из основи. Днес Европейският съюз е пълноправен играч в областта на международната сигурност. Нарастващите амбиции на Европа я подтикнаха да прибави военни способности към съществуващия набор от “меки средства”. Тепърва ще се водят трансатлантически дискусии между Европейския съюз и Съединените щати, защото дневният ред ще бъде по-мащабен от този, който може да обхване по-класическият форум за сигурност в НАТО. Много актуални въпроси от днешното международно положение – прекършване на заявените ядрени амбиции на Иран, плановете да се вдигне оръжейното ембарго над Китай и необходимостта да се помогне на Африка да преодолее няколкото сериозни кризи – изискват многостранен подход. Атлантиците трябва да престанат да се оплакват от това. Опитите да се използва НАТО за притъпяване на политическите амбиции на Европейския съюз са обречени на неуспех. Правилният път е да се насърчава политическото развитие на ЕС, като същевременно се изгради жизнено партньорство с НАТО в областта на сигурността. За Алианса остават купища задачи. Той си остава най-подходящият форум за обсъждане на всякакви въпроси, от координирането на военните средства до стратегическия дебат за предизвикателствата за общата сигурност между двата стълба на Запада. Нещо повече, целта му трябва да бъде да продължи да бъде такъв форум, защото тъкмо по този начин допринася за мащабната трансатлантическа архитектура на сигурност.

Това налага НАТО да се “реполитизира”. Алиансът отново трябва да се превърне във форум за открит диалог по основните въпроси, които го засягат. Една искрена трансатлантическа дискусия по пътищата за борба с тероризма например е крайно необходима, защото съюзниците имат различни планове как да отговорят на общото предизвикателство. НАТО трябва да не прекратява активното си участие в места като Афганистан и Косово и да продължи да дава военно рамо на многонационалните усилия за налагане на мир. За това къде и как трябва да се ангажира може да се спори. Но решенията за това трябва да се основават на много по-широк политически консенсус, отколкото съществуващият в момента в НАТО. А там, където оказва подкрепа на международните усилия за изграждане на мира, Алиансът трябва да бъде по-обвързан с общите политически процеси, свързани с политическото бъдеще на тези райони. Това също изисква засилване на политическия елемент в НАТО и укрепване на сътрудничеството с другите организации, включително и ООН.

Предизвикателството пред НАТО не е толкова да оцелее – в момента никой не намеква, че организацията трябва да отмре – а да остане ключов играч и важен форум в сферата, в която вече е доказал своята ефективност. Но той ще остане ефективен, само ако съюзниците разработят общо политическо разбиране за неговата роля. Вече няма общ враг, който да замени заплахата от комунизма и Съветския съюз. “Тероризмът” не става за тази цел. В замяна на това днес НАТО е израз на значенето на “Запада” за международната сигурност. В един обновен трансатлантически форум обаче можем да очакваме и разногласия. Предизвикателство е не да се твърди, че различия няма, а те да се посрещат открито.

Ваш

Еспен.

Драги Еспен,

Точно преди две години, по време на подготовката за войната в Ирак, в НАТО имаше сблъсък. Една група държави, ръководени от Великобритания и САЩ, обвиняваше друга, начело с Франция и Германия, в предателство спрямо ангажимента за колективна сигурност, който е в основата на Алианса. Всички си спомняме, че спорният въпрос бе защитата на Турция. Едните виняха другите, че рушат основите на колективната сигурност, на която се гради НАТО. Разбира се, истинският проблем бе желанието им да започнат война без мандат на Съвета за сигурност на ООН. Бяха заложени на карта съществуването на Алианса и бъдещето на трансатлантическите отношения..

