Лекція 5 – Країни, що зазнали і зазнають кризи державної влади: чи продовжать вони бути у центрі нашої уваги протягом наступних 20 років так само, як це було останні 20 років?

Ще раз вітаю вас в Інституті європейських досліджень і поздоровляю усіх з новим роком. З новим роком і Вас Джеймі. Ми дуже раді знову бачити Вас тут, на цій – передостанній – лекції даного циклу, тема якої – «Країни, що зазнали чи наближаються до провалу державної влади». Остання лекція буде наступного тижня і стосуватиметься питань кібер-злочинності. Ну а сьогодні – про країни, що зазнали або наближаються до провалу державної влади. Слово Вам.

-- Дуже дякую, Ентоні. Я також, хоч і з запізненням, але щиро бажаю вам щасливо Нового року. Я знаю, що для тих, хто залишався в Брюсселі впродовж різдвяних канікул, проблеми транспортного руху були актуальнішими, ніж ті, що пов’язані з так званими «провальними» країнами, але, на щастя, рух нормалізувався і я радий бачити вас знову.

Коли я готував сьогоднішню лекцію, помітив певну непослідовність: ця лекція – п’ята, як уже сказав Ентоні – передостання у цьому циклі, але коли я згадую своє життя за останні 15-20 років, коли згадую, чим в цей період займалась НАТО, коли аналізую виклики безпеці, про які йшла мова у даному циклі, мені видається дещо нелогічним, що проблеми провальних держав стоїть на 5, а не на 1 місці.

Оскільки ті, хто впродовж останніх 20 років мав справу з політикою безпеки, добре знають, що увага міжнародної спільноти, дебати щодо безпеки та розгортання міжнародних сил, головним чином стосувалися саме цих проблем.

Як ви знаєте, в цей період сталася небувала, майже вибухоподібна активізація миротворчої діяльності та стабілізаційних місій; -- не лише під проводом ООН, а й НАТО, Європейського Союзу… Долучилися нові регіональні організації, такі як Африканський Союз чи Організація західно-африканських держав, і якщо подивитися довкола світу, то сьогодні, у 2010 році, проводиться принаймні 40 операцій з підтримки миру. Фактично, щотижня, як у випадку з Гаїті цього тижня, ООН звертається до міжнародної спільноти із закликом надати більше миротворців (у випадку з Гаїті йшлося про 3,5 тисячі) для розв’язання проблем, пов’язаних з крахом державної влади у тій чи іншій країні, або врегулювання наслідків природних катастроф, таких як землетруси, урагани, повені, тощо, оскільки якщо не втручатися в такі ситуації, вони теж можуть спричинити дестабілізацію і кризу державної влади в країні, що постраждала.

Якщо подивитися на статистику щодо жертв (я вже говорив про це в контексті тероризму), то варто зазначити, що, наприклад, у Сполучених Штатах минулого року в результаті терактів загинуло лише 14 осіб: більшість (якщо пригадуєте) стали жертвами одного інциденту – на військовій базі Форт Худ, в штаті Техас. Звичайно, 14 життів це вже багато, але для порівняння – кількість вбивств у США за минулий рік склала 14 000.

А в результаті краху державної влади в різних країнах за останні 20 років щоденна, (зауважте – щоденна) кількість жертв в середньому складала 2000! Головним чином через громадянські війни, які часто є наслідком кризи державної влади. До того ж більшість цих жертв, звичайно, – цивільні особи, у тому числі жінки і діти. Отже, на даний час провал державної влади є (і, найвірогідніше, у передбачуваному майбутньому залишатиметься) найбільшою причиною насильницьких смертей у світі.

Ми також спостерігаємо пряму кореляцію між умовами життя людей, яких економіст Оксфордського університету Пол Кольєр назвав «нижнім мільярдом» (йдеться про мільярд людей зі світового населення, які живуть за межею бідності) та політичною нестабільністю і провалом державної влади. Згідно з недавніми дослідженнями, проведеними Полом Кольєром та його колективом, 73% найбідніших людей планети живуть в країнах, де йдуть (або нещодавно закінчились) громадянські війни. 76% з «нижнього мільярда» живуть в державах, що характеризуються незадовільною системою урядування, 29% – в країнах, де тривають конфлікти, пов’язані з боротьбою за ресурси, і 30% – в державах, що мають вороже налаштованих, або, як говорить Кольєр – «поганих» сусідів.

Водночас, ми спостерігаємо ( і це добре задокументовано), що в геополітиці відбувається поступовий перехід від міждержавних до внутрідержавних воєн. З 1946-го по 59-й рік у світі в середньому відбувалося 4 міждержавні війни і лише 11 невеликих цивільних конфліктів на рік. З 1960-го по 91-й – в розпал холодної війни – на кожен рік припадало в середньому 17 міждержавних воєн і 35 конфліктів.

На сьогодні, з 91-го року, щороку в середньому відбувається 5 міждержавних воєн і 27 цивільних конфліктів. Позитивний висновок, (якщо хочете) зі сказаного вище, полягає у тому, що зараз існує менше вірогідності, що криза державної влади спричинятиме війни між великими державами такою ж мірою, як це було впродовж попередніх історичних періодів.

Вже можна не боятися так званого «синдрому Сараєва», коли вбивство на розі однієї з вулиць Сараєва, яке здійснив сербський націоналіст, привело до того, що до конфлікту залучилися великі держави, і почалася Перша світова війна. Але, звичайно, для мільярда чи, по суті, 2 мільярдів людей, (а це близько третини світового населення), які живуть в країнах, що зазнали чи наближаються до кризи державної влади, висновок є не надто позитивним, якщо говорити про їхню безпеку та загрозу насилля.

З огляду на цю ситуацію, за останні 20 років перед НАТО, перед більшістю інших міжнародних організацій та західних країн постало болюче питання: «втручатися чи не втручатися?».

Кілька років тому відомий американський науковець у галузі стратегічних питань Едвард Люттвак опублікував в журналі Foreign Affairs Magazine статтю з провокаційно “гарячою” назвою: “Нехай війни палають», що виглядає як теза на підтримку невтручання.

Аргументація полягає в тому, що з кожною інтервенцією ми, по-перше, наживали собі ворогів, оскільки, як відомо, будь-яка визвольна армія ризикує, що з часом її сприйматимуть як окупаційну, а по-друге, як стверджує Люттвак, нам вдавалося лише заморожувати конфлікти, а не розв’язувати їх.

Ми лише запобігали остаточній перемозі переможців і поразці переможених, тому у тих, хто мав би перемогти, ми викликали злість, а ті, хто в результаті інтервенції уник своєї поразки, починали думати, що втручання Заходу дає їм можливість продовжувати боротьбу, а відтак не були готові то замирення.

Тому, на думку Люттвака, підхід за принципом «нехай війни палають» є найкращим, оскільки досягти миру можна лише за умови цілковитої перемоги однієї сторони над іншою. Що ж, можливо, з академічної точки зору ця теза може бути цікавою, але, пані та панове, я гадаю, що ви всі, а надто ті, хто належить до бюрократичних кіл, причетних до формування стратегічної політики, усвідомлюють, що це не вихід.

Ми маємо як моральний, так і стратегічний імператив робити, в межах наявних ресурсів, усе можливе, щоб не дозволяти війнам палати, щоб зупиняти конфлікти. Моральна причина, безумовно, полягає у тому, що впродовж останніх 20 років в міжнародному праві спостерігається перенесення акцентів від безпеки країн до безпеки людей, до безпеки особистості; від захисту території до захисту населення.

Ще у ХІХ сторіччі колишній британський прем’єр-міністр Уїльям Гладстон у своїй знаменитій промові сказав, що в очах Вседержителя безпека й свобода жінки з племені в Афганістані є такою ж святою, як ваша чи моя. Іншими словами, йдеться про загальнолюдські цінності. За часів Гладстона то, можливо, була просто гарна політична риторика, але на сьогоднішній день розвиток міжнародного законодавства не лише забезпечив право на гуманітарну інтервенцію, (сформульоване кілька років тому Бернаром Кушнером – Le Droit d'Ingerence французькою) – а, власне, і наклав відповідний обов’язок, зафіксований Генеральною Асамблеєю ООН у 2005-му році у під назвою Responsibility to protect – «обов’язок захищати».

