Лекция 5 – Несостоявшиеся и теряющие дееспособность государства: заставят ли они нас работать в следующие 20 лет, как это было в течение последних 20 лет?

Снова приветствую вас в Институте европейских исследований и поздравляю всех с Новым годом. С Новым годом и вас, Джейми. Мы очень рады видеть вас здесь, на этой – предпоследней – лекции данного цикла, тема которой – «Недееспособные государства и страны на грани краха государственной власти». Последняя лекция будет прочитана на следующей неделе и будет посвящена вопросам кибер-безопасноcти. Ну, а сегодня – о так называемых провальных государствах. Слово вам.

-- Спасибо, Энтони. Я тоже, хоть и с опозданием, хочу поздравить вас с Новым годом. Я знаю, что для тех, кто оставался в Брюсселе на Рождество, проблемы движения транспорта были актуальнее, чем вопросы, связанные с так называемыми «недееспособными» государствами, но, к счастью, движение транспорта нормализовалось, и я рад вас видеть снова.

Когда я готовился к сегодняшней лекции, я обратил внимание на некоторую непоследовательность: эта лекция – пятая, как уже сказал Энтони – предпоследняя в этом цикле. Но когда я вспоминаю свою жизнь за последние 15-20 лет, вспоминаю, чем в эти годы занималось НАТО, когда анализирую вопросы безопасности, о которых шла речь в этом цикле, мне кажется несколько нелогичным, что проблема провальных государств стоит на 5, а не на 1 месте.

Поскольку тем, кто последние 20 лет имел отношение к политике безопасности, хорошо известно, что внимание международного сообщества, дискуссии по вопросам безопасности и применения международных сил, главным образом были сосредоточены именно на проблемах этих государств.

Как вам известно, на этот период пришелся своеобразный бум миротворческой деятельности и стабилизационных миссий – не только под руководством ООН, но и НАТО, и Европейского Союза… Присоединились новые региональные организации, такие как Африканский Союз или Организация западно-африканских государств, и если посмотреть на ситуацию в мире, то сейчас – в 2010-м– проводится не меньше 40 операций по поддержанию мира.

Фактически, каждую неделю, как недавно в случае с Гаити, ООН обращается к международному сообществу с призывом прислать миротворцев (в этом случае речь шла о 3,5 тысячах) для решения проблем, связанных с провалом государственной власти в том или ином государстве, или для преодоления последствий природных катастроф, таких как землетрясения, ураганы, наводнения, поскольку если мы не будем вмешиваться в такие ситуации, они тоже могут привести к дестабилизации и кризису государственной власти в пострадавших странах.

Если посмотреть на статистику, то стоит обратить внимание, что, например, в Соединенных Штатах в прошлом году только 14 человек стали жертвами терактов, большинство из них погибли во время инцидента на военной базе Форт Худ в штате Техас. Безусловно, 14 жизней – это уже много, но для сравнения скажу, что в США в прошлом году было совершено 14 000 убийств.

А в результате развала государственной власти за последние 20 лет в разных странах в среднем ежедневно (заметьте – ежедневно!) погибали 2000 человек. Главным образом, в ходе гражданских войн, которые часто являются следствием кризиса власти. К тому же большинство этих жертв, разумеется, гражданские лица, в том числе, женщины и дети. Поэтому развал государственной власти в наше время является (и, скорее всего, будет оставаться в обозримом будущем) причиной наибольшего количества насильственных смертей в мире.

Мы также наблюдаем прямую связь между условиями жизни людей, которых экономист Оксфордского университета Пол Кольер назвал «нижним миллиардом» (речь идет о миллиарде людей в современном мире, живущих за чертой бедности) и политической нестабильностью – крахом государственной власти.

Результаты исследований, недавно проведенных Полом Кольером и его группой, свидетельствуют о том, что 73% самых бедных людей планеты живут в странах, где идут (или недавно закончились) гражданские войны. 76% «нижнего миллиарда» живут в государствах с неэффективной системой управления, 29% – в странах, вовлеченных в конфликты, связанные с борьбой за ресурсы, и 30% – в государствах, у которых есть враждебно настроенные или, как их называет Кольер, «плохие» соседи.

В то же время в геополитике мы наблюдаем (и тому есть документальные свидетельства) постепенный переход от межгосударственных к внутригосударственным войнам. С 1946-го по 59-й год в мире в среднем случалось 4 войны между государствами и только 11 небольших гражданских конфликтов в год. С 1960-го по 91-й – в разгар холодной войны – в среднем, ежегодно вспыхивало 17 межгосударственных войн и 35 конфликтов.

С 91-го года и до сегодняшнего дня в среднем каждый год случается 5 межгосударственных войн и 27 гражданских конфликтов. Из вышесказанного можно сделать такой относительно позитивный вывод: по сравнению с предыдущими историческими периодами сейчас менее вероятно, что кризис государственной власти станет причиной масштабной войны между крупными государствами.

Уже можно не бояться так называемого «синдрома Сараево», когда убийство, совершенное сербским националистом на одной из улиц Сараево, вовлекло в конфликт большие государства и началась Первая мировая война. Но, конечно же, для миллиарда или, фактически, двух миллиардов людей – а это около трети населения планеты – живущих в недееспособных государствах или странах на грани кризиса государственной власти, такой вывод вряд ли является утешительным, если говорить об их безопасности и угрозе насилия.

В такой ситуации и НАТО, и большинство международных организаций и западных стран последние 20 лет пытались найти ответ на мучительный вопрос: вмешиваться или не вмешиваться?

Несколько лет назад известный американский специалист в области стратегических вопросов Эдвард Люттвак опубликовал в журнале Foreign Affairs Magazine статью с провокационным «горячим» заголовком «Пусть войны пылают». Люттвак отстаивает идею невмешательства, поскольку, во-первых, в результате каждой интервенции мы наживали себе врагов, ведь, как известно, всегда есть риск, что освободительную армию со временем начнут воспринимать как оккупационную, а во-вторых, как утверждает Люттвак, нам удавалось только замораживать конфликты, а не разрешать их.

Мы лишь предотвращали окончательную победу победителей и поражение побежденных, поэтому у несостоявшихся победителей мы вызывали злобу, а те, кому мы помогали избежать поражения, начинали думать, что вмешательство Запада дает им возможность продолжать борьбу и не были готовы к примирению.

Поэтому, считает Люттвак, лучше всего следовать принципу «пусть войны пылают», поскольку мир возможен только при условии полной победы одной стороны над другой. Возможно, с академической точки зрения такой тезис и представляет интерес, но, дамы и господа, я полагаю, что вы все, а особенно те, кто имеет отношение к бюрократическим структурам, причастным к формированию стратегической политики, прекрасно понимают, что это не выход.

У нас есть и моральный, и стратегический императив делать все возможное, используя имеющиеся у нас ресурсы, чтобы не давать войнам пылать, чтобы останавливать конфликты. Безусловно, моральный мотив объясняется тем, что последние 20 лет в международном праве наблюдается смещение акцентов – от безопасности стран к безопасности людей, к безопасности личности; от защиты территории к защите населения.

Еще в ХІХ веке британский премьер-министр Уильям Гладстон в своей знаменитой речи сказал, что в глазах Господа безопасность и свобода женщины из афганского племени так же свята, как ваша или моя свобода. Иными словами, речь идет об общечеловеческих ценностях.

Во времена Гладстона это, возможно, была просто политическая риторика, но сегодня развитие международного законодательства не только обеспечило право на гуманитарную интервенцию (сформулированное несколько лет назад Бернаром Кушнером) – но и сделало такое вмешательство нашим долгом, с тех пор как Генеральная Ассамблея ООН, в 2005 году, утвердила концепцию «Ответственности по защите».

