Rapport du Comité des Trois

Coopération et cohésion

L'objectif du rapport était double : élargir la coopération au-delà du volet militaire et favoriser les consultations politiques régulières entre les pays membres de manière à renforcer l’unité et la cohésion.

Le 5 mai 1956, le Conseil de l’Atlantique Nord a chargé MM. Lester B. Pearson, Gaetano Martino et Halvard Lange d’élaborer, pour la fin de l’année, un rapport dans lequel seraient proposés des moyens d’atteindre ces objectifs.

Favoriser les consultations politiques régulières et la coopération non militaire

Même si les articles 2 et 4 du Traité de Washington (document fondateur de l’OTAN) laissaient entrevoir davantage qu'une Alliance militaire, il n’en demeure pas moins qu’en 1956, les membres n'utilisaient pas régulièrement le cadre de l'Alliance pour se consulter ou pour coopérer sur des questions non militaires. En avril 1954, le Canada a toutefois présenté une résolution sur les consultations politiques, dans laquelle il était recommandé :

« …que tous les gouvernements membres ne perdent jamais de vue qu’il est souhaitable de porter à l’attention du Conseil des informations sur les développements de politique internationale chaque fois qu’ils intéressent d’autres membres du Conseil ou l’Organisation dans son ensemble ; » et (…) « que le Conseil permanent examine de temps à autre quel sujet précis pourrait donner lieu à une consultation politique au cours de l’une de ses réunions ultérieures, lorsque ses membres seront en mesure d’exposer les vues de leurs gouvernements sur ce sujet ». Mémorandum du Conseil, C-M(54)38

Même si cette résolution a été approuvée par le Conseil, il faut bien dire que tous les pays membres n'étaient pas enchantés à l'idée de devoir se consulter de façon plus systématique sur les affaires internationales.

Réserves et résistance

Bien qu’ayant soutenu la résolution, le représentant des États-Unis, John Foster Dulles, a émis des réserves lors de la réunion du Conseil tenue le 23 avril 1954, affirmant que :

« Les pays comme le sien qui ont des intérêts dans toutes les parties du monde pourraient éprouver des difficultés à consulter d’autres gouvernements OTAN dans tous les cas. En cas d’urgence, il importe davantage de prendre des mesures que de discuter sur l'urgence de la situation. » Procès-verbal du Conseil, C-R(54)18

L’amélioration des conditions de consultation au sein de l’Alliance donnait aux Alliés plus petits le sentiment de pouvoir se faire entendre, tandis qu’elle inquiétait de plus grandes puissances, comme les États-Unis, qui craignaient de ne pouvoir agir librement si elles étaient contraintes de procéder à des consultations en matière de politique étrangère.

Les États-Unis faisaient par ailleurs valoir que la mise en place d’un pilier politique au sein de l'Alliance pouvait faire oublier les mesures simples qu'ils souhaitaient voir adopter en matière de défense. Il s’agit là d’un argument qu’ils avaient déjà avancé lors de la rédaction de l’article 2 du Traité de Washington en 1949.

Une alliance politique et militaire

Le Rapport des Trois Sages allait toutefois devenir une référence dans le développement du processus OTAN de consultation politique, et être utile pour le renforcement du pilier politique de l'Organisation :

« Afin de rendre directement le public conscient de l’importance des consultations politiques régulières au sein de l’OTAN, on peut dire simplement : « L’OTAN est une alliance à la fois politique et militaire ». Il vaudrait mieux toujours s'en tenir à cette formule – d'ailleurs plus conforme à la réalité – que parler de l'OTAN comme d'une alliance strictement militaire, comme on a tendance à le faire aujourd’hui. » Mémorandum du Conseil, C-M(56)25

Le Comité des Trois a estimé que les deux aspects de la sécurité – l’aspect civil et l’aspect militaire – n'étaient plus des volets distincts, et que les besoins et les objectifs de l'OTAN avaient changé. Il a donc entrepris de consulter les membres sur la façon dont l’Alliance pouvait améliorer la coopération non militaire.

La crise de Suez – une mise à l’épreuve bien à propos

Ironie de l’histoire, six semaines seulement après que le Comité eut commencé ses consultations, la France et le Royaume-Uni se sont associés à Israël pour envahir l’Égypte le 29 octobre 1956 afin de sécuriser le canal de Suez. C'est là le différend le plus sérieux auquel les Alliés ont été confrontés depuis la création de l’OTAN, et il s'est produit alors que les « Trois Sages » travaillaient sur leur rapport.