Іншими словами державний суверенітет уже не є абсолютною категорією, він безпосередньо залежить від поведінки держави і вимагає, зокрема, не порушувати права людини, не чинити геноцид, не надавати притулок терористичним організаціям, не розробляти незаконну зброю масового знищення, тощо. Тому Рада безпеки ООН, хоча і з певним винятками, про які я скажу пізніше, з дедалі більшою готовністю надає мандат на втручання або самій Організації Об’єднаних Націй, або організаціям, що виконують роль “субпідрядника” – наприклад, НАТО, Африканському Союзу, Європейському Союзу та іншим.

«Фактор CNN», безумовно, серйозно вплинув на цю ситуацію. Сьогодні бездіяльність неможливо виправдати незнанням того чи іншого факту щодо порушень. Ситуація вже не така, як за часів, коли кореспондент лондонської Таймс в Болгарії Уікем Стід став свідком кривавого насилля з боку отоманців і знадобилося аж 9 днів, щоб його матеріал потрапив до редакції в Лондоні.

В епоху комунікації в реальному часі, в епоху блогів, Твіттера і так далі такого статися не може: ми про все дізнаємось миттєво. Тому приймаючи рішеннях про гуманітарну інтервенцію, уряди нерідко у рівній мірі керуються як стратегічними інтересами, так і думкою громадськості, яка вимагає припинити свавілля у тій чи іншій країні.

Водночас, на додаток до гуманітарних мотивів, стає дедалі очевиднішим, що країни, де не діє державний механізм, це не лише об’єкт нашого морального осуду: ми дедалі більше переконуємось у тому, що проблеми, які вони породжують, можуть мати безпосереднє відношення до нашої власної безпеки.

Найпоказовішим прикладом є Афганістан – країна, що зазнала краху державної влади і перетворилася на чорну діру; -- стала прихистком для Талібану, аль-Каїди, -- територією для таборів з підготовки терористів; притулком, з якого ці групи організовували теракти, що в сучасному глобалізованому світі швидко матеріалізувалися в Нью-Йорку, Вашингтоні, Лондоні та інших місцях.

Звичайно, на сьогодні центр уваги зміщується, оскільки ці групи трансформувалися і перемістилися в північно-західні провінції Пакистану, або переносять свої бази до Сомалі, Ємену та деяких інших країн.

Отже, гуманітарний імператив допомагати людям, які страждають, дедалі більше поєднується зі стратегічним імперативом, що перетворює операції міжнародного втручання у своєрідну «превентивну статтю 5», якщо хочете: вони дають можливість застосувати положення про колективну оборону, щоб знищити саме джерело загрози і тим самим запобігти її потенційним наслідкам на власній території.

Відтак, хоча проводити операції міжнародного втручання не стало легше, отримати санкцію на їх виконання стало, безумовно, простіше, ніж за часів холодної війни, коли державний суверенітет, зафіксований в статтях 2.4 та 2.7 Статуту ООН, вважався непорушним.

Водночас виникло три особливо важких питання. Перше полягає утому, чи втручатися взагалі? Звичайно, міжнародна інтервенція, перш за все, передбачає наявність відповідного мандату ООН. Як я вже говорив, у більшості випадків такий мандат надається. Але коли НАТО втрутилась у ситуацію в Косові, в 1999 році, однозначного мандату Ради Безпеки ОН, як ви знаєте, не було. Не тому, що більшість членів ООН виступали проти НАТО – зовсім ні – а тому, що, головним чином, одна країна, яка має право вето у Раді Безпеки, не хотіла давати на це згоду.

Однак, Альянс таки втрутився у ситуацію в Косові. Для цього усім країнам НАТО довелося переконувати тодішнього генсека Хав’єра Солану, що для цього існує міцна правова основа. Звичайно, для цього посилатися можна було на різні документи.

Для когось це були попередні резолюції ООН, для когось – Конвенція про геноцид, Конвенції про покарання за злочин геноциду або базове гуманітарне право. Я згадав про це, оскільки дане питання викликало суперечки, які, я думаю, точитимуться й далі: чи можна вважати легітимним те, що з формальної точки зору не є легальним?

Я вважаю, що інтервенція НАТО в Косові, у 1999 році, була як легальною, так і легітимною, але ця ситуація все одно викликає питання: чи не відстає міжнародне право від прецеденту, від реальної практики?

До речі, теж саме можна сказати і про «Обов’язок захищати». Принцип гарний, але як його реалізувати? Ми знаємо, що цей обов’язок стосується випадків очевидного геноциду, але чи застосовувати його, наприклад, у ситуаціях подібних до тієї, що склалася у Бірмі кілька років тому, коли країна потерпала від серйозних повеней, а уряд зволікав з наданням міжнародним гуманітарним організаціям дозволу для забезпечення допомоги людям, які в результаті повеней були змушені залишати свої домівки. Там не було геноциду, не було систематичних переслідувань, але чи має небажання уряду взяти відповідальність розглядатися як підстава для застосування принципу, що передбачає надання захисту?..

Отже, я гадаю, відповідь на питання «втручатися чи ні?» залежатиме, значною мірою, від того, як визначатиметься поняття легітимності в подібних випадках.

По-друге, це також залежатиме від чинників, на які ми не можемо серйозно вплинути заздалегідь. Наприклад, лідерство, мобілізація громадської думки… Я добре пам’ятаю зустріч з Бутросом-Бутросом Галі в Нью-Йорку, у 1994 році, коли він був Генеральним секретарем ООН. Пам’ятаю, як він розсердився на тодішнього генсека НАТО Манфреда Уернера, оскільки члени Альянсу, (на той час не організація як така, а окремі союзники) мали приблизно 35 000 військових у Боснії, де, на думку очільника ООН, гинуло тоді зовсім небагато людей, (менше, ніж 9 на день, як він говорив), а в Анголі, де через громадянську війну щомісяця гинуло 10000 людей, не було жодного солдата з країн НАТО.

Бутрос-Бутрос Галі був також дуже занепокоєний тим, що не міг знайти охочих для виконання миротворчої місії в Мозамбіку. Виникало почуття несправедливості, адже «біля власного порогу» Захід був готовий втрутитися у ситуацію, де жертвами були європейці, але не мав жодного бажання зробити це там, де страждали інші, особливо африканці. Чи було це проявом культурних та політичних подвійних стандартів?

Звичайно, що стосується питання «втручатися чи ні?», знайти на нього цілком задовільну відповідь, мабуть, не можливо в принципі. Тут ми ніколи не зможемо бути абсолютно послідовними: часом робитимемо правильні речі в одному місці, але деінде можемо не спромогтися, як це було в Руанді кілька років тому. Отже, завжди залишатиметься питання: якщо ми не можемо втрутитися скрізь, де потрібно, чи не повинні ми, принаймні, втручатися у випадках, коли це можливо?

Наступне питання полягає у тому, як втручатися? І тут все залежить від того, які перетворення ми плануємо реалізувати. Іншими словами, чи збираємось ми побідувати «Швейцарію» в Афганістані, у Косові, Боснії, Чаді чи деінде?

Чи плануємо ми докорінно змінити політичну систему в країні, як це намагалися зробити Сполучені Штати в Іраку після 2003 року. Щоб залишити після себе повністю трансформовану державу – на кшталт Німеччини чи Японії після Другої світової – країну, яка стала б нашим союзником і ніколи більше не була супротивником.

Зараз, маючи досвід Косова та Афганістану, після усіх труднощів, з якими нам довелося зіткнутися, ми поступово відходимо від надмірно амбіційних планів і помилкового уявлення про можливість нав’язати західну модель країнам, які мають культуру та релігію, що разюче відрізняються від наших – країнам, що хочуть іти своїм шляхом і мати фундаментально інший устрій.

Водночас, ми переконались, що міжнародне втручання за принципом швидкого входу та виходу часто приводить до відновлення війни у конфліктному регіоні, як це було у Східному Тиморі кілька років тому, коли австралійці ввели туди свій контингент і досить швидко вивели його.

Наукові аналітики стверджують, що близько 50% міжнародних втручань закінчуються тим, що в межах 10-тирічного періоду у проблемному регіоні починається новий етап громадянської війни. У випадку зі Східним Тимором австралійцям довелося знову вводити свій контингент і залишатися там довше, що і було успішно зроблено.