Иными словами, государственный суверенитет уже не является абсолютной категорией, он непосредственно зависит от поведения государства. Например, нужно соблюдать права человека, не допускать геноцида, не давать приют террористам, не допускать незаконных разработок оружия массового уничтожения и так далее. Поэтому Совет безопасности ООН, хотя и с определенными исключениями, к которым я еще вернусь, все охотнее выдает мандат на вмешательство или самой ООН или организациям-«субподрядчикам» -- например, НАТО, Африканскому Союзу, Европейскому Союзу и другим.

«Фактор CNN», безусловно, серьезно повлиял на эту ситуацию. Сегодня бездействие нельзя оправдать незнанием того или иного факта нарушений. Ситуация уже не та, что была во времена, когда корреспондент лондонской Таймс в Болгарии Уикем Стид стал свидетелем кровавого насилия со стороны турок-османов и понадобилось целых 9 дней, чтобы его материал попал в редакцию газеты в Лондоне.

В эпоху почти мгновенной коммуникации, в эпоху блогов, Твиттера и тому подобных средств связи такого случиться не может: мы все узнаем практически в ту же минуту. Поэтому, принимая решения о гуманитарной интервенции, правительства нередко руководствуются в равной мере как стратегическими интересами, так и общественным мнением, которое требует прекращения произвола в той или иной стране.

Руководствуясь гуманитарными мотивами, мы в то же время все глубже осознаем, что страны с недееспособным государственным механизмом – это не только объект нашего морального осуждения: мы все больше понимаем, что проблемы, которые они порождают, могут иметь непосредственное отношение к нашей собственной безопасности. Самым показательным примером является Афганистан.

Эта страна, пережившая крах государственной власти и превратившаяся в черную дыру, стала убежищем для Талибана, аль-Каиды, территорией тренировочных лагерей террористов, где эти группы создавали планы терактов, которые в современном глобализованном мире вскоре материализовались в Нью-Йорке, Вашингтоне, Лондоне и других местах.

Сегодня эти группы трансформировались и переместились в северо-западные провинции Пакистана или переносят свои базы в Сомали, Йемен и некоторые другие страны.

Таким образом, гуманитарный императив помогать людям, которые страдают, все больше сближается со стратегическим императивом, который превращает операции международного вмешательства в инструмент своеобразной «превентивной 5 статьи»: они дают возможность применять положение о коллективной обороне, чтобы уничтожить сам источник угрозы и тем самым предотвратить ее возможные последствия на собственной территории.

Поэтому, хотя проводить операции международного вмешательства легче не стало, получение санкций на их выполнение, безусловно, упростилось по сравнению с временами холодной войны, когда государственный суверенитет, закрепленный в статьях 2.4 и 2.7 Устава ООН, считался нерушимым.

Сразу возникают 3 очень трудных вопроса.

Первый: нужно ли вообще вмешиваться? Конечно, международная интервенция, прежде всего, предполагает наличие соответствующего мандата ООН. Как я уже говорил, в большинстве случаев такой мандат выдается. Но когда в 1999 году НАТО вмешалось в ситуацию в Косово, однозначного мандата Совета безопасности ООН, как вы знаете, не было. Не потому, что большинство членов ООН выступали против НАТО, вовсе нет, а главным образом потому, что одна страна, имеющая право вето в Совете безопасности, не хотела дать свое согласие.

Однако Альянс все-таки вмешался в ситуацию в Косово. Чтобы это стало возможным, всем странам НАТО пришлось убеждать генсека Хавьера Солану, что для этого существует прочная правовая основа. Конечно, с этой целью можно было ссылаться на разные документы. Для кого-то это были предыдущие резолюции ООН, для кого-то – Конвенция о геноциде, например, или Конвенции о наказании за преступления геноцида или базовое гуманитарное право. Я вспомнил об этом, поскольку этот вопрос вызвал споры, которые, я думаю, будут продолжаться: можно ли считать легитимными действия, которые с формальной точки зрения не являются законными?

Я считаю, что интервенция НАТО в Косово в 1999 году была и законной, и легитимной, но эта ситуация все равно вызывает вопрос: не отстает ли международное право от прецедента, от реальной практики?

Кстати, то же самое можно сказать и об «Ответственности по защите». Принцип хороший, но как его реализовать? Мы знаем, что эта ответственность касается случаев очевидного геноцида, но применим ли этот принцип, например, в ситуациях, подобных той, что создалась несколько лет назад в Бирме, когда страна страдала от разрушительных наводнений, а правительство тянуло с выдачей международным организациям разрешения оказать помощь пострадавшим, которые вынуждены были бросить свои дома из-за наводнения. Там не было геноцида, не было постоянных преследований… Но должно ли нежелание правительства взять на себя ответственность рассматриваться как основание для применения принципа необходимой защиты?..

Так что, я думаю, ответ на вопрос «вмешиваться или нет?» в большой степени будет зависеть от того, что считать легитимным в подобных случаях.

Во-вторых, многое зависит от факторов, на которые мы не можем повлиять заранее. Например, влияние неформальных лидеров, мобилизация общественного мнения… Я хорошо помню встречу с Бутросом-Бутросом Гали в Нью-Йорке в 94-м году, когда он был Генеральным секретарем ООН. Помню, как он рассердился на генсека НАТО Манфреда Вернера, поскольку члены Альянса (не вся организация, а отдельные страны) отправили приблизительно 35 000 военнослужащих в Боснию, где, по мнению главы ООН, тогда гибло совсем немного людей (менее 9 в день, как он говорил), в то время как в Анголе, где из-за гражданской войны ежемесячно погибало 10000 человек, не было ни одного солдата из стран НАТО.

Бутрос-Бутрос Гали был также очень обеспокоен тем, что не мог найти желающих для выполнения миротворческой миссии в Мозамбике. Возникало ощущение несправедливости, ведь Запад был готов вмешиваться в ситуации, возникавшие у самого его порога, так сказать, когда жертвами становились европейцы, но не желал вмешиваться там, где страдали другие, особенно африканцы. Не было ли это проявлением двойных культурных и политических стандартов?

Что касается вопроса «вмешиваться или нет?», то найти на него однозначный ответ, очевидно, невозможно в принципе. Здесь мы никогда не сможем быть абсолютно последовательными: иногда будем поступать правильно, а в некоторых случаях – неправильно, как это было несколько лет назад в Руанде... Всегда будет стоять вопрос: если уж мы не можем вмешиваться везде, где надо, должны ли мы вмешиваться хотя бы там, где можем это сделать?

Следующий вопрос: как вмешиваться? И тут все зависит от того, каких изменений мы хотим добиться. То есть собираемся ли мы строить «Швейцарию» в Афганистане, в Косово, в Боснии, в Чаде или еще где-нибудь? Планируем ли мы радикально менять политическую систему в стране, как это пытались сделать США в Ираке после 2003 года. Чтобы оставить после себя полностью трансформированное государство, как это было с Германией или Японией после второй мировой – чтобы эта страна стала нашим союзником и больше никогда не была бы нашим противником.

Сейчас, после Косово и Афганистана, после всех трудностей, с которыми мы столкнулись, мы постепенно отказываемся от чрезмерно амбициозных планов и ошибочного стремления навязать западную модель странам, культура и религия которых разительно отличаются от наших; странам, которые стремятся к принципиально другому устройству государства и хотят избрать собственный путь. Мы также убедились, что международное вмешательство по принципу быстрого входа и выхода часто приводит к возобновлению войны в конфликтном регионе, как это случилось в Восточном Тиморе несколько лет назад, когда австралийцы ввели туда свой контингент войск и довольно быстро вывели его из страны.