La France et le Royaume-Uni estimaient que la nationalisation du canal de Suez, le 26 juillet 1956, par Gamal Abdel Nasser représentait une menace pour les approvisionnements de l’Europe en produits industriels et pétroliers. Les Français accusaient aussi Nasser de soutenir la rébellion en Algérie et de compromettre la sécurité régionale. Les États-Unis assuraient, quant à eux, qu’ils n’appuieraient pas une action militaire.

Lorsqu’Israël a lancé son attaque avec le soutien de la Grande-Bretagne et de la France, ni les États-Unis ni l’OTAN n’en ont été préalablement informés. Des discussions tripartites au sujet de la crise avaient certes eu lieu entre le Royaume-Uni, les États-Unis et la France, mais elles n’avaient pas été explicites.

Le danger, avec la crise de Suez, n’était pas de voir une guerre éclater entre ces puissances, mais de constater l’incapacité des pays membres à agir en tant que communauté, ce qui aurait pu hypothéquer l’Alliance. Le Conseil de l’Atlantique Nord s’est réuni pour la première fois à ce sujet après la première Conférence de Londres (août 1956), qui a rassemblé les signataires de la Convention de Constantinople signée en 1888, ainsi que les pays faisant transiter de grandes quantités de fret par le canal. Les discussions à l’OTAN n’ont pas été très fructueuses. Force a été de constater que ni la France ni le Royaume-Uni ne souhaitaient tenir les Alliés informés de leurs actions.

Par la suite, le Conseil de sécurité de l'ONU a débattu de cette action, écartant une condamnation pour envisager de déployer une force d’urgence des Nations Unies (FUNU). Cette force, née de l’imagination de M. Lester Pearson, a été déployée dans la zone du canal à la mi-novembre et, avant Noël, les troupes françaises et britanniques se retiraient de la région. La FUNU fut l’archétype des futures missions de maintien de la paix menées par l'ONU et elle a valu à M. Lester Pearson de recevoir ensuite le prix Nobel de la paix pour avoir contribué à désamorcer la crise et, selon le comité du prix Nobel, à « sauver le monde ».

Même si la crise a été rapidement résolue, elle a secoué l'Alliance et clairement démontré la nécessité de renforcer les consultations et la coopération.

Les travaux du Comité ont porté sur cinq domaines :

1. la coopération politique ;
2. la coopération économique ;
3. la coopération culturelle ;
4. la coopération dans le domaine de l'information ; et
5. l’organisation et les fonctions.

Au cours de ses premières réunions, tenues du 20 au 22 juin 1956 au siège de l’OTAN, à l'époque situé à Paris, le Comité a établi les procédures à suivre. Le 28 juin, tous les pays membres ont reçu du Comité un questionnaire portant sur chacun des domaines considérés. Ils ont également reçu un mémorandum contenant des notes explicatives et des orientations visant à les aider à remplir le questionnaire. Les pays membres devaient envoyer leurs réponses pour le 10 août, après quoi le Comité disposait de deux semaines pour les examiner.

Après cet examen, le Comité a tenu des consultations avec chaque pays membre, à titre individuel, afin de clarifier, au besoin, les positions exprimées par les gouvernements dans leurs réponses et de débattre des premiers avis émis par le Comité.

Le Secrétariat international de l'OTAN a été chargé de mener une étude sur la façon dont les différends entre membres étaient réglés dans d’autres organisations internationales et sur ce que l’OTAN avait déjà réalisé dans le domaine de la coopération non militaire. Il s’agissait notamment d’étudier les moyens d’améliorer la coordination des politiques étrangères des différents pays membres. Un rapport de quinze pages a été rédigé avec l’aide du professeur Lincoln Gordon (Université de Harvard), du professeur Guido Carli (Rome) et M. Robert Major (Oslo). Il déterminait les domaines dans lesquels la coopération pouvait être renforcée, ainsi que la façon dont les consultations politiques sur des questions d'intérêt commun pouvaient contribuer à régler les différends dans le cadre de l’Alliance, et à promouvoir ainsi la solidarité entre les membres.

Le Comité des Trois s’est ensuite réuni le 14 novembre 1956 à New York, où il a réexaminé le rapport à la lumière des tensions liées à la crise de Suez. Il a mis à profit les trois dernières semaines de novembre pour reformuler le rapport en tenant compte de la crise de Suez. Même s’il a maintenu de nombreux points, il a cette fois utilisé une formulation plus ferme en réaction à la dégradation que les relations entre les Alliés avaient connues. La version définitive du rapport a été remise au Conseil le 13 décembre 1956.