Отже, перше: до якої міри міжнародне втручання має бути зорієнтованим на трансформацію? Друге питання полягає у тому, чи варто вводити дуже великі контингенти? Чи потрібно повністю перебирати на себе урядування країною за принципом міжнародної опіки.

Подібно до того, як це відбувалося за мандатами Ліги Націй в період між двома світовими війнами; а також, як у Боснії кілька років тому, коли міжнародна спільнота приймала усі рішення і залишала за собою (в особі лорда Педді Ешдауна) усі повноваження за так званим принципом «срібної кулі» -- тобто він мав повну владу, у тому числі і в кадровій політиці; чи навпаки – вводити невеликі контингенти, обмежувати свої повноваження і залишати відповідальність за місцевою владою, як ми зробили в Афганістані? Тобто показати людям, що ми не окупанти і дати їм можливість самим давати раду у власній країні…

Наш досвід показав, що жоден з цих підходів – ні принцип максимального, ні принцип мінімального втручання не може задовольнити нас повністю. До того ж залишається питання коли необхідно втручатися?

І тут, я вважаю, проблема, як показав досвід останніх років, полягає у тому, що коли ми чекаємо «морального мандату», тобто чекаємо, поки почнеться геноцид чи кривава розправа, коли ми хочемо бути цілком переконані у тому, що відбувається щось жахливе, що надавало б нам цей «моральний мандат», то в результаті, можливо, ніхто й не поставить під сумнів наші наміри, але, як це часто трапляється, може бути запізно.

Бійка вже розпочалась, ненависть вирує, політичні лідери налаштовані лише на військову перемогу, території захоплені і ніхто не хоче їх віддавати, етнічні чищення (як це було на Балканах) не зупинити і вже як у тому вірші: «Хоч прибігла вся королівська рать,
Хитруна-Бовтуна не змогли вже піднять».

Водночас, політиків дуже важко переконати, що наступного тижня у певній країні може статися щось таке, що потребує втручання. За всю свою історію Організація Об’єднаних Націй провела дуже мало превентивних міжнародних інтервенцій. Одним з найпомітніших винятків стала ситуація в Колишній Югославській Республіці Македонія, у 1994 році, але, як я вже сказав, це – радше виняток, ніж правило.

Отже, спочатку ми маємо знайти відповіді на 3 питання: чи втручатися взагалі? Як втручатися? І коли втручатися? Потім також необхідно проаналізувати проблему постійної потреби в міжнародних силах безпеки. З 1945-го до 1990-го року Організація Об’єднаних Націй санкціонувала лише 16 миротворчих операцій; У Статуті ООН миротворча діяльність навіть не передбачалася.

А з 1990-го – іншими словами: відколи скінчилась холодна війна, Рада Безпеки ООН санкціонувала 48 –а включно з рішенням щодо Гаїті, ухваленим минулого тижня – 49 миротворчих операцій. А їх приблизна вартість, тобто сума, яку ООН витрачає на миротворчі сили, зросла на сьогодні від 1,5 мільярда доларів у 1990-му до 8 мільярдів доларів на рік.

На січень 2008-го у операціях було зайнято понад 100000 блакитних шоломів. Це на 600% більше, ніж 20 років до того. Заслуговує на увагу і факт, що у 2007 році аж 117 країн світу, із загальної кількості – 192 – долучилися до миротворчих операцій: чи то під прапором НАТО, чи у складі добровільних коаліцій, або під проводом ООН, ЄС чи інших організацій.

Впродовж 10 років дії Європейської політики безпеки та оборони, ЄС започаткував 23 місії, а Альянс НАТО (з 92-го, відколи організація проводить операції поза своїми межами) – 15 операцій. До того ж, як я вже говорив, інші структури також почали долучатися до миротворчості.

Водночас, вартість цього втручання значно зросла, особливо це стосується операцій, що виконуються західними країнами, оскільки це коштує вчетверо більше у порівнянні з тими, що проводить ООН. Цього тижня Сполучені Штати зафіксували важливий факт.

Для цієї країни вартість участі у конфліктах в Іраку та Афганістані перевищила трильйон доларів. Іншими словами, у відносному доларовому еквіваленті, США на даний час витратили на Ірак та Афганістан приблизно половину того, що було витрачено ними з 1945-го по 89-й рік, щоб досягти перемоги у холодній війні.

Кілька років тому Джозеф Стігліц – колишній віцепрезидент Світового банку – видав свою книгу під назвою «Війна на трильйон доларів», в якій спрогнозував таку вартість. Тоді усі звинувачували його у тому, що він сильно помилився у розрахунках.

Але останні дані Офісу Конгресу США з питань бюджету, вказують, що до того, як ці операції буде ефективно завершено, їхня вартість для Сполучених Штатів може складати близько 2 трильйонів доларів на рік. А цьогоріч Афганістан для Сполучених Штатів вперше коштує більше, ніж Ірак – приблизно 300 мільярдів доларів за рік.

В межах недавнього рішення президента Обами щодо тимчасового підсилення контингенту вартість участі в операцію одного американського солдата складає від півмільйона до мільйона доларів на рік. Таким чином, вартість участі додаткових 30000 військових сягне десь 30 з гаком мільярдів доларів.

Це величезні суми і одне з питань, які я хотів би розглянути трохи пізніше, полягає у тому, наскільки прийнятною може бути така вартість у довгостроковій перспективі, якщо ми хочемо й надалі займатися миротворчістю; і чи пропонуються інші, менш коштовні способи, щоб досягати результатів у цій галузі швидше й ефективніше.

Хай там як, але очевидним є те, що явище країн, що зазнали, або наближаються до провалу державної влади, існуватиме ще досить довго. Часопис The Foreign Policy Magazine, який, я впевнений, ви всі читаєте, щорічно складає індекси таких держав.

Моніторингу підлягають 177 країн. Так от, це видання, фактично, робить висновок, що приблизно третина цієї кількості – 60 – це країни, що зазнали повного або часткового провалу державної влади. Перелік країн, що займають перші 7 місць у цьому списку, впродовж останніх років суттєво не змінився: Сомалі (і це не дивно), Зімбабве, Судан (з 4 мільйонами внутрішніх біженців в результаті конфлікту між Північчю та Півднем, що триває вподовж останнього десятиріччя), Чад, Конго (де за даними ОНН з 1998 року загинуло 5,4 мільйона людей), Ірак (хоча можна стверджувати, що у цій країні ситуація поступово стабілізується), а також Афганістан (попри усі зусилля, яких з 2003 року докладає НАТО та інші організації).

В переліку країн, що потребують особливої уваги як такі, що сповзають від часткової до повної кризи державної влади: Камерун, Гвінея, Ємен, (який, до речі, має найвищі у світі темпи зростання населення і де половина цього 23-мільйонного населення живе на менше, ніж 2 долара на особу в день; це країна, де закінчуються запаси води, а 90% державних надходжень дає нафта. Проблема ще й у тому, що запаси нафти тут також закінчуються); далі – Ефіопія, Еритрея, Гвінея та Гвінея Бісау.

Інакше кажучи, ми маємо від 40 до 60 країн, що перебувають у стані хронічної кризи, або наближаються до кризи державної влади, а загальна кількість населення у цих країнах, як я вже говорив, сягає 2 мільярдів.

Все сказане вище підводить нас до питання: що ж чекає на ці країни в майбутньому?

Цікаво, що з кінця Другої Світової ми спостерігаємо дедалі більше зміщення центру бідності від Азії до Африки. Саме в Африці знаходяться 10 із 20 країн світу, що мають найгірші показники: на них припадає 10% світового населення і лише 1% світової торгівлі. І це попри той факт, що за останні 20 років Африка отримала півтрильйона доларів у вигляді міжнародної допомоги. Там щоденно 3000 дітей все ще гине від малярії, а 40 мільйонів дітей не навчаються в школах. Якщо не враховувати Південну Африку і Нігерію, то, за оцінками Світового Банку, сукупна економіка країн Африки еквівалентна економіці Бельгії.

Я вважаю, що в продовж кількох майбутніх років ми будемо свідками того, що дедалі більше міжнародних операцій з підтримки миру буде спрямовано саме на допомогу Африці.