Специалисты утверждают, что около 50% международных интервенций заканчиваются тем, что в пределах последующего десятилетия в проблемном регионе начинается новый этап гражданской войны. В случае с Восточным Тимором австралийцам пришлось снова посылать туда свой контингент и оставаться уже на более длительный период. Итак, во-первых, в какой мере международное вмешательство должно быть нацелено на трансформацию?

Второй вопрос заключается в том, нужно ли вводить многочисленные контингенты? Нужно ли полностью брать на себя управление страной по принципу международной опеки – так, как это делалось, в соответствии с мандатами Лиги Наций, в период между двумя мировыми войнами, а также несколько лет назад в Боснии, когда международное сообщество принимало все решения и оставляло за собой (в лице лорда Пэдди Эшдауна) все полномочия, то есть он обладал всей полнотой власти, включая кадровую политику.

Или наоборот, лучше посылать небольшие контингенты, ограничивать свои полномочия и возлагать основную ответственность на местную власть, как мы это сделали в Афганистане, то есть показать людям, что мы не оккупанты и даем им возможность самим распоряжаться в своей стране…

Наш опыт показал, что ни одно из этих решений – ни максимальное, ни минимальное вмешательство не является удовлетворительным. К тому же остается вопрос: когда необходимо вмешиваться?

Тут, я думаю, опыт последних лет показал, что если мы будем ждать «морального мандата», то есть дожидаться, пока начнется геноцид или кровавая бойня, чтобы мы были полностью уверены в том, что происходит нечто ужасное, что дает нам моральное право вмешаться, то, возможно, никто не усомнится в наших намерениях, но, как часто бывает, может оказаться, что вмешиваться уже поздно.

Борьба уже началась, ненависть кипит, политические лидеры настроены только на военную победу, территории захвачены и никто не собирается их отдавать, этнические чистки (как это было на Балканах) уже не остановить и, как в том детском стихотворении – «Вся королевская конница, вся королевская рать не может Шалтая-Болтая собрать».

Однако иногда политиков очень нелегко убедить, что на следующей неделе в такой-то стране может случиться нечто такое, что потребует вмешательства. За всю свою историю ООН провела очень мало превентивных международных интервенций. Самый яркий пример – ситуация в Бывшей Югославской республике Македония в 1994 году, но, как я уже сказал, это скорее исключение, чем правило.

Итак, сначала мы должны найти ответы на три вопроса: нужно ли вмешиваться? Как вмешиваться? И когда вмешиваться? Кроме этого необходимо проанализировать проблему постоянной потребности в международных силах безопасности. С 1945-го по 90-й год ООН санкционировала только 16 миротворческих операций; в Уставе ООН миротворческая деятельность даже не предусмотрена. А начиная с 1990-го года, то есть, со времени окончания холодной войны, Совет безопасности ООН санкционировал 48, а вместе с решением по Гаити, принятым на прошлой неделе – 49 миротворческих операций. Их приблизительная стоимость, то есть сумма, которую организация тратит на миротворческие силы, выросла от 1,5 миллиарда долларов в 1990-м году до 8 миллиардов долларов в год.

На январь 2008-го в операциях было занято более 100 тысяч «голубых касок». Это на 600% больше, чем 20 лет назад. Заслуживает внимания и тот факт, что в 2007 году 117 стран из 192-х приняли участие в миротворческих операциях – или под флагом НАТО, или в составе добровольных коалиций, или под эгидой ООН, ЕС или других организаций. За 10 лет действия Европейской политики безопасности и обороны ЕС инициировал 23 миссии, а НАТО – 15 операций, начиная с 1992-го, с тех пор, как Альянс стал проводить операции за пределами своей территории. К тому же, как уже было сказано, другие организации тоже стали участвовать в миротворческой деятельности.

В то же время стоимость такого вмешательства значительно возросла, особенно это касается операций западных стран, поскольку они обходятся вчетверо дороже, чем те, что проводит ООН. На этой неделе в США был зафиксирован важный факт. Стоимость участия США в решении конфликтов в Ираке и Афганистане превысила триллион долларов. Другими словами, в относительном долларовом эквиваленте, Соединенные Штаты на данный момент потратили на Ирак и Афганистан приблизительно половину того, что было потрачено с 1945-го по 89-й год для достижения победы в холодной войне.

Несколько лет назад Джозеф Стиглиц, бывший президент Мирового банка, издал свою книгу под названием «Война на триллион долларов», в которой прогнозировал такие затраты. Тогда все обвиняли его в том, что он сильно ошибся в расчетах. Но последние данные Офиса Конгресса США по бюджету свидетельствуют, что до того, как эти операции будут эффективно завершены, их стоимость для США может составить около 2 триллионов долларов в год.

В этом году Афганистан впервые обошелся Америке дороже, чем Ирак – приблизительно в 300 миллиардов долларов за год. Недавно президент Обама принял решение о временном усилении контингента. Стоимость участия в операции одного американского солдата составляет от полумиллиона до миллиона долларов в год. Таким образом, участие дополнительных 30000 военнослужащих обойдется где-то в 30 миллиардов долларов, а то и больше.

Это огромные суммы и один из вопросов, к которому я еще вернусь, заключается в том, насколько приемлемой может быть такая стоимость в долгосрочной перспективе, если мы хотим и в дальнейшем заниматься миротворчеством. И существуют ли другие, менее затратные, способы достижения более быстрых и значительных результатов в этой области.

Как бы то ни было, но очевидно, что еще долго будут существовать страны, где государственная власть оказалась или может оказаться недееспособной. Журнал Foreign Policy Magazine, который, я уверен, вы все читаете, ежегодно публикует индексы таких государств. Мониторинг проводится в 177 странах. Так вот, в этом издании делается вывод, что приблизительно треть этих стран – 60 – это государства, в которых имеет место полный или частичный крах государственной власти.

Перечень первых 7 стран в этом списке практически не менялся в последние годы: Сомали (как и следовало ожидать), Зимбабве, Судан (с 4 миллионами внутренних беженцев в результате конфликта между Севером и Югом, который тянется последнее 10-летие), Чад, Конго (где, по данным ООН, с 1998 года погибло 5,4 миллиона людей), Ирак (хотя можно утверждать, что в этой стране ситуация постепенно стабилизируется), а также Афганистан (несмотря на все усилия НАТО и других организаций, присутствующих там с 2003 года).

В перечень стран, требующих особого внимания, поскольку они стремительно движутся от частичного к полному кризису государственной власти, включены: Камерун, Гвинея, Йемен (в котором, кстати, наивысшие в мире темпы прироста населения, при этом половина этого 23-миллионного населения живет меньше чем на 2 доллара в сутки; это страна, где заканчиваются запасы воды, а 90% поступлений в бюджет дает нефть. Проблема в том, что запасы нефти тут тоже заканчиваются); далее – Эфиопия, Эритрея, Гвинея и Гвинея Бисау.

То есть сейчас от 40 до 60 стран пребывают в состоянии хронического кризиса или приближаются к кризису государственной власти, а общее количество населения в этих странах, как я уже говорил, около 2 миллиардов.

Все вышесказанное подводит нас к вопросу: что ожидает эти страны в будущем? Обратите внимание, что со времен окончания Второй мировой войны центр бедности все больше смещается от Азии к Африке. Именно в Африке находятся 10 из 20 стран мира, у которых наихудшие показатели: на них приходится 10% мирового населения и только 1% мировой торговли. И это несмотря на то, что за последние 20 лет Африка получила полтриллиона долларов в виде международной помощи. Там все еще 3000 детей ежедневно умирают от малярии, а 40 миллионов детей не учатся в школе. Если не учитывать Южную Африку и Нигерию, то, по оценкам Всемирного Банка, совокупная экономика стран Африки эквивалентна экономике Бельгии.