Разбира се, НАТО се възстанови след тази криза. На срещата на върха в Истанбул през юни 2004 г. раните вече бяха зараснали. Но за разлика от други кризи в НАТО, иракският въпрос не доведе – поне досега – до ново начало, както бе случаят с доклада Армел например след изтеглянето на Франция от интегрираната военна структура. Вместо това днес НАТО прилича на болен от анемия. Симптомите са видни за всички. НАТО трябваше да се бори, за да убеди съюзниците да предоставят контингенти за участие в АЙСАФ и в подготовката на иракските сили. Ролята на Алианса в широката инициатива за Близкия изток си остава само един лозунг. В крайна сметка, и може би съвсем сериозно, по думите на канцлера Герхард Шрьодер, НАТО вече не е “основният форум”, където държавите-членки “обсъждат и координират стратегиите си”.

Ако не се направи нещо, анемията може да деградира в по-тежко заболяване, което в даден момент да доведе до фатален край. И тъй като никой не иска НАТО да изтлее – най-малко французите, който са сред най-активните държави-членки в приноса към Силите за бързо реагиране и предоставянето на висши офицери на ключови постове във военната структура – нещо трябва да се направи.

Но дали политизацията, която вие и някои други предлагате, е подходящото лекарство и дали една по-политическа роля би вдъхнала нов живот на Алианса? Прочитът на историята на НАТО показва, че това е разчиствало пътя напред. Във важни моменти в миналото политизирането на НАТО е давало отговор на трайни състояния на неразположение и на остри кризи. Освен случая с доклада Армел си спомняме и Доклада на тримата мъдри мъже след кризата със Суецкия канал през 1956 г. И в двата случая засилването на политическия елемент в НАТО е използвано за укрепване на болната легитимност и засилване на вътрешната сплотеност.

Едва когато НАТО се намеси в Босна и Херцеговина, претенцията на Алианса за централна роля в евроатлантическата сигурност бе гарантирана

В по-близкото минало успешното обновяване на НАТО се предопределяше от идеята, че с изчезването на съветската заплаха Съюзът трябваше да придобие по-политически характер, за да компенсира отмиращата роля на военната си компонента. Обобщено накратко, това означаваше, че след като НАТО вече не бе необходим за отбраната на Европа, неговото съществуване се оправдава от една по-широка роля в европейската сигурност и приноса за стабилността на континента след края на Студената война.

Тази концепция като че ли проработи и в средата на 90-те години. НАТО, който мнозина отписваха след края на Студената война, отново процъфтяваше в ролята на крайъгълен камък за европейската сигурност. Но е добре да се погледне по-отблизо кое позволи това неочаквано възраждане. До 1995 г. надеждността на “новите” мисии на НАТО в областта на сигурността и оттам, бъдещето му като жизненоважен съюз бяха поставени под въпрос поради разделението между членовете и бездействието спрямо войните след разпадането на Югославия. Едва когато НАТО се намеси в Босна и Херцеговина и изпрати силите за прилагане на мирното споразумение да контролират мирния процес, претенцията на Алианса за централна роля в евроатлантическата сигурност бе гарантирана. Тази позиция бе още по-силно укрепена с интервенцията след три години в Косово.

-

Според мен основното е, че бъдещето на НАТО изглежда сигурно, само когато съюзниците демонстрират жизнеността му като военно средство в новата стратегическа среда, насочено към операции извън член 5 и извън традиционната зона. Ако това не се демонстрира, опитите организацията да се подмлади, като се политизира, ще доведат до превръщането й в обикновена говорилня.

Днешният проблем на НАТО е, че ползата от него или поне централното му място, особено във военно отношение, вече не се схваща като даденост от неговите членове. За това съществуват две обяснения. Първото съвсем не е ново.Съединените щати вече не гледат на НАТО като на предпочитана институция за провеждане на военни операции, дори и под американско командване. Това стана ясно още по време на кампанията в Косово, преживяване, което американските военни не оцениха особено. Начинът, по който Вашингтон отклони съюзническото предложение за помощ в кампанията в Афганистан през есента на 2001 г., потвърди това.

Вторият фактор бавно се очертава и до голяма степен следва от първия. Европейците показват все по-голямо нежелание да предоставят контингенти в доминирана от САЩ рамка, в която не участват американски сили, както бе случаят с АЙСАФ в Афганистан. Оттам и техният стремеж да подсилят Европейския съюз като потенциален основен участник в операциите и да поемат ръководството на мисиите в Бивша югославска република Македония*, в Босна и Херцеговина и рано или късно и в Косово.