Отже, чим пояснюється явище країн з недіючою системою влади, зокрема в Африці. Перш за все, це демографічний тиск – різке зростання населення. Як відомо, сьогодні населення планети налічує 6 мільярдів. За підрахунками, до кінця сторіччя цей показник має стабілізуватися на рівні приблизно 9 мільйонів. Сама по собі ця цифра не має особливого значення.

Особливе значення має те, що населення стрімко збільшується саме в найбідніших країнах, які перебувають в стагнації. Звичайно, більшість цього бідного населення зосереджуватиметься в містах. У Сполучених Штатах 65% населення мешкає в містах, але їхній середній дохід на душу населення складає 13 тисяч доларів на рік. Якщо екстраполювати це на найбідніші держави світу – на той самий «нижній мільярд», то 65% цього населення також зосереджено в містах, але їхній середній дохід на душу населення становить лише від 400 до 1000 доларів на рік.

За статистикою, якщо проаналізувати країни з числа найбідніших, (щоправда цифри, які я маю, стосуються не лише таких країн), отже, якщо взяти Бангладеш, Єгипет, Індонезію, Нігерію, Пакистан та Туреччину – у 1950 році загальна чисельність населення цих країн складала 242 мільйони. На сьогодні це 886 мільйонів, а до кінця наступного 10-річчя цей показник має збільшитись ще на 475 мільйонів. Водночас, якщо взяти 6 найбільших і найрозвинутіших країн світу, їхнє сукупне населення, навіть з урахуванням імміграції, зросте лише на 44 мільйони.

Отже, річ не в абсолютних цифрах щодо чисельності населення; що дійсно має значення, це те, що демографічний тиск дедалі більше припадає на урбанізовані території найбідніших країн світу, а це, безумовно, створює родючий ґрунт для відчаю, екстремізму, тероризму та інших подібних речей.

Отже, це – перша проблема. Наступна проблема – це, звичайно, наявність біженців та внутрішньо-переміщених осіб. Третій чинник, що характеризує провальні країни, це негаразди на етнічному ґрунті.

Ті африканські країни, що (подібно Танзанії за часів президента Н’єрере, впродовж багатьох років докладали серйозних зусиль, щоб утвердити національну ідентичність та національну мову, (навіть не маючи значних ресурсів), є значно стабільнішими і мають нижчий рівень бідності, ніж держави з багатими природними ресурсами, але з більшою соціальною нерівністю.

Тим, хто зацікавлений у вивченні даного питання, рекомендую книгу Мікели Ронг під назвою “It's Our Turn to Eat” – «Зараз наша черга їсти», в якій вона, по суті, висловлює думку, що економічні проблеми спричиняються бажанням однієї групи людей захопити владу, щоб отримати ( у тому числі і через підкуп та корупцію) доступ до усіх економічних ресурсів, які контролюються іншою групою. Іншими словами вони наче говорять: «тепер наша черга володарювати, контролювати ресурси – наша черга “їсти”».

І уряди, звичайно, абсолютно відкрито, віддають усі ресурси «своїм» – тобто тим, хто за них проголосував і привів їх до влади. Отже, це також одна з причин того, що відбувається: економічні негаразди є наслідком суперництва за доступ до ресурсів. Існує також проблема нерівності розвитку, проблема де-легітимізації держави через її нездатність забезпечити життєво важливі послуги; підраховано, що середньостатистична особа в Кенії щорічно дає 16 хабарів.

Цього тижня (можливо ви читали) з’явився просто неймовірний звіт по Афганістану, в якому сказано, що чверть ВВП цієї країни – а це 2,3 мільярда доларів на рік, витрачається на хабарі, і середньостатистичний громадянин Афганістану щорічно платить 9 хабарів.

Отже: нездатність держави забезпечувати базові послуги, корупція і, нарешті, звичайно, наслідки зовнішнього втручання. Таким чином, належне урядування – це, звичайно, запорука успіху. Підраховано, що з 1960-го по 92-й рік 60% африканських правителів усували від влади до закінчення терміну повноважень і часто не демократичним шляхом. Отже, налагодити належне врядування надзвичайно важливо; і справа тут не лише у виборах. Більше того, Пол Кольєр – знаменитий оксфордський економіст, якого я вже цитував, в результаті аналізу прийшов до висновку, що за відсутності верховенства права, зокрема за відсутності боротьби з корупцією, вибори можуть не допомогти, а навіть зашкодити здатності держави виконувати свої функції належним чином.

Звичайно, вплив чинить ще і кліматичний чинник, але, знову-таки, Азія також має спекотний клімат, проте це не стало на заваді її розвитку.

Існує також питання колоніальної спадщини. Це правда. Чимало економістів вважають, що забезпечити ефективність врядування у великій державі легше, ніж в малій, а Африка, в наслідок колоніального минулого, роздроблена на велику кількість дрібних держав…

Серед інших проблем маємо також боротьбу за доступ до природних ресурсів. Особливо постраждало від цього Конго, коли з 2000-го року 11 африканських держав було втягнуто у конфлікт довкола цієї країни, і 85% діамантів Конго було незаконно експортовано; у тому числі і багатьма з цих 11 країн.

Кілька років тому, якщо пам’ятаєте, у Сполучених Штатах, під час першої виборчої компанія Білла Клінтона, часто лунала фраза: «вся справа в економіці, дурню». Теж саме можна сказати і про країни в стані державної кризи; (за хвилину я повернусь до цього). Ми часто говоримо про миротворчість, про розвиток громадянського суспільства, про організацію виборів, про освіту, наприклад.

Так, усе це важливо, але ключовим чинником, що визначає успіх або провал держави є саме здатність налагодити дієву економіку. Ось чому я хочу наголосити, що у державних кризах як таких немає нічого фатального. У людей часто виникає відчай, мовляв, якщо країна зазнала кризи державної влади, її вже нічого не врятує; якщо в країні злидні, то це вже хронічна хвороба, з якою треба просто змиритися.

Але у 50-роках, після Другої Світової війни, Азія була такою ж бідною, як і Африка. У 1940-му Аргентина була багатшою, ніж Італія. Або візьміть Ірландію. У 60-х роках ВВП країни приблизно дорівнював лише 40% середнього показника по Європейському Союзу. Сьогодні ж, попри фінансову кризу, ВВП Ірландії складає 140% цього показника.

Звичайно, пані та панове, я жодним чином не натякаю, що Ірландія є аналогом бідної, відсталої африканської країни, але як показує приклад Східної Азії, де за останні 20 років, в результаті глобалізації, 30 мільйонів людей вдалося витягти зі злиднів, дійсно показує, що навіть країни, які не мають значних природних ресурсів, можуть розвиватися вражаючими темпами.

Наприклад, за даними Світового Банку, у Східній Азії, за останні 25 років, частка населення, що живе за межею бідності, скоротилася з 58 до 15%, у Південній Азії – з 52 до 31%, а у Латинській Америці – на 10%, у той час, як в Африці цей показник зріс на 50%. Це вже не можна пояснити лише малярією, кліматом чи відсутністю кондиціонерів, встановлення яких допомогло Південним Штатам США, 20 років тому, розпочати економічне відродження. Так: географія, клімат, природні ресурси – усе це важливо, але самі по собі ці чинники ще не визначають, чи буде держава успішною, чи, навпаки, провальною.

Отже, я вважаю, варто проаналізувати досвід Азії, щоб усвідомити, що, врятувати країни, які зазнали цілковитого провалу, дійсно можливо. Це, великою мірою, питання лідерства – питання того, щоб, перейти, як говорив Амартія Сен – лауреат Нобелівської премії з економіки – від міжнародної допомоги до економіки, що базується на боротьбі з корупцією, відкритих ринках, стимулюванні прямих зовнішніх інвестицій, верховенстві права, тощо.

Навіть в Африці є країни, що за своїми географічними умовами подібні до інших (наприклад Ботсвана), але досягли значних успіхів у своєму розвитку.

Отже, пані та панове, якщо проблема провальних держав ще довго буде актуальною, якщо вона пов’язана з інтересами безпеки, і якщо за оптимістичним сценарієм поставити їх на ноги, за умови належного лідерства, цілком можливо, то які ж уроки ми можемо винести з досвіду міжнародного втручання, отриманого впродовж останніх років на Балканах, в Афганістані та інших місцях?