Я думаю, что в следующие несколько лет все больше международных операций поддержания мира будут направлены именно на помощь Африке.

Чем же объясняется появление провальных государств, в частности, в Африке?

Прежде всего, демографическим давлением – стремительным ростом населения. Как известно, сегодня население планеты составляет 6 миллиардов. По подсчетам, к концу столетия этот показатель должен стабилизироваться на уровне приблизительно 9 миллиардов. Сама по себе эта цифра не имеет особого значения. Важно то, что население стремительно растет именно в самых бедных странах, которые пребывают в состоянии застоя. (Я уже упоминал Йемен).

Конечно, большая часть этого бедного населения будет сосредотачиваться в городах. В США в городах проживают 65% населения, но их средний доход на душу населения составляет 13 тысяч долларов в год. Если посмотреть на беднейшие государства мира – на тот самый «нижний миллиард», то 65% этого населения тоже сосредоточено в городах, но у них средний доход на душу населения составляет лишь от 400 до 1000 долларов в год.

Еще немного статистики. Возьмем некоторые страны из числа беднейших – Бангладеш, Египет, Индонезию, Нигерию, Пакистан и Турцию. В 1950 году общая численность населения этих стран составляла 242 миллиона. Сегодня это уже 886 миллионов, а до конца следующего 10-летия этот показатель должен увеличиться еще на 475 миллионов. В то же время, если взять 6 самых больших развитых стран мира, общая численность их населения, даже с учетом иммиграции, возрастет только на 44 миллиона.

Так что дело не в абсолютных показателях численности населения; что действительно важно, это то, что демографическое давление все больше приходится на урбанизированные территории беднейших стран, а это, безусловно, создает предпосылки для отчаянья, экстремизма, терроризма и других подобных явлений.

Это – первая проблема. Следующая – это беженцы и внутренне перемещенные лица. Третий фактор, характеризующий недееспособные государства, это осложнения этнического характера. Африканские страны, которые, подобно Танзании времен президента Ньерере, даже не располагая значительными ресурсами, многие годы работали над утверждением национальной идентичности и национального языка, сегодня куда более стабильны и уровень бедности в них ниже, чем в странах с богатыми природными ресурсами, но с большим социальным неравенством.

Тем, кто интересуется этими вопросами, рекомендую книгу Микелы Ронг “It's Our Turn to Eat” -- «Теперь наша очередь поесть». По мнению автора экономические проблемы возникают из-за того, что одна группа пытается захватить власть, чтобы получить (в том числе и путем коррупции) доступ ко всем экономическим ресурсам, которые находятся в распоряжении другой группы. Иными словами, они как бы заявляют: «Теперь наша очередь распоряжаться ресурсами – наша очередь есть».

В результате правительства абсолютно открыто отдают контроль над ресурсами «своим» - то есть тем, кто за них голосовал и привел их к власти. Так что это еще одна из причин того, что происходит: экономические трудности являются следствием соперничества за доступ к ресурсам. Существует также проблема неравенства развития, проблема де-легитимизации государства из-за его неспособности обеспечить жизненно важные услуги.

Подсчитано, что среднестатистический житель Кении ежегодно дает 16 взяток. На этой неделе появился просто невероятный отчет по Афганистану, в котором сказано, что четверть ВВП этой страны – а это 2,3 миллиарда долларов в год – тратится на взятки и в среднем гражданин Афганистана ежегодно дает 9 взяток. Итак: неспособность государства обеспечить базовые услуги, коррупция и, наконец, последствия внешнего вмешательства.

Конечно, ключ к успеху – это эффективное управление. Подсчитано, что с 1960-го по 92-й год 60% африканских правителей были устранены от власти до окончания срока их полномочий и часто недемократическим путем. Поэтому чрезвычайно важно наладить эффективное управление; и дело тут не только в выборах. Более того, Пол Колльер – известный оксфордский экономист, которого я уже цитировал, делает вывод, что выборы, при отсутствии верховенства права и, в частности, борьбы с коррупцией, могут не помогать, а наоборот, мешать государству выполнять свои функции надлежащим образом.

Конечно, и климатические условия играют свою роль, но опять-таки, в Азии тоже жаркий климат, но это, тем не менее, не мешает ее развитию.

Существует также проблема колониального наследия. Многие экономисты считают, что обеспечить эффективность управления в большом государстве легче, чем в маленьком, а, например, в Африке слишком много небольших государств и это – результат колониального прошлого…

Среди других проблем можно назвать борьбу за доступ к природным ресурсам. Особенно пострадало от этого Конго, когда с 2000-го года 11 африканских государств были втянуты в конголезский конфликт и 85% алмазов Конго были незаконно экспортированы, в том числе и многими из этих стран.

Несколько лет назад, если помните, в Соединенных Штатах во время первой избирательной компании Билла Клинтона часто звучала фраза: «Все дело в экономике, тупица». То же самое можно сказать и о странах с кризисом государственной власти (я к этому еще вернусь). Мы часто говорим о миротворчестве, о развитии гражданского общества, об организации выборов, о просвещении.

Да, все это, конечно, важно, но главным фактором, определяющим успех или провал государства, является именно способность наладить эффективную экономику. Вот почему я хочу подчеркнуть, что в самих государственных кризисах нет ничего фатального. Люди часто склонны впадать в отчаянье, дескать, если в стране кризис власти, ее уже ничего не спасет, если в стране царит нищета, то это уже хроническая болезнь, с которой нужно просто смириться.

Но в 50-х годах, после Второй мировой войны, Азия была такой же бедной, как и Африка. В 1940-м Аргентина была богаче Италии. Или возьмем Ирландию. В 60-х годах ВВП страны приблизительно равнялся только 40% среднего показателя по Европейскому Союзу. Сегодня же, несмотря на финансовый кризис, ВВП Ирландии составляет 140% этого показателя.

Конечно же, дамы и господа, я никоим образом не пытаюсь сравнивать Ирландию с бедной, отсталой африканской страной, но как показывает пример Восточной Азии, где за последние 20 лет в результате глобализации удалось спасти от нищеты 30 миллионов людей, даже страны, не обладающие значительными природными ресурсами, могут развиваться поразительными темпами.

Например, по данным Всемирного Банка, за последние 25 лет часть населения Восточной Азии, живущая за чертой бедности, сократилась с 58 до 15%, в Южной Азии – с 52 до 31%, а в Латинской Америке – на 10%, в то время как в Африке этот показатель вырос на 50%. Это уже нельзя объяснить только малярией, климатом или отсутствием кондиционеров, (установка которых 20 лет назад помогла Южным штатам США начать экономическое возрождение). Да, география, климат, природные ресурсы – все это важно, но сами по себе эти факторы еще не определяют, будет ли государство успешным или, наоборот, недееспособным.

Я думаю, стоит проанализировать опыт Азии, чтобы понять, что вполне возможно спасти и страны с полностью развалившейся государственной системой. Это в большой степени вопрос лидерства, и, как говорил Амартия Сен, Лауреат Нобелевской премии по экономике, вопрос перехода от международной помощи к экономике, основанной на борьбе с коррупцией, открытых рынках, привлечении прямых внешних инвестиций, утверждении верховенства права и так далее.

Даже в Африке есть страны, условия которых мало чем отличаются от условий других стран (например, Ботсвана), но которые достигли значительных успехов в своем развитии.

Итак, дамы и господа, если проблема недееспособных государств еще долго будет актуальной, если она связана с интересами безопасности и если, в рамках оптимистического сценария, при надлежащем руководстве их вполне можно поставить на ноги, какие же уроки мы можем извлечь из опыта международного вмешательства, полученного в последние годы на Балканах, в Афганистане и в других местах?