S'exprimant à la réunion du Conseil tenue le 11 décembre 1956 à Paris, Paul-Henri Spaak, ministre belge des Affaires étrangères, a affirmé que les événements liés à la crise de Suez avaient « été une source de grande désillusion » dans le cadre même de l'OTAN. « L'action du Royaume-Uni et de la France risquait de provoquer une réaction en chaîne susceptible des conséquences les plus graves », a-t-il déclaré. « Dire que ces événements ont lieu au sud d'un certain parallèle n'y change rien. Pour conserver à l'Alliance sa consistance et son existence même, il importe d'abandonner cette conception d'une limite géographique. Les conclusions auxquelles a abouti le Comité des Trois Ministres correspondent à une nécessité impérieuse en dehors de laquelle il n'y a pas de salut pour l'OTAN. » Procès‑verbal de la réunion du Conseil, C-R(56)70, point II

Le Comité estimait que faute d’une plus grande cohésion, « le cadre même de la coopération au sein de l'OTAN, qui a si bien servi la cause de la liberté, et qui est si essentielle à son progrès, serait menacé ».

Il a admis que « pour que l'OTAN puisse se développer sur des bases solides, il est avant tout essentiel que tous ses membres acceptent sans réserve l'engagement politique d'assumer leur part de la défense collective », ajoutant ensuite que : « solidarité dans la défense et division en politique étrangère sont incompatibles ».

Les auteurs du rapport se sont attaché essentiellement à définir la sécurité au sens large, en allant bien au-delà des seuls aspects militaires. « Ainsi, dès les origines de l'OTAN, il fut reconnu que si une coopération dans le domaine de la défense était la première et la plus urgente des nécessités, cette coopération ne suffisait pas. De même, il est apparu de plus en plus clairement depuis la signature du Traité que la sécurité est, à notre époque, bien plus qu'un problème militaire. Le développement des consultations politiques et de la coopération économique, la mise en valeur des ressources, le progrès de l'éducation et de la compréhension des peuples, tout cela peut être aussi important, voire plus important, pour la sécurité d'une nation ou d'une alliance que la construction d'un cuirassé ou l'équipement d'une armée. »

Les principales recommandations formulées par le Comité des Trois pour les cinq domaines examinés – coopération politique, économique, culturelle, coopération dans le domaine de l'information et organisation et fonctions – étaient les suivantes :

Coopération politique

• Les pays membres devraient informer le Conseil de tout événement qui pourrait avoir des conséquences sérieuses pour l'Alliance ; ils devraient s'y plier, non comme une simple formalité, mais en vue d'une véritable consultation politique.
• Les gouvernements des pays membres et le secrétaire général devraient avoir le droit de proposer à l'examen du Conseil toute question d'intérêt commun pour l’Alliance qui n’aurait pas un caractère strictement national.
• Aucun gouvernement ne devrait adopter de politique définitive ou faire des déclarations politiques marquantes sur des questions importantes pour l’Alliance ou pour l'un quelconque de ses membres sans consultation préalable, à moins d'impossibilité matérielle démontrable.
• Les pays membres devraient s'efforcer de tenir compte, dans leurs politiques nationales, des intérêts et des vues que les autres pays (et surtout les pays les plus directement en cause) auraient fait valoir lors de consultations OTAN, quand bien même aucune communauté de vue ou entente n'aurait été enregistrée au Conseil.
• Il devrait être tenu compte de toute entente dans la mise au point des politiques nationales. Si des considérations d’ordre national entraînaient un gouvernement à y faire exception, celui-ci devrait en expliquer les raisons au Conseil. Il est plus important encore que, chaque fois qu’une recommandation formelle aura été adoptée à l’issue de débats au Conseil, les gouvernements lui donnent son plein effet dans toute mesure ou politique nationale arrêtée concernant l’objet de cette recommandation.

Les Trois Sages ont également recommandé au Conseil d'adopter une résolution portant sur le règlement pacifique de tout différend surgissant entre les États membres, et ont formulé des recommandations propres à renforcer la procédure de consultation. Ils conseillaient notamment de soumettre à l'OTAN tout différend entre des États membres avant de recourir à une autre institution internationale, à l'exception des différends d'ordre juridique ou économique.

Coopération économique

Le rapport a mis en évidence l'importance de relations économiques étroites entre les pays membres, ainsi que d'une bonne compréhension des intérêts et des préoccupations de chacun :

« Il faut donc que les pays membres soient (…) sincèrement désireux de travailler ensemble et prêts à se consulter entre eux sur les questions d'intérêt collectif avec une pleine conscience de leur communauté d'intérêts. »

Même s’il n’était pas recommandé dans le rapport de confier à l'OTAN un rôle majeur dans ce domaine, il y était suggéré de « … tenir des consultations à l'OTAN chaque fois que se trouveront posées des questions économiques d'un intérêt spécial pour l'Alliance, surtout si elles ont des incidences politiques, des rapports avec la défense ou si elles affectent la santé économique de la Communauté Atlantique tout entière ». Le rapport recommandait la création d'un comité économique consultatif et préconisait également une coopération dans le domaine de la science et de la technologie.