Перший висновок полягає у тому, що миротворчість насправді може давати ефективні результати. Щоправда я говорив, що 40% країн, де проводились такі операції, повертаються до насильства, але водночас це означає, що 60% не повертаються до насильства.

За оцінками економістів, якщо миротворча операція виконується правильно, то кожен долар, витрачений на неї, приносить 4 долара в плані економічного зростання та розвитку країни, де ця операція проводиться. Іншими словами, економічний ефект миротворчих операцій є очевидним. Тож, які з отриманих уроків можуть допомогти нам виконувати їх краще?

Я гадаю, перший урок полягає в тому, що ми маємо удосконалити ефективність роботи щодо збору оперативної інформації та раннього попередження. Педді Ешдаун, якого я вже згадував, написав дуже цікаву книгу під назвою «Мечі на орала», в якій він аналізує 14 прикладів країн з недіючою державною владою і доводить (як на мене – переконливо), що лише у двох випадках – з Хорватією у 1991-му році та з Афганістаном у 2001-му – неможливо було передбачити, що держава зазнає провалу. У решті випадків –12 з14 – було достатньо ранніх ознак і тривожних сигналів, що могли б спонукати до превентивних дії. Отже, удосконалення не лише класичної системи збору оперативної інформації, а й аналізу цієї інформації, а також системи раннього попередження матиме, на мою думку, ключове значення.

Візьміть, наприклад, Ємен. Зо 2 тижні тому, коли ця країна потрапила в центр міжнародної уваги, виявилося, що у Державному департаменті США були лише 2-3 людини, що зналися на Ємені, в той час як Дік Холбрук, який, як ви знаєте, є спецпредставником Сполучених Штатів в Афганістані та Пакистані, лише у своєму особистому персоналі має понад 30 службовців. І хоча цей приклад стосується США, немає сумніву, що в багатьох інших столицях ситуація нічим не відрізняється. На час закінчення холодної війни 99% наших спецслужб та аналітичного персоналу складали люди, які спеціалізувалися на комуністичному світі – на Радянському Союзі. Ми мали дуже багато людей, які володіли російською мовою і майже нікого, хто знав би арабську.

Я добре пам’ятаю, як після удару по Вежах-близнюках 11 вересня офіційний Вашингтон хотів виступити на телевізійному каналі аль-Джазіра, щоб пояснити свою позицію, але не знайшлося жодного посадовця, який говорив би арабською достатньо добре. Довелося викликати колишнього посла, який уже був на пенсії. І це в країні, де живе чимало американців, які походять із Сомалі, Ємену, Саудівської Аравії та багатьох інших країн і могли б допомогти в проведенні відповідного аналізу.

Отже, ми повинні значно удосконалити аналітичну роботу щодо проблемних країн, щоб краще прогнозувати можливий розвиток подій. Кілька тижнів тому у нас в НАТО був цікавий випадок, коли заступник директора Відділу розвідки написав у службовій довідці, що наші розвідувальні джерела використовуються з метою збору оперативної інформації про діяльність Талібану. Але для наших миротворців значно важливіше знати інше: як відноситься до них місцеве населення, чого хочуть ці люди, чого очікують… А усі ці речі для нас – майже біла пляма, оскільки ресурсів на це не виділяється.

Отже, висновок перший: необхідно краще прогнозувати. Висновок другий: необхідно більше використовувати дипломатію. Якщо вводяться війська, це, в певному сенсі, уже означає неуспіх – неуспіх прогнозування, неуспіх превентивних заходів… До того ж це коштує дедалі дорожче.

Я вже говорив: виникає питання, чи вистачить у нас грошей на коштовні післякризові операції міжнародного втручання в майбутньому? Звичайно, на всі не вистачить. І це важливо. Тому нам потрібно мати дипломатів, старших представників ООН, які працювали б на місцях і намагалися б вирішувати питання шляхом переговорів, щоб уникати криз.

Згадаймо, наприклад, яку роль відіграв Кофі Аннан – колишній Генсек ООН – у запобіганні катастрофі в Кенії, під час конфронтації між [етнічними групами] Кікуйо і Луо, що виникла після останніх виборів і цілком могла закінчитись серйозним сутичками і масовим кровопролиттям. Або роль ООН як посередника в досягненні мирної угоди між Північним та Південним Суданом. І хоча мир там зараз досить нетривкий, але це ще один приклад.

Я вважаю, що у ХХІ сторіччі ми не можемо залишатися у ситуації, що існувала наприкінці ХХ, коли, наприклад, Сполучені Штати витрачали близько половини трильйона в рік на військовий бюджет і лише 8 мільярдів на Державний департамент, що утримує усі американські посольства в світі. Необхідно краще забезпечувати баланс між політичною дипломатією та військовим засобами впливу.

Третій урок, який ми винесли з практики, полягає у тому, що неможливо досягти жодного результату, не створивши спочатку безпечне середовище. Якщо цього не вдалося зробити, годі й сподіватися на швидке покращення ситуації. Які ще висновки ми зробили?

По-перше, ми зрозуміли, що необхідно краще використовувати так званий «золотий період». Це час, який можна порівняти з медовим місяцем: ви нещодавно увійшли в країну, вас сприймають як визволителів; ворога переможено, і він ще не встиг реорганізуватися, перегрупуватись і переоснаститись, щоб чинити опір; -- час, коли у вас є підтримка з боку місцевого населення, добра воля; …коли люди пов’язують з вами свої очікування… Дуже важливо використати цей період продуктивно, поки не з’явилося розчарування.

Що це означає? Я гадаю, це означає, що нам в Альянсі доведеться серйозно обговорити, як посилити військові засоби виконання таких завдань. Минулих вихідних я бачив, як у моїй країні – Великобританії – проходили дуже цікаві дебати.

З одного боку виступав командувач сухопутних військ начальник Генштабу генерал, сер Дейвід Річардс, який стверджував, що уроки Афганістану вказують на необхідність купувати менше ядерних субмарин, менше літаків типу Торнадо, Тайфун чи уніфікованих ударних винищувачів, менше танків, авіаносців, а натомість витрачати значно більше коштів на освіту та підготовку військових, готувати їх до виконання завдань в умовах мультикультурного середовища.

Необхідно вкладати більше коштів у безпілотні літальні апарати для збору розвідувальних даних, у вертольоти, що підвищують нашу мобільність, у стратегічну авіацію, в логістику і так далі... Він висунув аргумент, що за гроші, які витрачаються на закупівлю одного уніфікованого ударного винищувача, можна забезпечити участь в операції кількох додаткових піхотних батальйонів впродовж року, в оперативних умова на кшталт Афганістану. І це дійсно так…

Опонував йому Адмірал, сер Марк Стенхоуп, теж колишній командувач НАТО, а нині очільник ВМС. Його позиція така: мовляв, не можна «складати усі яйця в одну корзину», операції на кшталт афганської не обов’язково виражають майбутню парадигму; в майбутньому знову може вибухнути велика міждержавна війна, тому необхідно й надалі вкладати кошти в потужну бойову техніку – танки, кораблі, літаки, авіаносці, тощо.

Але проблема в тому, що зараз, коли в Британії говорять про 20-відсоткове скорочення бюджету, (незалежно від того, чи вважати таке скорочення правильним), коли багато інших країн НАТО також урізують свої бюджети в результаті фінансової кризи, намагатися робити все буде дедалі важче. Не хотілося б, щоб ми стали горе-майстром «на всі руки», який береться за все, але нічого не вміє робити як слід.

Коли йдеться про безпеку, надзвичайно важливо прийняти правильне рішення: у які саме військові інструменти та засоби необхідно вкладати гроші, оскільки це визначатиме, чи зможемо ми генерувати сили здатні ефективно виконувати завдання безпеки

Ви всі чули історії з Афганістану про те, що бракує вертольотів, бронежилетів…; про недостатнє фінансування військових частин, в результаті чого вони не можуть виконувати завдання в нічних умовах; чи про те, як старі літаки вибухають у повітрі, оскільки експлуатуються вже 40 років, а можливості замінити їх немає; і так далі… Я вважаю, якщо ми посилаємо наших військових на такі завдання, ми повинні забезпечити їх якнайкращим обладнанням і технікою.