Первый вывод, который можно сделать, это то, что миротворчество действительно может давать эффективные результаты. Правда, я говорил, что 40% стран, где проводились подобные операции, возвращаются к насилию, но ведь это значит, что 60% не возвращаются. По оценкам экономистов, если миротворческая операция проводится правильно, то каждый потраченный на нее доллар приносит 4 доллара в плане экономического роста и развития страны, где проводится операция. То есть экономический эффект миротворческих операций очевиден.

Какие же уроки мы можем извлечь из своего опыта, чтобы выполнять эти операции еще лучше?

Я думаю, первый урок состоит в том, что мы должны усилить эффективность работы по сбору оперативной информации и раннему предупреждению. Пэдди Эшдаун, которого я уже упоминал, написал очень интересную книгу под названием «Мечи на орала», в которой он анализирует 14 примеров стран с недееспособной государственной властью и доказывает (по-моему, убедительно), что только в 2 случаях – с Хорватией в 1991-м и с Афганистаном в 2001-м невозможно было предусмотреть крах государства.

В остальных случаях – в 12 из 14 – было достаточно ранних признаков и тревожных сигналов, которые могли бы побудить к превентивным действиям. Поэтому усовершенствование не только классической системы сбора оперативной информации, но и анализа этой информации и системы раннего предупреждения будет иметь ключевое значение.

Возьмите, например, Йемен. Недели 2 назад, когда эта страна попала в центр внимания международного сообщества, оказалось, что в Государственном департаменте США было всего 2-3 человека, которые хоть что-то знали о Йемене, в то время как у Дика Холбрука, специального представителя США в Афганистане и Пакистане, работают более тридцати специалистов. И хотя это касается Соединенных Штатов, уверен, что во многих других столицах ситуация мало чем отличается. К моменту окончания холодной войны 99% сотрудников наших спецслужб и наших аналитиков составляли люди, которые специализировались на коммунистическом мире – на Советском Союзе. У нас было очень много сотрудников, владевших русским языком и почти никого, кто знал бы арабский.

Я хорошо помню, как после удара по «башням-близнецам» 11 сентября официальный Вашингтон хотел выступить с объяснением своей позиции на телеканале аль-Джазира, но не нашлось ни одного сотрудника, который достаточно хорошо говорил бы на арабском. Пришлось вызывать бывшего посла, который уже был на пенсии. И это в стране, где проживает немало американцев родом из Сомали, Йемена, Саудовской Аравии, других стран, и которые могли бы существенно помочь в проведении необходимой аналитической работы.

Значит, мы должны гораздо тщательнее изучать проблемные страны, чтобы лучше прогнозировать возможное развитие событий.

Несколько недель назад у нас в НАТО заместитель директора Отдела разведки написал в служебной записке, что мы используем источники разведывательной информации для получения оперативных данных о деятельности Талибана, в то время как для наших миротворцев гораздо важнее знать другое: как к ним относится местное население, чего хотят эти люди, на что надеются… Но все это для нас – почти белое пятно, поскольку ресурсы на сбор такой информации не выделяются.

Итак, первый вывод – нужно лучше прогнозировать. Второй вывод – необходимо больше использовать дипломатию. Если вводятся войска, это, в определенном смысле, уже показатель неудачи – неудачного прогнозирования, неудачных превентивных мер и так далее… К тому же в таком случае все и обходится дороже. Я уже говорил об этом: хватит ли у нас в будущем денег на дорогостоящие пост-кризисные операции международного вмешательства? На все, конечно, не хватит. И это важно понимать.

Поэтому нам нужны дипломаты, высокопоставленные представители ООН, которые работали бы на местах и решали бы проблемные вопросы через переговоры. Вспомним, например, какую роль сыграл бывший Генсек ООН Кофи Аннан, в предотвращении катастрофы в Кении, во время вспыхнувшего после выборов конфликта между этническими группами Кикуйо и Луо, который вполне мог закончиться серьезными стычками и массовым кровопролитием. Или роль ООН как посредника в достижении мирного соглашения между Северным и Южным Суданом. И хотя мир там сейчас довольно шаткий, но это все равно еще один важный пример.

Я считаю, что в ХХІ столетии мы не можем оставаться в такой же ситуации, как в конце ХХ, когда, например, США тратили около половины триллиона долларов в год на военный бюджет и только 8 миллиардов на Государственный департамент, который содержит все американские посольства в мире. Нужно обеспечить лучший баланс между политической дипломатией и военными средствами влияния.

Третий практический урок, полученный нами, состоит в том, что невозможно достичь какого бы то ни было результата, не создав сначала безопасную среду существования. Если не удалось это сделать, нечего и рассчитывать на быстрое улучшение ситуации. Какие же еще выводы мы сделали? Во-первых, мы поняли, что необходимо лучше использовать так называемое «золотое время». Это время, которое можно сравнить с медовым месяцем: вы недавно вошли в страну, вас воспринимают как освободителей; враг побежден и он еще не успел реорганизоваться, перестроиться и перегруппироваться для сопротивления; время, когда у вас есть поддержка со стороны местного населения, есть добрая воля; …когда люди связывают с вами свои ожидания… Очень важно использовать это время продуктивно, пока не возникло разочарование.

Что же это означает? Думаю, это означает, что нам в Альянсе придется серьезно обсудить возможности усиления военных средств при выполнении таких заданий. В конце прошлой недели в моей стране – Великобритании – проходили очень интересные дебаты. С одной стороны выступал начальник Генштаба, генерал сэр Дэвид Ричардс, который утверждал, что уроки Афганистана говорят о необходимости закупать меньше ядерных субмарин, меньше самолетов типа Торнадо, Тайфун или унифицированных ударных истребителей, меньше танков и авианосцев.

Вместо этого нужно тратить значительно больше средств на обучение и подготовку военных, готовить их к выполнению заданий в условиях мультикультурного окружения… Необходимо вкладывать больше средств в беспилотные летательные аппараты для сбора разведданных, в вертолеты, повышающие нашу мобильность, в стратегическую авиацию, в материально-техническое обеспечение и так далее…

Он доказывал, что за деньги, равные стоимости одного унифицированного ударного истребителя, можно обеспечить участие в операции, подобной афганской, нескольких дополнительных пехотных батальонов на протяжении года. И это действительно так...

Его оппонентом был адмирал сэр Марк Стэнхоуп, тоже бывший командующий НАТО, а ныне глава ВМС.

Его позиция такова: нельзя, дескать, «складывать все яйца в одну корзину», в будущем мы можем иметь дело не только с операциями, подобными афганской; может быть, вспыхнет масштабная межгосударственная война, поэтому нужно и в дальнейшем вкладывать средства в мощную боевую технику – танки, корабли, авианосцы и так далее.

Но проблема в том, что сейчас, когда в Британии говорят о 20-процентном сокращении бюджета (независимо от того, считать ли такое сокращение правильным), когда много других стран НАТО тоже сокращают свои бюджеты из-за финансового кризиса, нам будет все труднее выполнять все задачи. Не хотелось бы, чтобы мы стали горе-мастером «на все руки», который за все хватается, но ничего толком не умеет делать.