Coopération culturelle

Les Trois Sages ont souligné l'importance de la coopération culturelle entre les pays membres.

« Un sens de la communauté atlantique doit exister parmi les peuples aussi bien que dans les institutions des nations de l'Alliance. Cela ne sera que dans la mesure où les peuples auront une claire conscience, tant de leur commun patrimoine culturel, que du prix des libertés matérielles et de la liberté de pensée qui sont les leurs. »

Afin de mettre cela en pratique, ils ont proposé des initiatives simples comme l'organisation de stages et de séminaires OTAN pour les enseignants, l'élargissement du soutien à d'autres activités pédagogiques telles que des programmes de bourses OTAN, l'utilisation d'une documentation OTAN dans les écoles, la promotion de relations plus étroites entre l'OTAN et les organisations de jeunesse, et le financement de projets culturels présentant un avantage commun.

Coopération dans le domaine de l'information

Le Service d'information de l'OTAN a été créé en 1950, mais pour intensifier son action, les Trois Sages ont recommandé la nomination de responsables nationaux de l'information chargés de la diffusion de la documentation OTAN. D'autres initiatives ont été suggérées, telles que la traduction de cette documentation dans le plus grand nombre possible de langues non officielles de l'Alliance (l'anglais et le français étant les deux langues officielles) et l'élargissement des publics cibles de l'OTAN aux responsables des organisations de jeunesse, aux enseignants et aux conférenciers.

Organisation et fonctions

Les propositions figurant sous cette section ont été formulées en supposant la mise en œuvre intégrale des recommandations du rapport. Parmi les améliorations proposées, il s'agissait notamment de promouvoir le débat plutôt que de se contenter de déclarations de principe aux réunions ministérielles, de renforcer les liens entre le Conseil et les États membres et de consolider le rôle du secrétaire général et du Secrétariat international.

Le Conseil a approuvé le rapport le 13 décembre 1956 et a lancé, en mai 1957, des procédures basées sur les recommandations du Comité.

Les premiers résultats ont été mitigés. Une conséquence directe a été le lancement du programme scientifique de l'OTAN cette année-là. Ce programme visait à promouvoir des projets en collaboration, ainsi qu'à faciliter les échanges et à optimiser le rendement des ressources consacrées à la recherche. D'autres conséquences immédiates ont été la nomination de responsables nationaux de l'information (au sein du Secrétariat international) et la création de programmes nationaux d'information ciblés, mais aussi l'établissement du Comité politique consultatif (qui allait devenir le Comité politique) et du Comité économique consultatif en 1957.

Paul-Henri Spaak, adepte de la coopération non militaire, est devenu secrétaire général de l'OTAN la même année. Cependant, bien qu'un fervent défenseur de la consultation ait pris la tête de l'Organisation, les États membres continuaient de tenir le Conseil à l’écart des questions controversées.

Le processus de consultation politique était progressif et a nécessité de nombreuses années pour se concrétiser. Dans une monographie de l'OTAN sur le sujet, publiée en 1963, le Secrétariat international note que :

« la création du système de consultation à l'OTAN est, en soi, une réalisation de premier ordre. En effet, après des siècles d'efforts contrariés ayant pour but l'organisation et l'utilisation de la coopération politique comme d'un instrument servant à empêcher les agressions armées, le succès de l'OTAN dans a) la réalisation de la continuité des consultations, et b) la création des organes consultatifs permanents nécessaires est d'autant plus impressionnant. » Chargé de recherches historiques, NHO(63)1

À certaines occasions, des responsabilités liées au calendrier, à la sécurité et à la géographie ont rendu l'utilisation du cadre de consultation de l'OTAN problématique pour les membres, mais ces cas sont restés très rares, selon la monographie. « Les critères des Trois Sages relevaient peut-être de l’idéalisme. S'ils n'ont pas été réalisés, cela peut être dû, dans certains cas, à un manque d'imagination des gouvernements, incapables parfois de reconnaître « l'intérêt commun » de certains problèmes. »

En outre, tout comme le rapport Harmel, publié en 1967, le rapport des Trois Sages a contribué à élargir le cadre stratégique dans lequel opérait l’Alliance. On pourrait voir dans les deux rapports le début d’une approche plus coopérative des questions de sécurité.

À l'heure actuelle, l'Alliance continue de s'appuyer sur les principes établis dans le rapport du Comité.