Наступний висновок з досвіду інтервенцій в провальних країнах, полягає у тому, що необхідно краще забезпечувати комплексний підхід. Військовим часто доводиться виконувати невластиві цивільні завдання, оскільки військові заходи безпеки не підкріплюються належними інвестиціями для цивільного розвитку.

Ми з самого початку не забезпечили комплексного планування, що дозволило б військовим та цивільним фахівцям спільно і більш ефективно координувати свої зусилля. Ми, цілком природно, зосереджувались на тому, щоб виграти війну, і значно менше планували, що будемо робити потім. Пізніше ми переконалися, що часто саме це і є найскладнішим, найважчим завданням. Отримувати військові перемоги стало відносно легко. Отже, ми потребуємо кращого комплексного підходу.

Наступний висновок – і, я вважаю, це буде одним з ключових нововведень у забезпеченні безпеки – ми потребуємо більше засобів цивільного характеру. Впоратися з сучасними конфліктами виключно військовим шляхом неможливо. Як показує досвід, у тому числі і Європейського Союзу та інших, знайти військових для виконання миротворчих операцій нескладно, але цивільних – дуже важко; залучення цивільних може навіть коштувати дорожче.

Наприклад, у нас, у Великобританії є список цивільних фахівців, які можуть знадобитися для подібних операцій – суддів, вчителів, поліцейських, тощо…Але проблема в тому, що 80% із них не працюють в державному секторі на уряд, тому їх не можна мобілізувати як військових. Вони завжди можуть сказати: «Дякую, але я не бажаю їхати. Для мене це незручний час: наступного тижня моя дружина має народити» або «туди їхати не хочу, хочу в інше місце».

Зараз в Сполучених Штатах, а також у Великій Британії велика увага приділяється тому, як створити поліцейські частини, що являли б собою певний цивільний аналог збройних сил і були б готовими до оперативного розгортання.

Наприклад, чи не варто, в межах Британської поліції, створити фахову структуру, що спеціалізувалась би не на патрулюванні, скажімо, лондонських вулиць, а на тренувальних поліцейських місіях? Або в нашій державній службі: чи не варто у трудовому контракті зазначати, що Вас можуть відправити працювати в Кандагар, Хелманд або в одну із Груп відбудови провінцій; -- щоб людина сприймала це як нормальну складову своєї кар’єри?

Чи не варто запровадити певний аналог територіальної армії чи національної гвардії цивільних резервістів, які, подібно до того, як це організовано в США, отримували б доплату, але були б готовими до участі в операціях, що потребують цивільних навичок – скажімо, для організації виборів, ремонту трас, експлуатації АЕС, тощо.

Я думаю, у близькому майбутньому ця галузь набуватиме значного розвитку, оскільки на сьогодні це дуже слабке місце. Також, на мою думку, необхідно навести лад в питаннях міжнародної допомоги та розвитку. Цілком очевидно, що на це виділяються великі гроші, але віддача від цих витрат не відповідає нашим очікуванням.

Кай Айде – посланник ООН у Афганістані, виступаючи в Кабулі цього тижня, сказав цікаву річ: виявляється на сьогодні в Афганістані виконується 18000 проектів міжнародної допомоги, 15000 з яких мають вартість меншу, ніж 100000 доларів. Іншими словами, ці проекти не мають стратегічного впливу, оскільки вони замалі. Це проекти «швидкого реагування». Вони лише дають можливість урядам почуватися задоволеними, побачивши це по телевізору; мовляв: «Подивіться, яка дорога! Це моя країна побудувала через агентство міжнародного розвитку!». Можливо, це вдала картинка для фото в ЗМІ, але куди веде ця дорога? Чи проходять через неї торгівельні шляхи? Досить часто відповідь на подібні питання є негативною. Тому ми повинні підвищити ефективність використання міжнародної допомоги шляхом впровадження масштабних економічних та інфраструктурних проектів, які були б частиною довгострокової стратегії розвитку.

Ми повинні також розробити ширший регіональний підхід. Без конструктивного залучення сусідніх країн стабілізувати таку державу як Афганістан дуже важко. Наприклад, на Балканах ми досягли успіху лише після того, як переконали хорватів та сербів у необхідності співпраці заради стабілізації Боснії. Тому потрібно приділяти більше уваги створенню регіональних об’єднань, щоб забезпечити конструктивну участь сусідів у врегулюванні конфліктів.

І нарешті, наші цілі щодо кінцевого стану, який ми прагнемо досягти до завершення операції, мають бути реалістичними. Тобто, йдеться не лише про те, чого можна досягти наявними військовими засоби, а й про те, щоб цей кінцевий стан: а) відповідав бажанням населення країни і б) відповідав нашим стратегічним цілям. І тут, між іншим, бажано, щоб формулювання запланованого кінцевого стану обмежувалось саме цим, а не супроводжувалось, як це часто буває, переліком цілої низки різноманітних пояснень та мотивів нашої присутності, які, здається, постійно змінюються.

І, нарешті, ми маємо розбудувати удосконалену інституційну структуру управління майбутніми операціями міжнародного втручання. Як я вже говорив, організацією першої інстанції тут буде ООН.

Вона має найвищий рівень легітимності, найбільше досвіду, займається як державотворенням, так і миротворчою діяльністю і під її егідою це коштує незрівнянно дешевше, ніж під проводом НАТО або ЄС. До того ж, зізнаймося: вона часто виконує операції в місцях, де багато західних країн не хочуть цим займатись.

Як сказав колись один з видатних генсеків ООН Даг Хаммарскйолд: «Мета Організації Об’єднаних Націй не в тому, щоб створити для людини рай на землі, а у тому, щоб врятувати людину від пекла». Це правда, але ООН потребує допомоги – допомоги у фінансуванні, підготовці, транспортуванні, допомоги в оснащенні…

Проведення операцій за комбінованою схемою, як це було в Чаді або в Заїрі, а також за участю Великобританії в Сьєра Леоне кілька років тому – тобто коли сили країн Заходу допомагають миротворцям ООН виконанням певних функцій, буде, на мою думку, дедалі ширше застосовуватись у майбутньому.

Ми також потребуємо значного удосконалення координації планування за участю відповідних організацій, починаючи з себе, тобто між НАТО та Європейським Союзом. Коли ми розробляємо плани заздалегідь, це дійсно допомагає.

Мені часто приходить на думку, що організація операцій міжнародного втручання інколи подібна до того, як люди організовували проведення відпусток в Іспанії, коли ще не було Інтернету. (Ви занадто молоді, щоб це пам’ятати). А виглядало це так: замовляєш відпустку, приїжджаєш на місце серед ночі, і виявляється, що усі автомобілі для оренди уже розібрали, або оренда просто не працює; -- доводиться чекати автобус, щоб дістатися до готелю…

Потім виявляється, що готель ще не добудували і треба пройти не одну милю пішки, щоб дістатися іншого. Дійшов... Там з’ясувалося, що до пляжу теж не близький світ… А коли, нарешті, потрапляєш туди, на лежаках уже порозкладали рушники, тобто – все зайнято. От і виходить, що 90% відпустки потрачено на організацію цієї відпустки. А щойно все більш-менш устаткувалося – вже час повертатися додому.

Звичайно, з появою Інтернету подібні проблеми зникли. Заходиш в Мережу, замовляєш квиток на літак; на сайті -- фото готелю. Замовляєш кімнату, замовляєш перепустку на пляж, оренду авто; приїхав – відпочивай! Усе організовано заздалегідь. Так само повинно бути і з операціями міжнародного втручання – менше імпровізацій після прибуття на місце, більше попереднього ознайомлення з завданнями операції; --чітко знати, хто що забезпечує і вміти працювати спільно.

Отже, пані та панове, підіб’ємо підсумок: якими є золоті правила успіху міжнародного втручання в країнах, де не діє державна влада? Правило перше: наскільки це можливо – уникати конфлікту! Так дешевше обійдеться… Але якщо уникнути конфлікту неможливо, треба пам’ятати, що з завершенням військової фази операції робота не закінчується. Саме тоді й починається найцікавіше. Тому плануванню щодо мирного етапу варто приділяти не менше уваги, ніж підготовці до військової фази втручання у війну чи конфлікт.