Когда речь идет о безопасности, чрезвычайно важно принять правильное решение: в какие именно военные инструменты и средства нужно вкладывать деньги, поскольку именно от этого зависит, сможем ли мы сформировать вооруженные силы, способные эффективно обеспечивать безопасность. Вы все слышали истории про то, что в Афганистане нашим военным не хватает вертолетов, бронежилетов; про недостаточное финансирование, в результате чего невозможно действовать в ночное время; про то, как старые самолеты взрываются в воздухе, так как их эксплуатируют уже 40 лет, а заменить их нечем, и так далее…

Я считаю, что если мы посылаем наших военных на такие задания, мы должны обеспечить им самое лучшее оснащение и технику. Наш опыт вмешательства в ситуацию в недееспособных странах позволяет сделать еще один вывод: нужно эффективнее использовать комплексный подход. Военным часто приходится выполнять несвойственные им гражданские задания, поскольку военное обеспечение безопасности не подкрепляется необходимыми инвестициями в развитие страны.

С самого начала мы не обеспечили комплексное планирование, которое позволило бы военным и гражданским специалистам эффективно координировать свои усилия. Мы, вполне естественно, сосредоточились на том, чтобы выиграть войну и значительно меньше думали о том, что мы будем делать после этого. Позднее мы убедились, что часто именно это и есть самым сложным заданием. Добиваться военных побед стало относительно нетрудно. Итак, нам необходим более эффективный комплексный подход.

Следующий вывод – и, я думаю, это будет одним из главных нововведений в обеспечении безопасности – нам необходимо больше гражданских сил для достижения цели. Современные конфликты невозможно урегулировать только военными средствами. Как показывает опыт ЕС и не только, найти военных для выполнения миротворческой операции несложно, а вот гражданских – значительно сложнее; привлечение гражданских специалистов часто обходится дороже.

Например, у нас в Британии есть список гражданских специалистов, которые могут понадобиться в ходе проведения подобных операций – судей, учителей, полицейских и прочих. Но проблема в том, что 80% из них не работают в государственных структурах, поэтому их нельзя мобилизовать, как военных. Они всегда могут сказать: «Спасибо, но я не желаю ехать. Для меня это неподходящее время: у меня жена должна родить на следующей неделе» или «туда я не поеду, я согласен поехать в другое место»…

Сейчас в США и в Великобритании много внимания уделяется вопросу создания полицейских частей, которые представляли бы собой гражданский аналог вооруженных сил и были бы готовы к оперативному развертыванию. Обсуждается, например, не создать ли в британской полиции такую структуру, которая специализировалась бы, допустим, не на патрулировании лондонских улиц, а на выполнении тренировочных полицейских миссий? Или, если речь о государственной службе: может быть, стоит оговаривать в трудовом контракте, что служащего могут отправить на работу в Кандагар, Хелманд или в одну из Групп реконструкции провинций, чтобы человек воспринимал это как нормальную часть своей карьеры?

Может быть, стоит создать нечто вроде территориальной армии или национальной гвардии гражданских резервистов, которые получали бы, как в США, доплату и были бы готовы участвовать в операциях, где требуются гражданские знания и умения – например, при организации выборов, ремонте трасс, эксплуатации АЭС и так далее. Думаю, в ближайшем будущем это направление будет активно развиваться, поскольку сейчас это наше слабое место.

Необходимо также, я считаю, навести порядок в вопросах международной помощи и развития. Как известно, на это выделяются большие средства, но отдача от этих затрат не отвечает нашим ожиданиям. Кай Айде – спецпредставитель ООН в Афганистане – выступая в Кабуле на этой неделе, сказал интересную вещь: оказывается, сейчас в Афганистане выполняется 18 000 проектов международной помощи, из них 15 000 – стоимостью меньше 100000 долларов. Эти проекты не имеют стратегического значения: слишком маленькие. Это проекты «быстрого реагирования». Они лишь дают правительствам чувство удовлетворения, когда это показывают по телевизору: мол, «посмотрите, какая дорога! Это моя страна построила, через агентство международного развития!».

Может быть, эта дорога красиво выглядит на фото в СМИ, но куда она ведет? Проходят ли по ней торговые маршруты? Очень часто ответы на такие вопросы бывают отрицательными. Поэтому нужно повысить эффективность международной помощи путем реализации масштабных экономических и инфраструктурных проектов, которые стали бы частью долгосрочной стратегии развития.

Нужно разработать более широкий региональный подход. Без конструктивного привлечения соседних стран стабилизировать такое государство как Афганистан очень сложно. Например, на Балканах мы добились успеха только после того, как убедили сербов и хорватов в необходимости сотрудничества ради стабилизации Боснии. Поэтому нужно уделять больше внимания созданию региональных объединений, чтобы обеспечить конструктивное участие соседей в урегулировании конфликтов.

И наконец, цели, которых мы стремимся достичь к концу операции, должны быть реалистичными. То есть речь не только о том, чего можно достичь военными средствами, но и том, чтобы результат: а) отвечал желаниям населения страны; б) отвечал нашим стратегическим интересам.

Необходимо ограничиваться четкой формулировкой желаемого конечного состояния и обходиться без многочисленных разнообразных пояснений и мотивов нашего присутствия, которые, как это часто бывает, к тому же постоянно меняются.

И, наконец, необходимо создать более эффективную институционную структуру управления будущими операциями международного вмешательства. Как я уже говорил, организацией первой инстанции будет ООН. Она имеет высший уровень легитимности, у нее богатый опыт, она оказывает помощь в развитии государственности, занимается миротворчеством, и под ее эгидой все это обходится несравнимо дешевле, чем при руководстве НАТО или ЕС. К тому же, откровенно говоря, ООН часто выполняет операции в таких местах, где многие западные страны не хотят этим заниматься.

Как сказал однажды один из выдающихся генсеков ООН Даг Хаммарскйолд: «Цель Организации Объединенных Наций не в том, чтобы создать для человека рай на земле, а в том, чтобы спасти его от ада». Все это правда, но ООН нуждается в помощи – помощи в финансировании, подготовке, транспортировке, в оснащении…

Проведение комбинированных операций, (как это было в Чаде, в Заире, или несколько лет назад в Сьерра-Леоне при участии Британии), то есть когда страны Запада выполняют конкретные функции, помогая миротворцам ООН, будет, как мне кажется, все чаще практиковаться в будущем.

Нужно существенно улучшить координацию планирования между разными организациями, и начинать нужно с себя, то есть с координации между НАТО и ЕС. Когда мы заранее готовим планы, взаимодействовать значительно проще.

Организация операций международного вмешательства иногда напоминает мне то, как люди готовились проводить отпуск (к примеру, в Испании) когда еще не было Интернета. (Вы слишком молоды, чтобы это помнить). А было это примерно так: делаешь заказ, приезжаешь на место глубокой ночью, обнаруживаешь, что все автомобили напрокат уже разобраны или прокат машин просто не работает, приходится ждать автобус, чтобы добраться до гостиницы. Потом оказывается, что гостиницу еще не достроили и нужно пройти не один километр пешком, чтобы добраться до другой. Дошел… Там выясняется, что до пляжа тоже еще идти и идти… А когда, наконец, добираешься до пляжа, на всех лежаках уже разложены полотенца и все места заняты.

И получается, что 90% времени твоего отпуска потрачено на организацию этого отпуска. А когда все более-менее устроилось – уже и домой пора ехать. Конечно, с появлением Интернета все по-другому. Заходишь в Сеть, заказываешь билет на самолет; на сайте – фото гостиницы. Еще до отъезда заказываешь номер, пропуск на пляж, арендуешь автомобиль; приехал – отдыхай! Все организовано заранее.

Так же должно быть и с операциями международного вмешательства – поменьше импровизаций после прибытия на место, больше предварительного изучения заданий операции. Нужно четко знать, кто за что отвечает и уметь работать вместе.

Итог: каковы золотые правила успеха международного вмешательства в странах, где государственная власть недееспособна? Правило первое: насколько возможно избегать конфликта! Так дешевле обойдется… Но если уж избежать конфликта невозможно, нужно помнить, что после завершения военного этапа операции работа не заканчивается.