Ако сегашните тенденции продължат, НАТО рискува да се превърне в куха раковина, защото вече не подхожда на новата структура на трансатлантическите отношения в резултат от оттеглянето на САЩ от Европа и на новата европейска политическа и стратегическа активност. Това разбира се, ще бъде дълбоко погрешно.НАТО все още е необходим, дори и само защото американци и европейци все още се нуждаят едни от други във военно отношение. Европейците все още имат нужда от закрилата на САЩ, макар и не колкото преди, и им трябва поддръжката на САЩ, за да провеждат сложни военни операции като тази в Босна и Херцеговина по силата на споразумения от типа на “Берлин плюс”. Съединените щати се нуждаят от личния състав на европейските армии за мироопазващи операции, в които не искат да вложат свои сили, като в АЙСАФ например.

Заключението според мен е просто. Ако в сегашната си конфигурация НАТО няма шанс да остане привлекателно място за всяка една от страните, то има нужда и място за неговото превръщане в това, от което реално се нуждаем, а именно инструмент за поддържане и насърчаване на военната връзка между Европейския съюз и Съединените щати. Зная, че това изисква радикално скъсване с остарялото мислене в Алианса. Но съм убеден, че ако не помислим сериозно за помиряване на НАТО с новата реалност в отношенията ЕС-САЩ, Алиансът просто ще отмре, нанасяйки непоправими щети на трансатлантическата общност в най-широк смисъл. Политизирането на НАТО не е изход и няма да е много по-различно от кух лозунг, ако не се заемем с най-същественото и отново не превърнем Алианса в основния форум за стратегическа координация между Америка и Европа. Това на свой ред предполага работеща връзка между ЕС и САЩ, особено във военно отношение.

Ваш

Фредерик.

Драги Фредерик,

Нашият анализ на близката история и сегашната ситуация до голяма степен съвпада. И двамата смятаме, че НАТО трябва да се приспособи към новата реалност в отношенията ЕС-САЩ. Съгласни сме също, че НАТО трябва да продължи да разглежда военната връзка между Европа и Съединените щати като крайъгълен камък на неговия смисъл да съществува. В крайна сметка трудно е да съществува военен съюз без военна цел.

Различаваме се обаче в заключението, което извличаме: необходима ли е “реполитизация”, за да се върви напред. Според вас тя е само кух лозунг и е необходима “стратегическа координация между Америка и Европа” и “инструмент за поддържане и насърчаване на военната връзка между Европейския съюз и Съединените щати”.

Аз лично смятам, че “чисто” военната връзка не може да бъде поддържана с времето, без да бъде подкрепена от здрава политическа основа, и тъкмо тази политическа основа няма да се появи от само себе си. Нека припомним, че трансатлантическото единство бе жизненоважно – макар и често имплицитно – по време на Студената война. И западноевропейските, и северноамериканските съюзници възприеха идеята за възпиране на съветската заплаха, съгласни бяха, че ангажирането на Америка в Европа имаше стабилизиращ ефект в далеч по-широк обхват от съществуващата заплаха. Дори и проектът за европейска интеграция, довел до създаването на Европейския съюз, трябва да се разглежда в тази светлина. Трансатлантическото партньорство в областта на сигурността позволи да се създадат условия за действаща икономическа интеграция в Европа, тъй като и най-сложните политически въпроси можеха да се обсъждат навсякъде. НАТО можа да се съсредоточи върху военната си роля, защото политическото единство, заложено още със създаването му, се поддържаше от общата заплаха. Всичко имплицитно и общоприето е толкова очевидно, че няма нужда да бъде повтаряно. Но без това чувство за обща цел НАТО нямаше да заема това първостепенно място. И дори когато се появяваха разногласия по стратегическия избор в различни случаи по време на Студената война, общото политическо единство се поддържаше от усещането за обща заплаха и чувството за обща цел.