Необхідно забезпечити, щоб ваш план базувався на об’єктивних знаннях про відповідну країну: необхідно усвідомлювати, що на вас чекає. Не слідувати принципу Наполеона: “on s'engage et puis...on voit ” – головне – вступити в бій, а там подивимось. Вибачте, але Наполеон був геніальним полководцем, він міг дозволити собі таку розкіш, а ми не настільки геніальні, тому маємо знати заздалегідь.

…Не намагатися змінити країну за власним образом і подобою. Головне – те, чого хоче народ цієї країни, а не чого хочете ви. Залиште свої забобони вдома. Не змарнуйте «золотий період» -- той самий «медовий місяць», коли населення – на вашому боці. Займатись миротворчістю – це як кохатися: перше враження має велике значення. Тривалість життя вашого образу як визвольної армії – до того, як вас почнуть вважати окупантами – дуже коротка. Скористайтеся цим «золотим періодом»!

Необхідно також, з самого початку, забезпечити своє домінування в питаннях безпеки, бо інакше ви не зможете створити належні умови для роботи неурядових організацій та цивільних структур, що займаються відбудовою, відтак громадськість буде розчарованою, оскільки мир не принесе очікуваних переваг. До того ж, (і, я думаю, це справедливо) – не треба занадто перейматися організацією виборів.

Так, демократія потрібна: статистика доводить, що демократичні країни мають кращі темпи зростання, ніж автократичні. Демократія – це не просто добре; вона є також більш ефективною, але інколи краще спочатку налагодити економіку і забезпечити верховенство права і лише потім проводити вибори, ніж починати з виборів, в результаті яких переможуть польові командири, чи спрацює принцип «переможцю дістається все», або одна етнічна група візьме реванш над іншою і привласнить ресурси країни. Тобто, вибори потрібні, але не треба проводити їх щойно ви розпочали операцію втручання.

Необхідно бути чутливими до місцевих традицій та звичаїв, мати консолідовану позицію, координувати зусилля і, звичайно, не залишатися в країні довше, ніж ваша присутність є бажаною для місцевого населення. Ваше завдання – створити стійкий мир, а не бездоганне суспільство, і щойно такий мир створено, залишайте країну і нехай громадяни країни самі визначають своє майбутнє.

Маю додати: це – не мої висновки. Це висновки лорда Педді Ешдауна, що базуються на його балканському досвіді; -- висновки, які він врахував би у роботі в Афганістані, якби поїхав туди як Представник ООН, і, як на мене, це найкращі правила та уроки, що можуть універсально застосовуватись в межах майбутніх операцій міжнародного втручання в країнах, що зазнали чи наближаються до провалу державної влади. Дуже дякую.

-- У мене є питання. Дякую Вам за чудову лекцію… Мені цікаво ось що: якщо держава стабільна, її не можна вважати провальною, відтак немає потреби в міжнародному втручанні. Чи правильний висновок я зробив з Ваших слів?

-- Так, безумовно. Звичайно, є ряд держав, із зовнішньої політикою яких ми не погоджуємось, але ж це не привід для втручання. Скажімо, ядерна програма Ірану, або Північної Кореї; -- подібні проблеми необхідно розв’язувати іншими шляхами –наприклад, через Раду безпеки ООН, яка, (якщо говорити про Іран), зараз планує дещо посилити санкції (особливо проти представників режиму) і так далі…

Існують також інші способи розв’язання такого роду проблем, і ми всі знаємо, що доки не вдасться сформувати життєздатну коаліцію партнерів, які тебе підтримують, подібні санкції та засоби тиску навряд чи будуть ефективними. А коли йдеться про міжнародне втручання в країнах, що зазнали чи наближаються до краху державної влади, ми маємо справу з ситуаціями, в яких є очевидне масове порушення державою прав людини по відношенню до власного народу, або нездатність влади захистити народ від масових порушень, оскільки влада зазнала краху.

Відтак невтручання може загрожувати тим, що ситуація переросте у значно більшу гуманітарну кризу, або наплив біженців, викликаний цією кризою, приведе до дестабілізації іншої країни. Наприклад, Косово у 1999 році. Я пам’ятаю, що країни НАТО були дуже занепокоєні, що мільйони косовських албанців, які стануть біженцями, повністю дестабілізують сусідню країну – колишню Югославську Республіку Македонія – або Албанію, і ми отримаємо ще масштабнішу кризу на Балканах.

…Ваше питання є слушним, оскільки варто додати, що ухвалена ООН доктрина про обов’язок надавати захист не користується всесвітньою підтримкою, якщо не сказати більше. Є чимало країн, які все ще вважають, що це порушення суверенітету і що не існує обставин, за яких це може бути виправдано, оскільки суверенітет залишається абсолютною категорією. Тобто вони погоджуються з самим принципом доктрини про захист, але не з її практичною реалізацією. Розгляди питань щодо Бірми та деяких інших ситуацій стали прикладами заперечення Радою Безпеки ООН будь-яких планів міжнародного втручання. Раніше я вже говорив про проблему «легальність проти легітимності».

На мою думку, одним з ключових завдань міжнародного співтовариства на майбутнє є створення певного довідника – практичного посібника, в якому було б чітко викладено, коли має застосовуватись теоретичний принцип обов’язку надання захисту, а коли ні – тобто, які ситуації вимагають міжнародного втручання.

До слова, колишній Прем’єр-міністр Австралії Гарет Еванс, який впродовж багатьох років працював у Брюсселі як голова Міжнародної кризової групи, висловився з цього приводу абсолютно чітко. Він написав дуже гарну книгу – «Обов’язок захищати», в якій зауважив, що одна із проблем полягає в тому, що в очах багатьох країн ми створили враження, ніби міжнародне втручання має виключно військовий характер.

Сьогодні я також говорив переважно про військове втручання, але маю наголосити: якщо ми хочемо, щоб незахідні країни також підтримували практичне виконання обов’язку надання захисту, необхідно показати, що ці заходи можуть мати і економічний характер. Це може включати також направлення цивільних посланників, переконання таких країн, як Бірма у тому, що вони повинні прийняти посланника ООН: (Бірма свого часу відмовилася приймати посланника ООН, який прибув з посередницькою місією)…

Проблема в тому, що ми створили враження: «або все, або нічого» -- або введення потужного контингенту і проведення військової операції на кшталт Іракської, або нічого зовсім. Але необхідно використовувати ще й інші засоби.

…Прошу пана. Там позаду.

-- Дуже дякую за лекцію. Моє питання стосується НАТО і нової Стратегічної концепції, що розробляється. В контексті міжнародного втручання та комплексного підходу, про що зараз дедалі більше говорять, якою Вам видається, чи якою б Ви хотіли бачити майбутню роль НАТО?

-- По-перше, я хотів би сказати, що в новій Стратегічній концепції ми маємо чітко донести до громадськості наших країн, що на Афганістані операції міжнародного втручання не закінчаться. Будьмо відвертими: зараз існує велика втома від Афганістану. Це всім відомо. Існує відчуття, що в 90-х, на Балканах, усе було порівняно легко.

Проблема для НАТО полягала лиш у прийнятті рішення про застосування військової сили, а вже за два дні після її застосування з’явилась Дейтонська мирна угода щодо Боснії, через пару днів у Косові скінчилася війна; потім ми мали операцію з підтримки миру, в межах якої у 90-х на Балканах відбулася ротація близько мільйона військовослужбовців НАТО, і жодного не було вбито.

Небезпека на Балканах полягала більше в тому, що можна було загинути під час спортивної пробіжки, тобто в дорожньо-транспортній пригоді, але не від ворожої кулі. Тому в 90-х існувало відчуття, що це, так би мовити, «війна без сліз». Було легко: технології – на нашому боці; це дозволяло отримувати легкі перемоги, населення вітало нашу присутність, тобто усе було досить безболісно.