Именно тогда и начинается самое интересное. Поэтому планированию мирного этапа операции стоит уделять не меньше внимания, чем подготовке военной фазы вмешательства в войну или конфликт.

План должен быть основан на объективных знаниях о соответствующей стране: нужно знать, что вас ожидает. Не следовать принципу Наполеона: “on s'engage et puis...on voit ” – главное ввязаться в бой, а там посмотрим…

Вы уж извините, но Наполеон был гениальным полководцем, мог позволить себе такую роскошь, а мы не настолько гениальны, нам нужно знать заранее. …Не пытаться изменить страну «по образу и подобию своему». Главное – то, чего хочет народ этой страны, а не то, чего хотите вы. Оставьте свои предрассудки дома.

Не упустите «золотое время» -- тот самый «медовый месяц», когда население на вашей стороне. В миротворчестве как в любовных отношениях – первое впечатление очень важно. Отношение к вам как к освободительной армии – до того, как вас начнут считать оккупантами – продлится недолго. Используйте это «золотое время»!

Необходимо также с самого начала обеспечить себе решающий голос в вопросах безопасности, иначе вы не сможете создать нужные условия для работы общественных организаций и гражданских структур, которые занимаются восстановлением, а население начнет испытывать разочарование, поскольку мир не принесет ожидаемых преимуществ. К тому же не нужно слишком уж беспокоиться об организации выборов. Да, демократия нужна: статистика доказывает, что в демократических странах темпы развития лучше, чем в авторитарных.

Демократия – это не просто хорошо, она более эффективна; но иногда все же лучше сначала упорядочить экономику и обеспечить верховенство права и лишь потом заниматься выборами, чем начинать с выборов, на которых победят полевые командиры или сработает принцип «победитель получает всё», или одна этническая группа возьмет реванш над другой и присвоит все ресурсы страны.

Выборы, безусловно, нужны, но не нужно их проводить сразу же, как только началась операция вмешательства. Нужно с пониманием относиться к местным традициям и обычаям, иметь консолидированную позицию, координировать усилия и, безусловно, не задерживаться в стране дольше, чем этого хочет местное население. Ваше задание – обеспечить стабильный мир, а не безупречное общество, и как только такой мир обеспечен, нужно уйти, и пусть граждане этой страны сами определяют свое будущее.

Должен добавить: это – не мои выводы. Это выводы лорда Пэдди Эшдауна, сделанные на основе его балканского опыта; выводы, которые он обязательно учел бы в Афганистане, если бы поехал туда как представитель ООН.

По-моему, это лучшие выводы и правила, которые можно считать универсальными для будущих операций международного вмешательства в недееспособных государствах или странах на грани краха государственной власти.

Спасибо за внимание.

-- У меня есть вопрос. Спасибо вам за прекрасную лекцию… Если государство стабильно, его нельзя считать недееспособным и, значит, нет необходимости в международном вмешательстве. Я сделал правильный вывод из ваших слов?

-- Да, безусловно. Конечно, есть ряд государств, с внешней политикой которых мы не согласны, но это еще не повод для вмешательства.

Например, ядерная программа Ирана или Северной Кореи – подобные проблемы нужно решать иными способами, скажем, через тот же Совет безопасности ООН, который (если речь идет об Иране) сейчас планирует несколько ужесточить санкции, особенно против представителей режима, и так далее…

Существуют также другие пути решения такого рода проблем, и мы все знаем, что пока не удастся создать жизнеспособную коалицию партнеров, обеспечивающих поддержку, подобные санкции и способы давления вряд ли будут эффективными. Когда же речь идет о международном вмешательстве в странах, где власть недееспособна или находится на грани провала, то это связано с ситуациями, когда государство совершает массовые нарушения прав человека по отношению к собственному народу или неспособно защитить народ от массовых нарушений.

Поэтому невмешательство может привести к тому, что ситуация перерастет в гуманитарный кризис или наплыв беженцев, вызванный этим кризисом, приведет к дестабилизации другой страны. Например, Косово в 1999-м году. Я помню, что страны НАТО были очень обеспокоены тем, что миллионы косовских албанцев, бегущих из страны, полностью дестабилизируют соседнюю страну – бывшую Югославскую республику Македонию, или Албанию, и мы получим еще более масштабный кризис на Балканах.

Вопрос, который вы задали, очень актуален, поскольку нужно добавить, что принятая ООН доктрина об обязательствах по защите не пользуется всемирной поддержкой, мягко говоря. Есть немало стран, которые все еще считают, что это нарушение суверенитета и что не существует обстоятельств, которые могут оправдать это нарушение, поскольку суверенитет остается абсолютной категорией.

То есть они соглашаются с самим принципом доктрины о защите, но не с ее практической реализацией. В случае с Бирмой и в некоторых других ситуациях члены Совета безопасности ООН были категорически против каких бы то ни было планов международного вмешательства.

Раньше я уже говорил о проблеме «законность против легитимности». Думаю, одним из ключевых заданий международного сообщества на будущее должно быть создание справочника – практического пособия, в котором будет четко изложено, когда нужно практически применять теоретический принцип обязательств по защите.

Кстати, бывший премьер-министр Австралии Гарет Эванс, который много лет возглавлял в Брюсселе Международную кризисную группу, очень четко высказал свое мнение по этому поводу. Он написал очень интересную книгу «Обязанность защищать», в которой пишет, что одна из проблем возникла потому, что мы создали у многих стран впечатление, что международное вмешательство носит исключительно военный характер.

Сегодня я также говорил преимущественно о военном вмешательстве, но должен подчеркнуть: если мы хотим, чтобы незападные страны также поддерживали практическое выполнение обязательств по защите, необходимо показать, что это можно обеспечить и другими способами – экономическими, например, или эти страны могут направлять гражданских посланников, убеждать такие государства как Бирма в необходимости принять представителя ООН (Бирма в свое время отказалась принять посланника ООН, который прибыл с посреднической миссией)…

Проблема в том, что мы создали впечатление «или всё, или ничего»: или введение мощного контингента и проведение военной операции типа иракской, или совсем ничего. Нужно использовать и другие средства...

…Прошу вас. Там, в заднем ряду.

-- Большое спасибо за лекцию. Мой вопрос касается НАТО и новой Стратегической концепции, которая сейчас разрабатывается. Сегодня много говорят о международном вмешательстве и комплексном подходе. В этом контексте, какой вы видите или какой вы хотели бы видеть будущую роль НАТО?

-- Во-первых, в новой Стратегической концепции мы должны ясно дать понять общественности наших стран, что Афганистаном операции международного вмешательства не закончатся. Будем откровенны: сейчас накопилась большая усталость от Афганистана, это общеизвестно. Есть ощущение, что в 90-х на Балканах все было относительно легко. Главная проблема для НАТО была лишь в принятии решения о применении военной силы, и уже через 2 дня после ее применения появилось Дейтонское мирное соглашение по Боснии.

Через несколько дней война в Косово закончилась, потом мы провели операцию по поддержке мира, в ходе которой в 90-х годах на Балканах прошла ротация около миллиона военнослужащих, и ни один из них не был убит. На Балканах опасность сводилась скорей к тому, что можно было попасть под колеса во время спортивной пробежки или погибнуть в ДТП, но не от вражеской пули.

Поэтому в 90-х было такое чувство, что это «война без слез», и было относительно легко: наши передовые технологии позволяли одерживать легкие победы, население было радо нашему присутствию, то есть все было относительно безболезненно.