НАТО трябва да смаже политическо-военната си машина така, че и съюзниците, и партньорите да усетят, че е способен да поеме предизвикателствата на новия век

Днес ние изживяхме не само Студената война, но и преходния период след нея. Това, което стана очебийно ясно през последните години, е, че политическото единство между Европа и Съединените щати не е нещо гарантирано и само носталгията няма да задържи НАТО над водата. Ако Алиансът желае да оцелее – което се надявам и вярвам да стане – той трябва да даде правилния отговор на днешните, а не на вчерашните предизвикателства.

Всяко използване на военна мощ си остава, по думите на Карл фон Клаузевиц, “продължение на политиката с други средства”. Това е особено вярно по отношение на намесата в конфликти, които не представляват “заплаха за съществованието ни”, но чието уреждане е инвестиция в по-стабилен свят. Съвместните действия – както в момента в Афганистан – трябва да се основават на политическа договореност за това, което се стремим да постигнем, и да се вписват в общата картина. В тази област НАТО може да предложи много. Освен споразуменията за изпращане на войски Съюзът притежава разгърната система за политическо ръководство на военните усилия и форум, в който конфликтните мнения могат да бъдат изгладени и да се постигне консенсус.

През следващите години НАТО трябва да покаже, че е нещо повече от “коалиция на желаещите”. Коалициите може да са привлекателно нещо за техния лидер, поне дотогава, докато някой участва в тях. Но както разбраха Съединените щати в Ирак, те не могат да разчитат на дългосрочно участие на контингентите. Те пристигат и се изтеглят по политически причини. За по-малките партньори коалициите са проблематични, защото не разполагат с “балансирана” политическа рамка и на практика единственият начин да изразят несъгласие е да се изтеглят. Особено за малките страни многонационалният формат е много по-удобен в дългосрочен план. НАТО с политическата си структура, цивилен генерален секретар и международен секретариат, може да внесе допълнителна политическа оценка и ръководство и да предостави начин военното участие да се обвърже политически с по-широките усилия, които подкрепя.

Това не става от само себе си. НАТО трябва да смаже политическо-военната си машина така, че и съюзниците, и партньорите да усетят, че е способен да поеме предизвикателствата на новия век. Една тогава Съюзът ще може да съчетае вече готовия военен капацитет със засилена способност за изграждане на политически консенсус.

Ваш

Еспен

Драги Еспен,

Съгласен съм, че така необходимата връзка между Европа и Съединените щати, която обновеният Алианс би могъл да осъществи, няма да бъде трайна без “здрава политическа основа”. Но тогава възниква въпросът коя институционална рамка е най-подходяща за насърчаване на този политически консенсус? По времето на Студената война НАТО безспорно бе най-подходящият институционален форум поради съществуването на ясна обща заплаха. С една дума, централното място на Алианса бе функция от споделеното му военно значение.

Днес вече не е така. Макар че не можем и не бива да изключваме сценариите, в които ще се наложи колективно да се бием срещу външен враг, заплашващ нашето съществуване, това повече не може да бъде основният смисъл на НАТО. Другояче казано, войната срещу тероризма не е функционален еквивалент на Студената война. Сама по себе си тя не може да циментира единството на западния съюз, защото американците и европейците не са непременно съгласни по отношение на естеството на опасността или на пътищата за борба с нея. Дори в повечето случаи се разминават. Точно това предизвика кризата в НАТО от 2001 г. насам.

Политизирането на НАТО няма да е много по-различно от кух лозунг, ако не се заемем с най-същественото

Несъмнено за повечето съюзнически държави мироопазващите операции като тази на АЙСАФ в Афганистан са пример за военната роля, която НАТО трябва да играе в близко бъдеще. Така че има смисъл да се засили политическото измерение на тези операции. Но дълбоко се съмнявам, че една остатъчна мироопазваща роля на Алианса, дори и политизирана, може единствено и сама по себе си да обнови трансатлантическите отношения.