В Афганістані, як відомо, маємо зовсім іншу картину. Минулого року там загинуло майже 600 військових НАТО. Це на 40% більше, ніж за попередній рік. Щодня ми бачимо, які втрати несуть наші військові, а вартість цієї операції, як я вже говорив, просто величезна. Тому в певних колах виникають такі настрої, мовляв, оскільки ми вже в Афганістані, то треба закінчити роботу, (бо якщо ми вийдемо раніше, це підірве довіру до НАТО), але після Афганістану – ніякого втручання. Знаєте, є відомий фільм про Другу світову – називається – “A Bridge Too Far”(«Міст занадто далеко»).

Щось подібне чимало людей думає про Афганістан, мовляв, ця війна занадто далеко, давайте зупинимось. В певних колах експертів з питань безпеки говорять: давайте змінимо тактику! Давайте «розведемо цей міст». Іншими словами: гроші, що тратяться на Афганістан, краще використати на безпеку кордонів, на створення бази даних щодо підозрюваних в причетності до тероризму; -- не пустимо їх до нашої країни та й годі. Віддамо усі гроші спецслужбам, поліції…Як у футболі, знаєте?

Є команди, чітко націлені на атаку чужих воріт, а є такі, що говорять: давайте захищати свої ворота, цього буде достатньо. Особисто я вважаю, що, окрім виконання інших завдань, нова Стратегічна концепція має донести наступну ідею: так Афганістан – це тяжке випробування, але його урок не в тому, щоб більше не займатися подібними операціями, а щоб навчитися виконувати їх краще.

Шляхом застосування тих засобів, про які я говорив у цій лекції. Ми повинні працювати ефективніше. Удосконалювати спільне планування, поліпшувати комплексний підхід, застосовувати більше цивільних засобів, розробляти більш реалістичні плани і так далі; оскільки якщо подивитись, що відбувається у світі, як багато держав зазнали або наближаються до краху державної влади, стає очевидним, що Афганістан – не остання операція міжнародного втручання, їх ще буде немало.

Тому, на мою думку, найперше політичне завдання – послати чіткий сигнал про те, що будуть і інші «Афганістани», оскільки парадигма ХХІ сторіччя полягає в тому, що екстремістські організації будуть експлуатувати ситуації, пов’язані з крахом державної влади у тій чи іншій країні.

До того ж є ще й такі чинники як зміна клімату, посухи, всілякі витівки природи, масові переміщення населення, як на Гаїті, урагани, та інші проблеми, під впливом яких держави, безумовно, потребуватимуть певного міжнародного втручання у вигляді допомоги.

Тому, на мою думку, попри усю важливість питань, що були темами попередніх лекцій – тероризм, енергетична безпека, зміна клімату… – проблема пов’язана з країнами, що зазнали краху державної влади, і надалі визначатиме головну парадигму, головне завдання на майбутнє.

Отже, відповідь моя така: ми маємо навчитися робити це краще; а що стосується НАТО – докласти всіх зусиль, аби операція в Афганістані завершилась на позитивній ноті. Щоб у майбутньому громадська думка в наших країнах більше схилялась у бік підтримки подібних операцій, а не до ідеї самозахисту шляхом ізоляції – так би мовити, “розведенням мостів” із зовнішнім світом, оскільки це навряд чи можливо.

Досвід Сполучених Штатів показує, що попри колосальні витрати на спецслужби, попри складання списків підозрюваних в причетності до тероризму, попри численні попередження, терористи все одно знаходять спосіб «пробити броню». Тому, на мою думку, орієнтація на розв’язання проблеми у самому її джерелі є найкращою політикою безпеки.

-- Перш за все, пане Шей, дякую за сьогоднішню лекцію. У мене питання: чи вважаєте Ви, що для Афганістану ми потребуємо оновленої стратегії, удосконаленого формулювання місії, мети та цінностей, на яких базується ця операція; – для того, щоб ми могли ефективніше спілкуватися з урядами в Берліні, Лондоні та інших столицях, спонукати їх краще співпрацювати і робити вагоміший внесок в операцію в Афганістані?

-- Я вважаю, що стратегія є правильною з самого початку. Проблема полягає у браку ресурсів. Але часто, коли бракує ресурсів, люди схильні думати, що вся річ у стратегії і її необхідно переглянути. Але перегляд стратегії потребує чимало часу.

До того ж, в результаті отримуєш абсолютні ті ж самі завдання, оскільки вони є самоочевидними: необхідно створити національні сили безпеки, дієву структуру урядування… Оскільки такі країни, як Афганістан – з різноманітними і дуже сильними місцевими традиціями, з різними племінними та етнічними групами – особливо потребують децентралізації і сусідів, налаштованих на співпрацю.

Усе це – не “вища математика”... Так само, наприклад, як у моєму випадку: я знаю, що маю скинути вагу. Це очевидно. Тож питання не в тому, чи зможу я розробити для цього нову стратегію, а в тому, чи стане в мене сили волі, щоб менше їсти і більше займатись фізичним вправами…

…В Афганістані питання ставилося так, щоб, за браком ресурсів, зробити все якомога дешевше. Ви, певне, знаєте, що коли у 2003 році до Афганістану увійшов контингент НАТО, він включав 3000 військових і діяв, по суті, лише в Кабулі, в той час, як більшість країни, вподовж багатьох років залишалась без будь-якої міжнародної присутності.

Ми недооцінили силу талібів, і коли вони зникли, ми зробили висновок, що перемогли їх. Але зникнути ще не означає бути переможеним, і, як показує досвід, не означає зникнути назавжди. Ми занадто повільно залучали до цього процесу Пакистан та багато інших сусідніх держав; занадто пізно розпочали програми підготовки Національної армії та поліції Афганістану.

Так, ми передали відповідальність афганцям, але, можливо, не забезпечили достатнього моніторингу їхніх дій, щоб пересвідчитись, чи дійсно вони здатні реалізовувати економічні програми, забезпечувати розподіл міжнародної допомоги, боротися з наркотиками, корупцією і таке інше… Тож, зараз, я вважаю, ми, певною мірою, займаємося речами, якими могли і повинні були займатися з самого початку – ще у 2003-му році.

Ми, фактично, втратили той самий «золотий період», про який я говорив. Але краще пізно, ніж ніколи… Краще пізно, ніж ніколи...

Я думаю, що у військовому аспекті ситуація значно поліпшиться, оскільки присутність 30-тисячного контингенту дає можливість зробити чимало. Але я вважаю, що ключове завдання – мобілізувати цивільні ресурси. Ми маємо єдину структуру військового командування, але на цивільному боці операції, де є різні гравці, різні учасники, такої структури немає.

Наступного тижня в Лондоні відбудеться конференція, і я гадаю, що головну увагу буде приділено тому, як раціоналізувати цивільну складову і забезпечити, щоб одна людина відповідала за координацію. Я взагалі вважаю, що подібні місії дають найкращі результати, коли одна людина здійснює загальне керівництво, і усі решта відповідають саме перед нею; -- людина, яка визначає пріоритети, об’єднує зусилля різних учасників на основі спільної стратегії, спільної ідеї і є головною контактною особою для взаємодії з місцевим урядом.

В Афганістані ми такої людини не маємо і президент Карзай цілком слушно нарікає, що кожного дня з ним зустрічається десь 30 міжнародних посланців від різних структур і кожен має для нього своє послання; …що у Кабулі діє 14 різних програм з реформування судової влади і так далі…Тому зусилля дуже розпорошуються. Необхідно зібрати їх до купи.

Третє, що, на мою думку, необхідно зробити для отримання кращих результатів – забезпечити, щоб зараз, коли президента Карзая переобрали на новий термін, від дійсно виконував свої обіцянки. Щоб були не лише гарні промови, а конкретне виконання обіцяного – стосовно призначення міністрів, боротьби з корупцією, тощо… Тобто – поставити значно жорсткіші умови перед самими афганцями.

Отже, я відчуваю, що у нас є правильні відповіді, нам лише потрібно ефективніше організувати свою роботу, щоб зробити те, що ми обіцяли зробити для народу Афганістану.

…Одна деталь: опитування громадської думки, проведене минулого тижня показало, що попри усі наші помилки (а їх чимало), попри усі розчарування населення Афганістану, 80% опитаних хочуть, щоб контингент МССБ залишався в країні – все ще підтримують Захід – і лише 2% хочуть повернення Талібану. Отже, це подібно до того, що Черчілль говорив про демократію: «Найгірша з форм правління, але кращої поки ніхто не придумав».

Дуже дякую.