В Афганистане, как известно, совсем другая ситуация. В прошлом году там погибло около 600 военнослужащих НАТО. Это на 40% больше, чем в предыдущий год, а стоимость этой операции, как я уже говорил, просто огромная. Поэтому в определенных кругах появляются такие настроения, мол, раз мы уже в Афганистане, то нужно закончить работу (так как если мы уйдем раньше, это подорвет доверие к НАТО), но уж после Афганистана – никакого вмешательства.

Есть известный фильм о Второй мировой, называется “A Bridge Too Far («Мост слишком далеко»). Нечто подобное многие думают про Афганистан, мол, эта война слишком далеко, давайте остановимся, давайте «разведем этот мост»! Другими словами, деньги, которые тратятся на Афганистан, лучше использовать для укрепления безопасности границ, для создания базы данных по подозреваемым в причастности к терроризму, чтобы не пускать их в нашу страну. Мол, отдадим лучше все деньги спецслужбам, полиции… Это как в футболе, знаете, есть команды, активно атакующие ворота противника, а есть такие, которые говорят: давайте только защищать свои ворота, этого вполне достаточно.

Я считаю, что одной из целей новой Стратегической концепции должно быть утверждение такой идеи: да, Афганистан – это тяжелое испытание, но урок его не в том, чтобы больше не заниматься подобными операциями, а в том, чтобы научиться выполнять их лучше, применяя те средства, о которых я говорил в своей лекции.

Нам нужно усовершенствовать совместное планирование и комплексный подход, применять больше гражданских средств, разрабатывать более реалистичные планы и так далее, потому что, если вы посмотрите на ситуацию в мире и увидите, сколько государств уже стали или скоро станут недееспособными, то вывод очевиден: Афганистан – не последняя операция международного вмешательства, их еще будет немало. Поэтому, я считаю, важнейшее политическое задание – это, прежде всего, четко заявить, что будут и другие «Афганистаны».

Логика мирового развития в ХХІ веке подсказывает, что экстремистские организации будут эксплуатировать ситуации, связанные с крахом государственной власти в той или иной стране. К тому же, есть еще и такие факторы как изменение климата, засухи, различные природные катаклизмы, массовая миграция населения, как на Гаити, ураганы и другие проблемы, из-за которых государства, безусловно, будут нуждаться в международном вмешательстве для получения помощи.

Я считаю, несмотря на всю важность вопросов, которые были темами предыдущих лекций – терроризм, энергетическая безопасность, изменение климата и прочее, проблемы, связанная с недееспособными государствами и в дальнейшем будет оставаться главным вопросом, главной задачей. Поэтому мы должны научиться делать это лучше, а что касается НАТО – должны приложить все усилия, чтобы операция в Афганистане закончилась с положительным результатом. Чтобы в будущем общественность в наших странах поддерживала такие операции, а не отстаивала идею самозащиты через изоляцию, через, «разведение мостов» с внешним миром, поскольку вряд ли это вообще возможно.

Опыт США показывает, что, несмотря на колоссальные затраты на спецслужбы, несмотря на составление списков подозреваемых в терроризме, несмотря на все предупреждения, террористы все равно находят способ «пробить броню». Поэтому я считаю, что борьба с первопричинами этих проблем и есть наилучшая политика безопасности.

-- Прежде всего, господин Шей, спасибо за сегодняшнюю лекцию… Считаете ли вы, что нам нужно обновить стратегию афганской операции, по-новому обосновать ее миссию, цель и идея – для того, чтобы мы могли эффективнее общаться с правительствами в наших столицах и убедить их делать больший вклад в операцию в Афганистане?

-- Я считаю, что стратегия была правильной с самого начала. Проблема в нехватке ресурсов. При дефиците ресурсов люди часто склонны считать, что все дело в стратегии и ее нужно пересмотреть. Но эта задача требует немало времени. К тому же в результате получаются те же самые задания, поскольку они очевидны: необходимо создать национальные силы безопасности, действенную структуру управления…

Ведь такие страны как Афганистан – с разнообразными и очень сильными местными традициями, с разными племенами и этническими группами – особенно нуждаются в децентрализации и в том, чтобы соседние страны были готовы к сотрудничеству. Все это – не «высшая математика»… Это как, например, в моем случае: я знаю, что мне нужно сбросить лишний вес. Это очевидно. Поэтому вопрос не в том, смогу ли я разработать для этого новую стратегию, а в том, хватит ли мне силы воли, чтобы поменьше есть и больше заниматься физическими упражнениями…

…В Афганистане вопрос ставился так, чтобы, при недостатке ресурсов, сделать все с наименьшими затратами.

Когда в 2003 году в Афганистан вошел контингент НАТО, он состоял из 3000 военнослужащих и действовал, по сути, только в Кабуле, в то время как на большей части территории страны долгие годы не было никакого международного присутствия.

Мы недооценили силу талибов, и когда они исчезли, решили, что мы их победили. Но исчезнуть еще не означает потерпеть поражение и, как показал опыт, еще не означает исчезнуть навсегда. Мы слишком медленно вовлекали в этот процесс Пакистан и другие соседние государства, слишком поздно начали осуществлять программы подготовки Национальной армии и полиции Афганистана.

Да, мы передали ответственность афганцам, но, возможно, не обеспечили необходимый контроль, чтобы убедиться, что они действительно могут осуществлять экономические программы, правильно распределять международную помощь, бороться с наркотиками, с коррупцией… Сейчас, мне кажется, мы занимаемся тем, чем могли и должны были заниматься с самого начала – еще в 2003 году.

Мы, фактически, упустили то «золотое время», о котором я говорил. Но лучше поздно, чем никогда… Лучше поздно, чем никогда.

Я думаю, что с военной точки зрения ситуация существенно улучшится, поскольку присутствие 30-тысячного контингента дает возможность немало сделать. Но главное, я считаю – это мобилизовать гражданские ресурсы. У нас единая структура военного командования, но в гражданском секторе операции, где есть разные игроки, разные участники, такой структуры нет.

На следующей неделе в Лондоне состоится конференция по этим вопросам, и я думаю, что основное внимание будет уделено рационализации гражданской работы и назначению единого координатора.

Я вообще убежден, что подобные миссии наиболее результативны тогда, когда один человек осуществляет общее руководство, а все остальные ему подотчетны. Этот человек определяет приоритеты, объединяет усилия разных участников на основе общей стратегии, общей идеи, и является главным контактным лицом при взаимодействии с местным правительством.

В Афганистане у нас такого человека нет и президент Карзай выражает вполне оправданное недовольство тем, что он ежедневно встречается приблизительно с 30 международными представителями от разных организаций и все приходят с разными посланиями; что в Кабуле действуют 14 разных программ по реформированию судебной власти, и так далее… Поэтому все усилия распыляются. Их нужно объединить.

Третье, как мне кажется, необходимое условие – это чтобы сейчас, после переизбрания на новый срок, президент Карзай действительно выполнил свои обещания. Чтобы дело не ограничилось красивыми речами, а выполнялось то, что было обещано – назначения министров, борьба с коррупцией и прочее, то есть самим афганцам должны быть поставлены более жесткие условия.

Мне кажется, что у нас есть правильные ответы, нам просто нужно эффективнее организовать свою работу, чтобы сделать то, что мы обещали народу Афганистана.

…Одна деталь: опрос общественного мнения в Афганистане, на прошлой неделе, показал, что, несмотря на все наши ошибки (а их немало), несмотря на все разочарования афганского населения, 80% опрошенных все равно хотят, чтобы контингент МССБ оставался в стране, и только 2% хотят возвращения Талибана. Так что это напоминает высказывание Черчилля о демократии: «худшая из форм правления, но лучше пока никто не придумал».

Большое спасибо.