За да бъдат пресъздадени политическите основни на Алианса, ние би трябвало според мен да отговорим на две по-сложни предизвикателства. Първо трябва да се опитаме да се споразумеем по условията за използване на сила в ситуации, различни от тези на самоотбрана. Тъкмо спорът по легитимността – или законността – на превантивната военна акция предизвика разривът в НАТО по отношение на Ирак.

На второ място, трябва да се опитаме да изградим общо разбиране за начините и средствата за разширяване на демокрацията и върховенството на закона. Макар че всички приемаме тази цел, ние не споделяме вижданията за начина да я постигнем. И тъй като това явно ще продължи да бъде основен проблем за европейците и американците, както показаха последните събития в Близкия изток, ние спешно се нуждаем от споразумение в тази насока, ако сериозно искаме да възстановим чувството за обща цел в Алианса, за което с право пледирате.

Няма да постигнем това с декрет, нито с превръщане на “политизирането” на стария НАТО в девиз на деня. Това може да стане само чрез сериозен задълбочен диалог между Америка и Европа. Тъй като утвърждаването на единния Европейски съюз е факт, който вече никой не може да игнорира, подмладяването на НАТО предполага не само адаптация на военния му апарат към новата ситуация, но и създаване на пряка стратегическа връзка между двата му основни стълба. Единствено чрез приспособяване на трансатлантическите отношения към новата структура на отношенията между Америка и Европа можем да възстановим чувството за обща цел, гарантиращо дълголетието на НАТО.

Ваш

Фредерик

Драги Фредерик,

-

От самото начало твърдя, че НАТО няма друга алтернатива, освен да се адаптира към бързата промяна в европейския политически пейзаж. В центъра на тази промяна е утвърждаването на Европейския съюз като все по-единен международен актьор. Отдавна утвърден като “цивилна” сила, той вече може да се похвали и с определени военни способности и средства за регулиране на кризи, а Европейската стратегия за сигурност е оригинален европейски отговор на Националната стратегия за сигурност на Съединените щати. И двамата играчи – Европейският съюз и Съединените щати – ще бъдат основните градивни елементи на това, което все още можем да наречем “Запада”.

Реполитизацията на НАТО е важна най-вече за стратегическия дебат за новите заплахи, който трябва да се състои в самия Съюз

Моето мнение е, ч в лицето на НАТО ние вече разполагаме с организация, притежаваща необходимата политико-военна рамка за реформираното трансатлантическо партньорство, която може да бъде и алтернатива на “коалициите на желаещите”, формирани според случая. Ако НАТО се вторачи единствено във военните си структури, статутът му бързо ще западне до най-обикновена организация. За мен реполитизацията на НАТО е важна най-вече за стратегическия дебат за новите заплахи, както и за ролята на НАТО в налагането и изграждането на мир, който трябва да се състои в самия Съюз. Бих искал държавите-членки до възприемат този механизъм на организацията по-сериозно, отколкото в последно време.

Ваш

Еспен

Драги Еспен,

Ние не сме чак толкова далеч един от друг и това ми дава надежда за бъдещето на Алианса. В крайна сметка нашите две страни по традиция имат различни виждания по този въпрос. Както знаете, французите, още от времето на генерал Де Гол, винаги са държали на разликата между НАТО сам по себе си – и неговото съществуване никога не е било залагано на карта във френската политика – и организационната структура на Алианса, която според тях се нуждае от подобрение. По време на Студената война такова разграничение бе трудно да се приеме. Но ми се струва, че вече не е така и че сега това разграничение придобива още по-дълбок смисъл.

От голямо значение е да се превърне НАТО в това, което основно трябва да бъде – двустранна евро-американска организация

Днес е по-важно от всякога да се изградят здрави и трайни трансатлантически отношения, даже и ако единствената причина е, че те вече не могат да се считат за даденост. Същевременно от голямо значение е да се превърне НАТО в това, което трябва да бъде – двустранна евро-американска организация. Това е начинът да се запази военната надеждност на Алианса и да се съхрани трайната политико-стратегическа връзка между Европа и Съединените щати в рамките на трансатлантическия съюз.

Ваш

Фредерик

* Турция признава Република Македония с конституционното й име.